“政策工具·三螺旋”二維分析框架下的職業(yè)教育1+X證書(shū)制度研究

何元皓 馬立超

摘要：基于政策工具理論與三螺旋理論構(gòu)建出二維政策分析框架，對(duì)《關(guān)于在院校實(shí)施“學(xué)歷證書(shū)+若干職業(yè)技能等級(jí)證書(shū)”制度試點(diǎn)方案》的政策文本進(jìn)行內(nèi)容編碼、歸類(lèi)整理和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，職業(yè)教育1+X證書(shū)制度的政策工具使用頻率的分布明顯不均衡。供給型政策工具使用過(guò)溢，內(nèi)部結(jié)構(gòu)明顯失衡;環(huán)境型政策工具的配置比例與內(nèi)部結(jié)構(gòu)均比較合理;需求型政策工具相對(duì)欠缺，內(nèi)部結(jié)構(gòu)差距懸殊;國(guó)家對(duì)體系建設(shè)、多元參與和人才培養(yǎng)的關(guān)注較多，卻忽視了態(tài)度立場(chǎng)的引領(lǐng)與財(cái)政支持的保障。未來(lái)應(yīng)適當(dāng)縮減供給型政策工具的使用頻率，協(xié)調(diào)不同政策工具的分布比例，發(fā)揮需求型政策工具的拉動(dòng)作用和環(huán)境型政策工具的調(diào)控作用，實(shí)現(xiàn)不同政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)的均衡化發(fā)展。同時(shí)，也要為職業(yè)教育發(fā)展提供思想指引和財(cái)政支撐。

關(guān)鍵詞：政策工具理論;職業(yè)教育政策;1+X證書(shū)制度;三螺旋理論;內(nèi)容分析法

作者簡(jiǎn)介：何元皓，男，華東師范大學(xué)教育學(xué)部2017級(jí)本科生，主要研究方向?yàn)榻逃?馬立超（通訊作者），男，華東師范大學(xué)教育學(xué)部2018級(jí)碩士研究生，主要研究方向?yàn)榻逃?、教育管理?/p>

中圖分類(lèi)號(hào)：G710

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼.A

文章編號(hào).1674-7747（ 2020） 02-0023-08

一、問(wèn)題的提出

2019年1月，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》提出，把職業(yè)教育擺在教育改革創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中更加突出的位置，對(duì)職業(yè)教育未來(lái)的發(fā)展重點(diǎn)、服務(wù)對(duì)象、改革內(nèi)容與建設(shè)途徑等提出了具體要求[1]。為了避免職業(yè)教育辦學(xué)走向“普教化”和“技能化”兩個(gè)極端，我國(guó)開(kāi)始借鑒國(guó)際職業(yè)教育的普遍做法，實(shí)行1+X證書(shū)制度，定期對(duì)職業(yè)技能等級(jí)證書(shū)有關(guān)工作進(jìn)行“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”的抽查與監(jiān)督[2]。1+X證書(shū)制度是指學(xué)生在獲得學(xué)歷證書(shū)的同時(shí)也取得多種職業(yè)技能等級(jí)證書(shū)，其根本意義在于培養(yǎng)復(fù)合型技術(shù)技能人才[3]。這一制度設(shè)計(jì)反映了社會(huì)形勢(shì)和市場(chǎng)需求的變化，可謂新時(shí)代職業(yè)教育發(fā)展的“風(fēng)向標(biāo)”，為職業(yè)院校的學(xué)生提供了一張就業(yè)“入場(chǎng)券”[4]，有利于推進(jìn)人才培養(yǎng)模式和評(píng)價(jià)模式改革[5]，同時(shí)，也是搭建技術(shù)技能人才成長(zhǎng)“立交橋”、推進(jìn)職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展、提升國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的重要?jiǎng)?chuàng)新舉措[6]。為了深入貫徹該方案的基本要求，將先進(jìn)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為適切的本土實(shí)踐，教育部會(huì)同國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、市場(chǎng)監(jiān)管總局于2019年4月聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于在院校實(shí)施“學(xué)歷證書(shū)+若干職業(yè)技能等級(jí)證書(shū)”制度試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》）。但是，政策執(zhí)行的成效在很大程度上依賴于政策制定的科學(xué)性與合理性，也會(huì)受到政策文本傳達(dá)出來(lái)的價(jià)值理念的影響。因此，本研究以《方案》為分析對(duì)象，立足政策工具理論并借助三螺旋理論構(gòu)建出政策分析的二維框架，對(duì)職業(yè)教育1+X證書(shū)制度的政策設(shè)計(jì)進(jìn)行全方位透視，分析政策執(zhí)行過(guò)程中潛在的風(fēng)險(xiǎn)與問(wèn)題，為職業(yè)教育證書(shū)制度的實(shí)施與改進(jìn)提供實(shí)證依據(jù)。

二、研究方法與設(shè)計(jì)

（一）研究方法

本研究主要采用內(nèi)容分析法。內(nèi)容分析法作為一種定量與定性相結(jié)合的研究方法，通常用于對(duì)信息量大且有連續(xù)性的文本信息進(jìn)行系統(tǒng)和定量的客觀描述[7]。《方案》由教育部等四部門(mén)聯(lián)合發(fā)布，是對(duì)1+X證書(shū)制度的進(jìn)一步規(guī)定與細(xì)化，因而具有較高的針對(duì)性、權(quán)威性、代表性和適切性。

對(duì)政策文本進(jìn)行編碼是內(nèi)容分析的必要環(huán)節(jié)。為充分保障研究過(guò)程的規(guī)范性與研究結(jié)果的準(zhǔn)確性，研究者在編碼過(guò)程中注重對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行可靠性檢驗(yàn)。一方面，在對(duì)政策文本進(jìn)行編碼時(shí)以“語(yǔ)句”為單位，多次核查數(shù)據(jù)編碼的準(zhǔn)確性;另一方面，在對(duì)文本編碼進(jìn)行歸類(lèi)、統(tǒng)計(jì)與分析時(shí)，邀請(qǐng)擅長(zhǎng)內(nèi)容分析法和政策工具分析的研究人員對(duì)編碼結(jié)果進(jìn)行審閱，找出理解有偏差或歧義的文本內(nèi)容，在充分探討與交流的基礎(chǔ)上努力形成一致的編碼結(jié)果。

（二）文本編碼

本研究將《方案》作為分析對(duì)象，依據(jù)不可細(xì)分原則按照“章、節(jié)、語(yǔ)句”的邏輯進(jìn)行數(shù)據(jù)編碼，在編碼結(jié)束后依次對(duì)《方案》中的“語(yǔ)句”單位進(jìn)行歸類(lèi)、統(tǒng)計(jì)與分析。編碼的語(yǔ)句總量共有71條，具體情況如表1所示（由于文本內(nèi)容較多，故僅展示部分編碼表）。

（三）分析框架

政策工具是在政策執(zhí)行過(guò)程中所采用的方法或機(jī)制，也是聯(lián)結(jié)政策目標(biāo)與政策實(shí)踐的橋梁，剖析職業(yè)教育的政策工具配置有利于洞察政策制定和落實(shí)過(guò)程中潛在的風(fēng)險(xiǎn)[8]。同時(shí)，由于職業(yè)教育證書(shū)制度牽涉到政府、職業(yè)院校、市場(chǎng)等多元主體的互動(dòng)關(guān)系，為充分考慮職業(yè)教育1+X證書(shū)制度建立過(guò)程中所具有的特殊性，故在廓清政策工具的基礎(chǔ)上借助三螺旋理論構(gòu)建出政策分析的二維框架，對(duì)《方案》進(jìn)行深入全面的解讀。

首先，在政策工具方面，研究采用羅斯威爾（ Rothwell）和澤夫爾德（Zegveld）的政策工具分類(lèi)方法，將職業(yè)教育證書(shū)制度的政策工具劃分為供給型、需求型與環(huán)境型等三種類(lèi)型。其中，供給型政策工具是指政府相關(guān)職能部門(mén)通過(guò)擴(kuò)大人才、信息、資金等要素投入來(lái)改善資源供給情況，主要包括技能培訓(xùn)、信息支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)、師資建設(shè)及財(cái)政補(bǔ)貼等具體要素;需求型政策工具是指政府通過(guò)一系列方法與手段來(lái)改善市場(chǎng)環(huán)境，增強(qiáng)市場(chǎng)穩(wěn)定性，拉動(dòng)制度建設(shè)，具體包括示范工程、服務(wù)外包、政府購(gòu)買(mǎi)及需求融通等方式;環(huán)境型政策工具主要是指通過(guò)營(yíng)造積極有利的社會(huì)環(huán)境和氛圍來(lái)推動(dòng)1+X證書(shū)制度的建立，包括目標(biāo)規(guī)劃、法規(guī)管制、社會(huì)參與及行政統(tǒng)籌等具體行為方式。供給型政策工具對(duì)職業(yè)教育證書(shū)制度的完善具有推動(dòng)作用，需求型政策工具對(duì)制度的落實(shí)發(fā)揮拉動(dòng)作用，而環(huán)境型政策工具對(duì)職業(yè)教育證書(shū)制度的建立也會(huì)產(chǎn)生間接影響。

其次，在三螺旋維度方面，研究充分借鑒亨利·埃茨科維茲的三螺旋理論[9]，并根據(jù)政策文本中關(guān)于職業(yè)教育1+X證書(shū)制度的各項(xiàng)具體措施，將該維度劃分為態(tài)度立場(chǎng)、財(cái)政支持、體系建設(shè)、人才培養(yǎng)及多元共建等五大要素。三螺旋理論在分析政府、高校與企業(yè)之間的互動(dòng)關(guān)系時(shí)具有明顯的適切性。該理論認(rèn)為，政府、職業(yè)院校與企業(yè)在價(jià)值理念和發(fā)展目標(biāo)上存在巨大的差異，它們?cè)诒３肿陨硐到y(tǒng)獨(dú)立性的同時(shí)，由于受到共同利益或價(jià)值取向的影響，彼此間也會(huì)形成交叉影響的三螺旋關(guān)系。其中，企業(yè)、高校分別作為“經(jīng)濟(jì)核心”與“知識(shí)核心”，兩者會(huì)形成一組供求關(guān)系，而政府在供需關(guān)系的協(xié)調(diào)與平衡過(guò)程中提供必要的產(chǎn)權(quán)保護(hù)，充分保障高校與企業(yè)之間知識(shí)交易市場(chǎng)的發(fā)展[10]。這與《方案》中通過(guò)政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、多元共建來(lái)建立職業(yè)教育1+X證書(shū)體系的思路相契合。

基于上述分析，本研究將政策工具維度（X軸）與三螺旋維度（Y軸）相結(jié)合，構(gòu)建出“政策工具·三螺旋”二維政策分析框架，如圖1所示。

三、研究結(jié)果與分析

（一）X軸：政策工具維度分析

按照政策工具的維度劃分對(duì)《方案》的具體條款進(jìn)行編碼整理、準(zhǔn)確歸類(lèi)與數(shù)據(jù)分析，統(tǒng)計(jì)結(jié)果見(jiàn)表2?？傮w而言，《方案》所運(yùn)用的政策工具類(lèi)型較為齊全，涵蓋供給型、需求型和環(huán)境型等三種政策工具，而且每種工具的作用形式呈現(xiàn)出多樣化特點(diǎn)。分析發(fā)現(xiàn)，三種政策工具的使用頻率明顯不均衡：供給型政策工具的使用頻率最高，文本編碼頻次有64條，占所有政策工具的44.44%;其次為環(huán)境型政策工具，相關(guān)的文本頻次共50條，占34.72%;需求型政策工具的配置最少，文本頻次僅30條，所占比例為20.83%。

1.供給型政策工具使用過(guò)溢，且內(nèi)部結(jié)構(gòu)明顯失衡。首先，從不同政策工具的配置比例來(lái)看，供給型政策工具使用過(guò)多，涉及政策語(yǔ)句共64條，在三種政策工具中所占比例高達(dá)44.44%。政策工具使用頻率的差異能夠體現(xiàn)不同行為假設(shè)背后潛藏的價(jià)值理念。研究結(jié)果表明，政府更傾向于從供給端人手，通過(guò)加強(qiáng)技能培訓(xùn)、提供公共服務(wù)、保障基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方式來(lái)促進(jìn)職業(yè)教育1+X證書(shū)制度的推行。然而，過(guò)度使用供給型政策工具容易導(dǎo)致對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的忽視，如果缺乏需求端的拉動(dòng)和政策實(shí)施環(huán)境的改善，勢(shì)必會(huì)影響職業(yè)教育1+X證書(shū)制度的實(shí)施進(jìn)程。其次，在供給型政策工具的作用形式方面，其內(nèi)部結(jié)構(gòu)存在失衡現(xiàn)象，體現(xiàn)在：公共服務(wù)的使用頻率最高，涉及20項(xiàng)政策條目，占比高達(dá)13.89%;技能培訓(xùn)共有16條政策語(yǔ)句，占比達(dá)11.11%;基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信息支持和師資建設(shè)涉及的政策條目分別有11項(xiàng)、7項(xiàng)和6項(xiàng)，所占比例均居于4% - 8%之間;財(cái)政補(bǔ)貼方面的政策條目頻率最低，僅有4條，占所有作用形式的2.78%。一方面，公共服務(wù)的占比最高，反映出國(guó)家在建立職業(yè)教育1+X證書(shū)制度過(guò)程中的工作重心，也體現(xiàn)出政府由“管制型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變的強(qiáng)大決心;另一方面，技能培訓(xùn)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的使用頻率較高，這既能為制度建設(shè)和政策落實(shí)提供人力資源支撐，也可以滿足最基本的物質(zhì)性需求。技能培訓(xùn)主要是通過(guò)開(kāi)發(fā)職業(yè)教育培訓(xùn)課程體系、完善職業(yè)教育評(píng)價(jià)體系、提升專(zhuān)業(yè)人才就業(yè)能力來(lái)實(shí)現(xiàn)，而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)則主要是依托政府與企業(yè)合作來(lái)促進(jìn)實(shí)訓(xùn)基地和培訓(xùn)平臺(tái)的完善。另外，《方案》也強(qiáng)調(diào)信息技術(shù)的運(yùn)用，提出通過(guò)建立“1+X”證書(shū)信息管理服務(wù)平臺(tái)、“學(xué)分銀行”等信息化服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)使用體驗(yàn)與管理效率的雙重提升，這體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)信息技術(shù)和職業(yè)教育管理融合的重視，符合信息化時(shí)代下的職業(yè)教育發(fā)展需求。然而，《方案》對(duì)師資建設(shè)和財(cái)政補(bǔ)貼的關(guān)注卻相對(duì)較少。毋庸置疑，師資隊(duì)伍建設(shè)是實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育人才培養(yǎng)目標(biāo)的根本保證和重要依托[11]，也是促進(jìn)職業(yè)教育特色內(nèi)涵發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的基本依靠力量[12];財(cái)政補(bǔ)貼也可以充分發(fā)揮其激勵(lì)效應(yīng)，提高政策執(zhí)行主體的積極性與主動(dòng)性，能以最快的速度、最直接的效應(yīng)來(lái)影響政策落實(shí)過(guò)程。因此，未來(lái)的政策制定應(yīng)適當(dāng)加強(qiáng)對(duì)這些方面的重視。

2.環(huán)境型政策工具配置合理，內(nèi)部結(jié)構(gòu)也相對(duì)均衡。在三種政策工具的使用頻率分布上，環(huán)境型政策工具的使用相對(duì)合理，《方案》中所涉及的具體語(yǔ)句共有50條，占比約35%。這表明，政府在推動(dòng)職業(yè)教育政策落實(shí)的過(guò)程中注重“環(huán)境營(yíng)造者”的角色與職能，也體現(xiàn)了國(guó)家在優(yōu)化職業(yè)教育發(fā)展的社會(huì)環(huán)境方面所做出的努力。從內(nèi)部結(jié)構(gòu)分布來(lái)看，目標(biāo)規(guī)劃和社會(huì)參與牽涉的條目較多，分別有18項(xiàng)和15項(xiàng)，所占的比例也均超過(guò)10%;行政統(tǒng)籌、法規(guī)管制的運(yùn)用雖然相對(duì)較少，但其比例也都位于4%～7%之間，差距相對(duì)較小。因此，環(huán)境型政策工具的整體運(yùn)用和內(nèi)部結(jié)構(gòu)相對(duì)合理。目標(biāo)規(guī)劃的使用主要是通過(guò)設(shè)立階段性目標(biāo)，并根據(jù)目標(biāo)統(tǒng)籌行政、市場(chǎng)、社會(huì)資源，合理劃分主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，從而推進(jìn)政策的落地與實(shí)施。社會(huì)的廣泛參與既能為1+X證書(shū)制度的執(zhí)行提供大量資源，也可以借助社會(huì)力量的介入來(lái)有效規(guī)范培訓(xùn)和評(píng)價(jià)過(guò)程，防止權(quán)力濫用帶來(lái)的政策成效降低[13]。雖然行政統(tǒng)籌與法規(guī)管制具有較高的權(quán)威性，實(shí)施效率較高且成本較低，但必須要依賴于嚴(yán)格的服從型社會(huì)關(guān)系才能實(shí)現(xiàn)，過(guò)分使用則不利于調(diào)動(dòng)基層政策活動(dòng)者的積極性[14]。因此，國(guó)家在落實(shí)職業(yè)教育1+X證書(shū)制度時(shí)對(duì)這兩種政策工具作用形式的使用應(yīng)有所克制，這有利于調(diào)動(dòng)社會(huì)各界共同參與職業(yè)教育證書(shū)制度建設(shè)的積極性。

3.需求型政策工具相對(duì)欠缺，且結(jié)構(gòu)分布差異懸殊。從總體上看，職業(yè)教育1+X證書(shū)制度實(shí)施中所采用的需求型政策工具較為欠缺，僅涉及30條政策文本，占比20.83%，明顯低于供給型政策工具和環(huán)境型政策工具，所占比例甚至未達(dá)到供給型政策工具的一半。這充分表明，國(guó)家在職業(yè)教育1+X證書(shū)制度建設(shè)過(guò)程中的政策工具配置不盡合理。相對(duì)于供給型和環(huán)境型政策工具而言，需求型政策工具往往體現(xiàn)出時(shí)效性強(qiáng)、效率高、導(dǎo)向性明顯等特征。該類(lèi)政策工具的欠缺容易催生政策執(zhí)行過(guò)程中的形式單一現(xiàn)象，導(dǎo)致需求端與供給端的不匹配甚至錯(cuò)位，極大地削弱政策所應(yīng)發(fā)揮的拉動(dòng)作用，不利于1+X證書(shū)制度的迅速推廣和可持續(xù)發(fā)展。此外，需求型政策工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)分布差異懸殊、分化嚴(yán)重。其中，建設(shè)示范性工程的舉措最多，占比為7.64%;其次是需求融通和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，這兩種作用形式所涉及的政策語(yǔ)句均有7條，占比均為4.86%;服務(wù)外包的方式使用較少，僅涉及4條語(yǔ)句，占2.78%;政府購(gòu)買(mǎi)所占的比例最低，僅有0.69%，這也是15種政策工具作用形式中使用頻率最低的方式。由于1+X證書(shū)制度是職業(yè)教育改革與發(fā)展的創(chuàng)新之舉，因此，有必要通過(guò)開(kāi)展試點(diǎn)工程來(lái)做好階段性經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，然后再根據(jù)各個(gè)地區(qū)和省市的實(shí)際情況進(jìn)行統(tǒng)籌部署，最終實(shí)現(xiàn)“由點(diǎn)到面”的擴(kuò)散實(shí)施。需求融通有助于消解多方主體的需求差異，通過(guò)校企合作培養(yǎng)、學(xué)歷教育與職業(yè)培訓(xùn)相結(jié)合等形式，提升人才培養(yǎng)的靈活性、適應(yīng)性與針對(duì)性，促進(jìn)證書(shū)融通、技崗融通、校產(chǎn)融合，暢通人才成長(zhǎng)通道[15]。建立技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系也是實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育制度化、規(guī)范化發(fā)展的必要途徑。通過(guò)借鑒國(guó)際先進(jìn)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)發(fā)職業(yè)技能等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)體系，有利于促進(jìn)職業(yè)教育1+X證書(shū)制度在我國(guó)不同區(qū)域的實(shí)施與評(píng)估。服務(wù)外包是需求端各主體共同參與、合作共贏的有力措施。外包服務(wù)能夠吸引社會(huì)參與、引進(jìn)民間資本、推動(dòng)校企合作，是促進(jìn)職業(yè)教育發(fā)展和證書(shū)體系建設(shè)的重要手段，國(guó)家需要在政策實(shí)施過(guò)程中適當(dāng)提高服務(wù)外包、政府購(gòu)買(mǎi)等手段的使用頻率。

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[責(zé)任編輯 賀文瑾]