歐盟WEEE指令運(yùn)行情況及對我國的啟示

張德元

摘 要：目標(biāo)管理制度是國際社會廣泛采用的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度之一，2003年歐盟頒布《廢棄電子電氣設(shè)備指令》，建立起以目標(biāo)管理制度為核心的廢棄電子電氣回收利用制度體系。我國應(yīng)借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn)，選擇鉛蓄電池、飲料紙基復(fù)合包裝等產(chǎn)品，出臺專門法律法規(guī)，采取市場化方式，靈活結(jié)合押金回收和回收基金等綜合措施，加快建立以目標(biāo)制為核心的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度體系。

關(guān)鍵詞：歐盟WEEE指令 生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度 目標(biāo)管理制度

生產(chǎn)者責(zé)任延伸（Extended Producer Rresponsibility，簡稱EPR）是一項(xiàng)環(huán)境保護(hù)策略，它主要通過讓產(chǎn)品的生產(chǎn)者承擔(dān)產(chǎn)品全生命周期的環(huán)境責(zé)任，特別是報廢產(chǎn)品的回收、循環(huán)再利用和最終處置階段的環(huán)境責(zé)任，以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品總的環(huán)境影響最小化目標(biāo)。在這一理念影響下，逐漸形成了目標(biāo)管理制度、基金制度、押金返還制度等三大生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度。其中，目標(biāo)管理制度是各國采用最為普遍的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度之一。

2003年，歐盟頒布《廢棄電子電氣設(shè)備指令》（Directive on Waste Electrical and Electronic Equipment，即WEEE指令），在廢棄電器電子產(chǎn)品領(lǐng)域?qū)嵤┠繕?biāo)管理為核心的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度。2012年，我國在電器電子產(chǎn)品領(lǐng)域?qū)嵤┝嘶鸸芾碇贫?，正式建立起我國生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度體系。但截至目前，被發(fā)達(dá)國家和經(jīng)濟(jì)體廣泛采用的目標(biāo)管理制度尚未在我國實(shí)施。分析歐盟WEEE指令運(yùn)行情況，借鑒其成熟經(jīng)驗(yàn)做法對建立我國的目標(biāo)管理制度具有重要意義。

一、歐盟WEEE指令制度概況

20世紀(jì)90年代，電器電子產(chǎn)品制造業(yè)是西方發(fā)達(dá)國家發(fā)展最快的領(lǐng)域之一。技術(shù)創(chuàng)新和市場快速膨脹加速了電器電子產(chǎn)品的需求量以及更新?lián)Q代速度，隨之廢棄電器電子產(chǎn)品產(chǎn)生量快速上升。1998年，歐盟廢棄電器電子產(chǎn)品數(shù)量高達(dá)600萬噸，占城市固體廢棄物的4%，其增長速度是其他城市固體廢棄物增速的3倍數(shù)據(jù)來源：European Commission.WEEE and RoHS frequently asked questions [EB/OL]..。不斷增長的廢棄電器電子產(chǎn)品不僅對環(huán)境造成了較為嚴(yán)重的危害，危及人類健康，而且還是對資源的極大浪費(fèi)。

（一）指令出臺背景

上世紀(jì)90年代，廢棄電器電子產(chǎn)品成為歐盟普遍關(guān)注的問題之一。為解決這一問題，一些國家出臺了相關(guān)法律。例如，德國于1991年7月頒布了《電子廢棄物法規(guī)》，1992年又起草了《關(guān)于防止電子電器產(chǎn)品廢棄物產(chǎn)生和再利用法草案》;奧地利在1994年3月起草了《電子電氣廢棄物法草案》;1998年比利時一些地區(qū)制定了有關(guān)白色家電和褐色家電的法規(guī)，規(guī)定了金屬及塑料的回收目標(biāo);荷蘭則于1998年4月正式頒布了《白色和棕色家電處理法》，成為歐洲首個對電器電子廢棄物進(jìn)行立法的國家。上述法律的起草或?qū)嵤瑢W盟WEEE指令的出臺產(chǎn)生了很大影響。由于這些國家各自制定的廢棄物標(biāo)準(zhǔn)在原則和政策上的差異，不利于統(tǒng)一市場建設(shè)，并對歐盟內(nèi)部的貿(mào)易機(jī)制產(chǎn)生桎梏，歐盟委員會認(rèn)為有必要建立一個統(tǒng)一的制度法規(guī)，從源頭上避免有害廢棄物的產(chǎn)生，規(guī)范廢棄電器電子產(chǎn)品分類、回收及處理，以盡量減少這些廢棄物對生態(tài)環(huán)境的影響。

2003年2月，歐盟頒布了由歐洲議會和歐盟部長理事會共同批準(zhǔn)的兩項(xiàng)環(huán)保指令，即《關(guān)于在電子電器設(shè)備中禁止使用某些有害物質(zhì)指令》（Restriction of Hazardous Substances，即ROHS指令）和《廢棄電子電氣設(shè)備指令》（Directive on Waste Electrical and Electronic Equipment，即WEEE指令，以下簡稱舊版WEEE指令），前者旨在限制電器電子產(chǎn)品中某些有害物質(zhì)的使用，后者則要求歐盟市場上銷售的所有電器電子產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)需要自行承擔(dān)報廢產(chǎn)品的回收處置責(zé)任。舊版WEEE指令于2005年8月開始實(shí)施，標(biāo)志著歐盟正式在廢棄電器電子產(chǎn)品領(lǐng)域?qū)嵤┥a(chǎn)者責(zé)任延伸制度。2012年，在該指令實(shí)施了近6年以后，歐盟委員會與歐洲議會達(dá)成一致，頒布了新版的WEEE指令2012/19/EU（以下簡稱新版WEEE指令），對原有法令做了修改完善，并于頒布當(dāng)年7月正式實(shí)施。

（二）歐盟WEEE指令實(shí)施機(jī)制

根據(jù)2003年頒布的舊版WEEE指令參考資料：European Commission. Directive on Waste Electrical and Electronic Equipment（2002/96 / EC）[EB/OL]. https：//eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/？uri=CELEX：32002L0096。，該政策實(shí)施目的主要有三個：一是減少電器電子產(chǎn)品廢棄物;二是提高報廢電器電子設(shè)備的循環(huán)再利用率;三是改善電器電子產(chǎn)品的全生命周期的環(huán)境品質(zhì)。為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，舊版WEEE指令規(guī)定了各國具體實(shí)施時間表，如表1所示，按照規(guī)定，各國應(yīng)在2005年開始實(shí)施廢棄電器電子產(chǎn)品回收再利用的相關(guān)法規(guī)，并在2008年年底之前完成規(guī)定的回收再利用目標(biāo)。

按照舊版WEEE指令第175條款，各國應(yīng)遵循“污染者付費(fèi)”原則，這就意味著各國在廢棄電器電子領(lǐng)域應(yīng)實(shí)施生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，讓產(chǎn)品生產(chǎn)者承擔(dān)電器電子產(chǎn)品全生命周期管理費(fèi)用。在該指令要求下，生產(chǎn)商既可以自行或聯(lián)合其他成員履行廢棄產(chǎn)品的回收再利用責(zé)任，也可以通過采取付費(fèi)的方式來通過第三方回收體系完成回收利用目標(biāo)。

（三）WEEE指令回收利用目標(biāo)規(guī)定

舊版WEEE指令按照大型家用電器、小型家用電器、信息和通訊設(shè)備、消費(fèi)類設(shè)備和光伏太陽能板、照明設(shè)備、電動工具、玩具運(yùn)動和休閑設(shè)備、醫(yī)用設(shè)備、檢測和控制儀器、自動售貨機(jī)等10大類產(chǎn)品，對成員的回收目標(biāo)和實(shí)施期限做出了具體規(guī)定，具體如表2所示。

2012年，歐盟頒布的新版WEEE指令，對廢棄電器電子產(chǎn)品的種類、回收目標(biāo)等內(nèi)容做出了新的規(guī)定，以應(yīng)對電子廢棄物持續(xù)增長的挑戰(zhàn)，具體如表3所示。需要指出的是，新版WEEE指令中總的回收利用率和再循環(huán)使用率均在老指令的基礎(chǔ)上增加了5%。同時，考慮到要為各個成員國留下充分的準(zhǔn)備時間，新版WEEE指令規(guī)劃了一個過渡期，既2015年8月15日之前沿用舊版WEEE指令中的規(guī)定，2015年8月15日-2018年8月14日，相應(yīng)分類目標(biāo)值均增加5%，自2018年8月15日起，則按照新劃分的6類標(biāo)準(zhǔn)來執(zhí)行回收和再利用目標(biāo)，以此來分階段進(jìn)行規(guī)范。

（四）成員國政策轉(zhuǎn)化情況

舊版WEEE指令規(guī)定，各成員國應(yīng)在指令頒布后的18個月內(nèi)將指令轉(zhuǎn)化為本國的法律加以執(zhí)行，多數(shù)國家根據(jù)本國的現(xiàn)實(shí)情況履行了該指令。然而，也有少部分國家由于某些原因推遲了生產(chǎn)商承擔(dān)WEEE管理責(zé)任的實(shí)施日期，直到2005年中旬，仍然有八個國家（愛沙尼亞、芬蘭、法國、希臘、意大利、馬耳他、波蘭、英國）沒有完成該指令的轉(zhuǎn)化任務(wù)。經(jīng)歐洲委員會催促，除英國和馬耳他以外的其他六國均完成了轉(zhuǎn)化任務(wù)，而沒有完成轉(zhuǎn)化任務(wù)的英國和馬耳他則被歐洲委員會起訴。作為最晚實(shí)現(xiàn)指令轉(zhuǎn)化的國家，英國制定的WEEE法規(guī)直到2007年1月1日才開始正式生效。

對于指令轉(zhuǎn)化的方式，鑒于各國在之前有無電器電子產(chǎn)品廢棄物管理法律的情況不同，他們對于轉(zhuǎn)化指令的方式也有所差異。對于已經(jīng)存在相關(guān)法律的成員國而言，他們主要是對國內(nèi)既有法律進(jìn)行適當(dāng)修改，使之符合WEEE指令的相關(guān)要求。對于先前沒有電器電子廢棄物管理立法的國家而言，則要制定新法律，既要保證所指定的各項(xiàng)措施切實(shí)可行，又要向社會各界尤其是利益相關(guān)者公開征求意見，同時還要調(diào)整國內(nèi)相關(guān)法律法規(guī)，以避免法律法規(guī)之間的沖突。為此，多數(shù)國家采取的方案是先制定一個框架性法律以滿足轉(zhuǎn)化指令，在逐漸在實(shí)施過程中制定二級法規(guī)和實(shí)施導(dǎo)則來對具體措施進(jìn)行完善，同時也有英國這樣的國家采取一步到位的方式直接制定出切實(shí)可行的電子廢棄物管理法，因而其實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)化的時間也相對晚些。

（五）WEEE回收利用模式選擇

從回收處理系統(tǒng)的模式選擇來看，歐盟各成員國建立電子廢棄物回收處理系統(tǒng)的模式主要有兩種：一種是“全國性集體系統(tǒng)”（National Collective System），另一種是“信息交流機(jī)構(gòu)系統(tǒng)”（Clearing House System）。前者由1-2個大的生產(chǎn)者責(zé)任組織（PROs）負(fù)責(zé)電器電子廢棄物的回收處理工作，國內(nèi)的電器電子設(shè)備生產(chǎn)商通過與該組織簽訂合同以加入該組織，向組織提供必要的回收要求和回收費(fèi)用，而具體的回收處理職責(zé)，就交給PROs組織來承擔(dān)，那些已經(jīng)建有廢棄物回收系統(tǒng)的國家以及國內(nèi)市場規(guī)模較小的國家基本上都是采取這種模式進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn)的。而后者則是通過建立一個“信息交流機(jī)構(gòu)”或全國性登記機(jī)構(gòu)，來收集統(tǒng)計全國所有電器電子設(shè)備生產(chǎn)者的相關(guān)信息，決定各個生產(chǎn)者需承擔(dān)的責(zé)任，并監(jiān)督生產(chǎn)者的義務(wù)履行情況，這個中介機(jī)構(gòu)并不直接參與廢棄物的回收處理流程，而是獨(dú)立于整體環(huán)節(jié)的一個監(jiān)督機(jī)制，這種方式引入了競爭機(jī)制，并且對于德國、法國等大國執(zhí)行起來較為容易，因而也有一些國家采取了這種模式。

二、歐盟WEEE指令實(shí)施效果

自歐盟WEEE指令發(fā)布實(shí)施以來取得了良好的效果，回收利用量達(dá)到市場投放量的41%以上，各成員國回收利用目標(biāo)基本完成。

（一）回收量達(dá)市場投放量的41.55%

表4顯示了2010年至2017年在歐盟市場上投放的電子電氣設(shè)備（EEE）的數(shù)量以及收集和處理的廢棄電子電氣設(shè)備（WEEE）數(shù)量的趨勢。歐盟市場上的EEE數(shù)量從2010年的790萬噸下降到2013年的730萬噸以下，累計下降了8.0%。然而，從這個低點(diǎn)開始，市場投放量強(qiáng)勁增長，2017年達(dá)到890萬噸，增長22.3%。從2016年到2017年，產(chǎn)品投放量增長了6.5%，從840萬噸增加到890萬噸。但廢棄電子電器設(shè)備回收量由2010年的324萬噸增加到2017年的370萬噸，累計增長14.2%。2017年回收量占市場投放量的比例達(dá)到了41.55%。

（二）歐盟各成員國回收量差異較大

圖1顯示了2008年和2017年按國家收集的WEEE數(shù)量，單位為每名居民千克。這一數(shù)字既顯示了不同國家的回收水平，也顯示了2008年至2017年取得的進(jìn)展。2017年，歐盟成員國收集的WEEE總量差異很大，從羅馬尼亞的每個居民2.4千克（2016年數(shù)據(jù)）到瑞典的每個居民14.1千克不等。收集量的變化反映了各國之間的EEE消費(fèi)水平的差異，以及各自廢物收集計劃的執(zhí)行情況的差異。

（三）各類廢電子電氣設(shè)備回收占比情況

圖2顯示了歐盟2017年主要EEE類別以及收集的WEEE數(shù)量。期中，大型家用電器約占200萬噸，占?xì)W盟2017年WEEE總量的52.7%;消費(fèi)設(shè)備和光伏電池板約54萬噸占14.6%，IT和電信設(shè)備約52.3萬噸占14.1%，分別是歐盟WEEE收集的第二大和第三大類別;小家電總量近37.6萬噸，占2017年歐盟WEEE總銷量的10.1%。其余七類廢物加在一起總計超過31.1萬噸，占WEEE收集量的8.4%。

（四）歐盟各成員國45%目標(biāo)基本完成

2012年8月生效的新版WEEE指令（2012/19/EU）重新修訂了逐步增加的回收目標(biāo)，分別于2016年和2019年生效。從基準(zhǔn)年2016年起，年度回收目標(biāo)為回收量與前三年EEE市場投放的平均重量之比。2016年（根據(jù)2018年報告）的征收目標(biāo)定為45%，2019年（根據(jù)2021年報告）的征收目標(biāo)定為65%。根據(jù)圖3數(shù)據(jù)顯示，15個歐盟成員國（愛沙尼亞、克羅地亞、保加利亞、奧地利、匈牙利、愛爾蘭、葡萄牙、捷克、盧森堡、拉脫維亞、比利時、西班牙、荷蘭、波蘭和德國）在2017年超過了45%的WEEE回收目標(biāo)，而丹麥和斯洛伐克（均為44.9）以及法國和芬蘭（均為44.7）則非常接近。三個成員國已經(jīng)在2017年實(shí)現(xiàn)了WEEE 65%的新目標(biāo)，這三個國家是愛沙尼亞（81.9%）、克羅地亞（81.6%）和保加利亞（79.4%）。保加利亞的WEEE收繳率在2017年仍然很高，盡管較前幾年的高收繳率有所下降（2015年為106%，2016年為97%），這些高回收率是通過提供代金券或現(xiàn)金費(fèi)用作為激勵通過WEEE組織的回收活動實(shí)現(xiàn)的。奧地利（62.4%）和匈牙利（60.6%）也接近于在2017年實(shí)現(xiàn)未來65%的目標(biāo)。

三、對我國生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的啟示

2016年，國務(wù)院印發(fā)《生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度推行方案》，提出要將生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度實(shí)施范圍，由目前的電器電子產(chǎn)品擴(kuò)大到汽車、鉛蓄電池、復(fù)合包裝等四類產(chǎn)品，并采取基金制度、目標(biāo)管理制度等多種制度安排。我國應(yīng)借鑒歐盟WEEE指令的成熟經(jīng)驗(yàn)做法，選擇鉛蓄電池、復(fù)合包裝等產(chǎn)品探索建立適合我國國情的目標(biāo)管理制度體系。

（一）選擇鉛蓄電池復(fù)合包裝等品種實(shí)施

目標(biāo)管理制度是一種結(jié)果導(dǎo)向型的廢棄物管理制度，其運(yùn)行機(jī)制主要是政府確定生產(chǎn)者（進(jìn)口商）回收處理目標(biāo)，并對目標(biāo)完成情況進(jìn)行考核，對生產(chǎn)者（進(jìn)口商）如何實(shí)現(xiàn)這一回收處理目標(biāo)并不進(jìn)行規(guī)定。因此，考慮的目標(biāo)完成情況考核的可操作性，應(yīng)率先選擇產(chǎn)業(yè)集中度高、社會反映強(qiáng)烈的品種實(shí)施。目前，我國鉛蓄電池行業(yè)前十名企業(yè)在行業(yè)中的占比超過90%，飲料紙基復(fù)合包裝物產(chǎn)能更是集中在利樂、康美等龍頭企業(yè)，行業(yè)集中度高。因此我國應(yīng)選擇鉛酸蓄電池和飲料紙基復(fù)合包裝率先推行目標(biāo)管理制度，確定生產(chǎn)企業(yè)年度回收目標(biāo)，并對企業(yè)回收利用目標(biāo)完成情況進(jìn)行考核，倒逼企業(yè)加強(qiáng)生態(tài)設(shè)計，參與廢棄產(chǎn)品回收利用，減少由上述廢棄物引發(fā)的環(huán)境污染問題。

（二）鼓勵采取市場化方式完成回收目標(biāo)

目前，在我國市場自發(fā)形成了鉛酸蓄電池回收利用體系，市場積極性較高。行業(yè)管理的重點(diǎn)是規(guī)范鉛蓄電池回收利用行為，引導(dǎo)現(xiàn)行回收體系與鉛蓄電池生產(chǎn)企業(yè)有效銜接，避免非法回收拆解行為發(fā)生。因此，在模式選擇上，應(yīng)借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn)建立“信息交流系統(tǒng)”，依托生態(tài)環(huán)境部固廢管理中心，建立覆蓋全國和主要生產(chǎn)企業(yè)的信息管理系統(tǒng)，來收集和統(tǒng)計全國所有鉛蓄電池生產(chǎn)者的相關(guān)信息，決定各個生產(chǎn)者需承擔(dān)的回收利用責(zé)任，并監(jiān)督廢舊鉛蓄電池流向和生產(chǎn)者義務(wù)履行情況。在飲料紙基復(fù)合包裝領(lǐng)域，由于再利用企業(yè)較少，應(yīng)借鑒歐盟建立“全國性集體系統(tǒng)”，依托現(xiàn)有回收利用企業(yè)，鼓勵生產(chǎn)企業(yè)與其合作，成立飲料紙基復(fù)合包裝生產(chǎn)者責(zé)任組織，生產(chǎn)者通過加入該組織并向其繳納一定的回收處理費(fèi)，支持生產(chǎn)者責(zé)任組織完成回收利用目標(biāo)，并接受政府監(jiān)督和考核。

（三）加快制定出臺專門管理辦法或法規(guī)

歐盟WEEE指令中對各成員國實(shí)現(xiàn)指令轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法規(guī)提出了明確要求，對階段性回收目標(biāo)做了具體規(guī)定，表明目標(biāo)管理制度的實(shí)施需要法律法規(guī)的保障，這是目標(biāo)管理制度得以有效運(yùn)行的重要基礎(chǔ)。我國在探索實(shí)施目標(biāo)管理制度時，應(yīng)首先加強(qiáng)專門法規(guī)的制定，研究出臺《鉛酸蓄電池生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度實(shí)施管理規(guī)定》《紙基復(fù)合包裝物生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度實(shí)施管理規(guī)定》等專門法規(guī)，明確產(chǎn)品生產(chǎn)者階段性回收利用目標(biāo)，對目標(biāo)的制定調(diào)整、考核監(jiān)督做出細(xì)致規(guī)定，細(xì)化各市場主體的責(zé)任、義務(wù)和違規(guī)處罰措施，規(guī)范市場秩序，使得制度運(yùn)行有法可依，增強(qiáng)制度實(shí)施的強(qiáng)制力和約束力，為建立適合我國國情的目標(biāo)管理制度奠定良好的法規(guī)基礎(chǔ)。

（四）鼓勵實(shí)踐中綜合運(yùn)用多種制度安排

歐盟WEEE指令要求下，生產(chǎn)商既可以自行或聯(lián)合其他成員履行廢棄產(chǎn)品的回收和再利用責(zé)任，也可以通過采取付費(fèi)的方式來通過第三方回收體系完成回收利用目標(biāo)。我國在實(shí)施目標(biāo)管理制度時，也可以借鑒歐盟做法。在規(guī)定生產(chǎn)者回收利用目標(biāo)的同時，鼓勵企業(yè)按照市場化原則，靈活采取押金制度或基金制度輔助目標(biāo)的完成。如在鉛酸蓄電池回收過程中，實(shí)施押金制，提高生產(chǎn)企業(yè)逆向回收能力;在飲料紙基復(fù)合包裝回收過程中，通過成立市場化的生產(chǎn)者責(zé)任聯(lián)盟，生產(chǎn)企業(yè)向生產(chǎn)者責(zé)任聯(lián)盟繳納回收處理基金，由聯(lián)盟負(fù)責(zé)資金的使用和支付，支持飲料紙基復(fù)合包裝回收利用行為。通過這種靈活的綜合制度安排，促進(jìn)目標(biāo)回收制度的實(shí)施。

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〔本文系科技部“固廢資源化專項(xiàng)”課題“產(chǎn)品全生命周期識別溯源體系及績效評價技術(shù)”（課題編號：2018YFC1902705）階段性研究成果〕

（張德元，國家發(fā)展和改革委員會經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所）