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    關(guān)于PPP項目金融服務(wù)有關(guān)情況的調(diào)查與思考

    2020-11-16 06:59:52劉芳薇
    時代金融 2020年20期
    關(guān)鍵詞:郴州市金融機構(gòu)資本

    劉芳薇

    2017年以來,PPP項目監(jiān)管政策加速出臺,尤其是財辦金92號文,要求各地對入庫PPP項目開展系統(tǒng)性檢查,大量項目退庫,盡管長期看監(jiān)管趨嚴(yán)正是為PPP項目長遠發(fā)展清本正源,金融機構(gòu)也持積極態(tài)度,但因政策頻出等多方面原因,金融機構(gòu)對接仍存在阻礙。

    一、郴州市PPP項目金融服務(wù)工作的總體情況

    (一)郴州市PPP項目基本情況

    一是PPP項目數(shù)量與金額同步減少,退庫數(shù)量增加。截至2019年10月末,郴州市PPP項目69個,總投資537.39億元,分別較2017年末減少8個、100.27億元。在庫項目42個,總投資211.26億元。財辦金92號政策規(guī)范下,2018年-2019年,郴州市19個PPP項目從財政部退庫,總投資金額312.22億元,占全部項目投資58.9%。二是運作方式以BOT為主,落地率逐步上升。郴州市40個PPP項目以BOT(建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓)方式運作,涉及總投資394.61億元,占全部項目投資的73.43%。目前已經(jīng)進入執(zhí)行階段的項目32個,將逐步釋放投資168.96億元,落地率46.37%,較2017年末增長15.2個百分點,新增執(zhí)行項目8個。三是行業(yè)分布“冷熱不均”,集中在市政工程等領(lǐng)域。市政工程(28個)、交通運輸(7個)、水利建設(shè)(1個)經(jīng)濟效益較好的領(lǐng)域項目多或投資高,三類項目的總和占到了全部項目總投資的超六成(66.17%),且項目平均投資額達9.88億元;醫(yī)療、旅游、教育等其他公共服務(wù)領(lǐng)域相對冷門、投資偏低,項目平均投資5.5億元。四是強化制度建設(shè),推動項目規(guī)范運行。郴州市出臺《郴州市政府和社會資本合作實施辦法》,從PPP項目申報范圍、申報條件、項目采購、實施、經(jīng)營、管理、退出和移交等方面都作出具體規(guī)定,并在辦法中列舉相關(guān)優(yōu)惠政策措施;轄內(nèi)汝城、永興、宜章、資興等縣市政府均根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r,均先后出臺了PPP實施意見,推進PPP模式規(guī)范運行。

    (二)郴州市PPP項目金融服務(wù)情況

    郴州市金融機構(gòu)尤其是四大行與城商行更有意愿對接PPP項目對接,據(jù)調(diào)查,郴州市金融支持項目6個,項目總投資45.62億元,批復(fù)貸款16.07億元,現(xiàn)有余額5.58億元;金融機構(gòu)正在對接項目12個,總投資59.71億元,計劃信貸支持33.97億元。一是市政、交通及環(huán)保項目更受青睞。金融機構(gòu)在選擇PPP項目時,往往將項目現(xiàn)金流納入考量,市政、交通及生態(tài)環(huán)保等經(jīng)濟效益較好、現(xiàn)金流較穩(wěn)的項目更受青睞。郴州市金融支持的6個項目、正在對接12個項目中均有2/3項目屬于以上領(lǐng)域。二是貸款利率普遍優(yōu)惠。目前郴州已有信貸支持的PPP項目貸款加權(quán)利率為5.59%,約為基準(zhǔn)利率上浮14%,甚至部分項目低于同檔期基準(zhǔn)利率。例如汝城縣城鄉(xiāng)給排水一體化項目,利率僅為4.41%,基準(zhǔn)利率利率下浮10%。三是部分優(yōu)質(zhì)項目競爭激勵。據(jù)調(diào)查,社會資本方為央企和部分地方國企的項目銀行間競爭激勵,往往1個項目多家銀行儲備,甚至1個項目同時2家銀行批復(fù)貸款選擇,1個項目拆分子項目多家銀行分開授信。

    二、當(dāng)前金融支持PPP項目存在的主要困難和問題

    (一)政策制度層面:政策體系不完善,增加銀行機構(gòu)項目貸前評估難度

    一是頂層制度缺失,相關(guān)的法規(guī)層次較低。當(dāng)前我國PPP立法尚未落地,現(xiàn)行政策多為國務(wù)院及部門規(guī)章或地方性法規(guī),總體上是通過“暫行辦法”“規(guī)定”“通知”等文件規(guī)制PPP模式,與其他實踐成熟的國家相比,我國PPP 模式相關(guān)的法規(guī)層次較低、權(quán)威性與適用性不足、體系不健全、效力不高。二是政出多門,部分規(guī)定存在沖突。當(dāng)前財政部、國家發(fā)改委和住建部等多部門均出臺的有關(guān)PPP文件政策,但部分規(guī)定并不統(tǒng)一,基層與經(jīng)辦部門實踐執(zhí)行中往往無所適從,銀行機構(gòu)在貸前評估項目合規(guī)性時更是難以把握。三是政策頻出,但操作指導(dǎo)性文件少。2014-2018年,大批規(guī)范性文件陸續(xù)出臺為PPP 項目落地提供了初步的制度保障,但多偏引導(dǎo)性、指引性。與此同時,由于相關(guān)規(guī)定原則性強,操作性弱,既給PPP 實施帶來了極大的困難,也給銀行機構(gòu)評估授信主體適格性及項目合規(guī)性增加難度。

    (二)地方政府層面:實施部門運作能力有限,降低銀行機構(gòu)參與積極性

    一是實施部門相關(guān)人才儲備缺失。PPP項目實施部門多為當(dāng)?shù)亟煌?、水利等部門,可能也就僅僅運作1次PPP,且實際操作復(fù)雜,涉及多個方面,基本上地方部門PPP項目普遍面臨人才缺失問題。二是實施部門項目條款設(shè)置影響金融機構(gòu)意愿。調(diào)查中,多數(shù)銀行反映在信貸審批時,PPP項目的回報機制、績效考核等多方面都都可能成為銀行信貸投放的制約因素。

    (三)社會資本層面:金融資源集聚國有施工方,存在“輕運營”問題

    一是銀行對國企與央企、民營資本冷熱區(qū)分明顯。由于我國建筑承包商中國企與央企占比高,且PPP項目周期長、風(fēng)險大、收益低的特征讓民營企業(yè)多望而卻步,PPP項目中社會資本民間資本參與積極性不高。且因銀行不參與項目管理,存在較大的信息不對稱,由此更青睞重國有企業(yè),民營企業(yè)多遭“冷遇”,進一步加劇民營資本參與不足。二是社會資本圍繞在施工方,部分存在“重建設(shè)、輕運營”意識。當(dāng)前PPP項目多分布于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域,基本上都包括施工建設(shè),甚至項目招標(biāo)公示中明確要求社會資本方具備施工資質(zhì),因此由施工方作為社會資本介入PPP項目占大頭。在此情形下,施工方受傳統(tǒng)投資模式的影響,存在“重建設(shè)、輕運營”的意識,熱衷于通過行政合作先拿項目,獲取建設(shè)期工程利潤,而對后期運營、經(jīng)營、維護缺乏足夠的重視。

    (四)銀行機構(gòu)層面:服務(wù)模式滯后,銀行普遍態(tài)度謹(jǐn)慎

    一是金融服務(wù)模式單一,停留在抵質(zhì)押貸款。在實踐中,金融機構(gòu)還是傾向于傳統(tǒng)信貸模式—抵質(zhì)押貸款,要求社會資本方或第三方提供擔(dān)保增信。據(jù)調(diào)查,郴州金融機構(gòu)為PPP項目提供的均為普通項目貸款,未有涉及銀團貸款、貿(mào)易融資、夾層融資等信貸支持方式,在中間業(yè)務(wù)方面,金融機構(gòu)不參與項目設(shè)計與開放,僅有為施工企業(yè)代發(fā)工資等基礎(chǔ)服務(wù)。二是銀行態(tài)度謹(jǐn)慎,部分項目難以跨入門檻。金融機構(gòu)在篩選PPP項目時將細致考察是否入省級以上項目庫、項目手續(xù)合規(guī)性及資料清晰度、社會資本方相關(guān)經(jīng)驗、項目現(xiàn)金流及擔(dān)保措施、項目所在地的地方政府財政實力和財政債務(wù)率等多個方面,部分盈利能力較弱、民營企業(yè)介入的項目大程度將被拒之門外。

    三、有關(guān)政策建議

    (一)優(yōu)化環(huán)境,構(gòu)建完善政策制度體系

    PPP政策制度體系的完善是項目順暢運行的基礎(chǔ),首先應(yīng)著力于PPP上位法落地,確保法律適用的統(tǒng)一性,明確PPP 項目的適用范圍、政府各管理部門的職責(zé)權(quán)限、參與各方的權(quán)利義務(wù)及風(fēng)險分配等,維護投資主體的合法權(quán)益,提高社會資本參與的積極性。

    (二)組建機構(gòu),集聚地區(qū)多方優(yōu)質(zhì)資源

    由于PPP 項目的專業(yè)性高、生命周期長,且PPP 模式本質(zhì)上就是政府采購的一種形式,涉及政府部門如何配置資源,PPP 模式要做好,主要工作還是在政府部門。這也決定地方政府應(yīng)當(dāng)組建專門的實施機構(gòu),凝聚各有關(guān)部門工作合力,低風(fēng)險、高質(zhì)效、專業(yè)化運作PPP項目,既切實有效提高PPP的權(quán)益曲線,提升整體運作能力和專業(yè)程度。

    (三)搭建平臺,緩解銀企信息不對稱

    政府信息平臺定期公開PPP包括項目基本情況、招投標(biāo)情況、建設(shè)進度、融資情況等信息的同時,搭建政銀企信息交流平臺,由地方政府牽頭,匯集財政、發(fā)改等管理部門以及交通、水利等實施機構(gòu)信息,建立PPP項目信息共享平臺,授權(quán)銀行機構(gòu)使用,緩解銀行機構(gòu)在介入PPP項目信息不對稱問題。定期舉辦政銀企信息交流會,保障三方信息通暢,鼓勵金融機構(gòu)與社會資本參與PPP項目,減少金融機構(gòu)與社會資本參與PPP項目顧慮,激發(fā)金融機構(gòu)參與PPP積極性,增強社會資本投資信心。

    (四)有效引導(dǎo),助推金融產(chǎn)品與服務(wù)方式

    政府協(xié)調(diào)相關(guān)部門定期開展PPP政策解讀及培訓(xùn),鼓勵銀行機構(gòu)加大PPP項目對接力度與深度,發(fā)揮銀行專業(yè)優(yōu)勢參與到項目設(shè)計、開發(fā)、運營等過程中,為項目提供綜合性的融資咨詢服務(wù);在風(fēng)險可控的前提下設(shè)計與PPP項目個性相適應(yīng)的信貸評貸制度、放貸程序、風(fēng)險評價、理財咨詢等金融服務(wù);設(shè)計符合PPP項目期限、利率、資金結(jié)構(gòu)等個性化需求的金融產(chǎn)品,還可創(chuàng)新融資模式,采取銀團貸款、并購貸款等方式。

    作者單位:中國人民銀行郴州市中心支行

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