成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈生態(tài)治理跨界合作研究

楊波 吳世玲 楊洪燕

摘 要：成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈在生態(tài)環(huán)境治理中取得了一些成效，但其生態(tài)環(huán)境污染情況還較為嚴(yán)重，生態(tài)治理中存在著空氣污染治理的跨界問(wèn)題、水土流失和污染治理的跨界問(wèn)題以及垃圾處理的跨界問(wèn)題，需要川渝兩地各城市攜手合作，加強(qiáng)生態(tài)協(xié)同治理。通過(guò)雙城經(jīng)濟(jì)圈跨界可以合作節(jié)約生態(tài)治理的成本、形成合理的責(zé)任分配機(jī)制、提高生態(tài)治理效果，真正實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展。

關(guān)鍵詞：成渝地區(qū) 雙城經(jīng)濟(jì)圈 生態(tài)治理 跨界合作

2020年1月第六次中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)會(huì)議中明確提出“推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，在西部形成高質(zhì)量發(fā)展的重要增長(zhǎng)極”。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈處于長(zhǎng)江上游四川盆地，在國(guó)家構(gòu)建“兩橫三縱”空間開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略布局的主軸線上，是西部大開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略支點(diǎn)，是“一帶一路”和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的連接點(diǎn)?！冻捎宄鞘腥喊l(fā)展規(guī)劃》明確指出要實(shí)現(xiàn)共建共治生態(tài)環(huán)境，堅(jiān)持守護(hù)長(zhǎng)江上游綠色生態(tài)屏障，并加速構(gòu)建水資源安全保障體系，但是其生態(tài)環(huán)境跨界治理方面的問(wèn)題還有待進(jìn)一步解決。

一、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈生態(tài)治理的現(xiàn)狀

（一）成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈生態(tài)環(huán)境污染情況

1.空氣污染情況。隨著成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，各種能源的消耗量也在不斷增加，許多城市的污染從最開(kāi)始的傳統(tǒng)單一的煤煙燃燒污染變成了復(fù)合型的污染。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈處于四川盆地，是我國(guó)西南地區(qū)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地方，同時(shí)也是我國(guó)《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》的重點(diǎn)防治區(qū)域之一。成渝地區(qū)空氣污染主要由燃煤、工業(yè)廢氣、汽車尾氣和粉塵造成，加之其地勢(shì)較低，排放的空氣污染物不易稀釋和擴(kuò)散，區(qū)域空氣污染相對(duì)嚴(yán)重。2019年，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈受大氣擴(kuò)散條件不利影響，空氣污染略有加重，不少地區(qū)可能還呈現(xiàn)出持續(xù)中度污染以及重度污染狀況。

2.水土流失和污染情況。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈許多城市橫跨長(zhǎng)江及其支流，其中還包括很多大大小小的河流。據(jù)悉，作為長(zhǎng)江上游水土流失最嚴(yán)重省市之一的重慶，年土壤侵蝕量約9000萬(wàn)噸，不得不說(shuō)其水土流失治理工作極為艱難。另外，河流污染的問(wèn)題也較為嚴(yán)重。如重慶市大溪河、梁灘河、花溪河等水質(zhì)不達(dá)標(biāo)的河流，附近重工業(yè)污染企業(yè)約256家。其中一些非法排污企業(yè)為了逃避監(jiān)管，在長(zhǎng)江流域偷排、直排、亂排污水，不僅對(duì)居民的身體健康造成危害，還對(duì)長(zhǎng)江水生態(tài)安全構(gòu)成威脅。

3.垃圾污染情況。2018年成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈土地面積約為18.5萬(wàn)平方公里，常住人口約9500萬(wàn)人。隨著成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們生活水平不斷提高，垃圾產(chǎn)量也在持續(xù)增長(zhǎng)。據(jù)了解，重慶每日垃圾產(chǎn)量達(dá)到8000噸。面對(duì)如此多的垃圾，垃圾處理任務(wù)非常艱巨，且填埋方式占用了大量土地資源，重慶主城的長(zhǎng)生橋垃圾填埋場(chǎng)和黑石子填埋場(chǎng)，都已經(jīng)出現(xiàn)了超負(fù)荷使用狀況，填埋處理方式已經(jīng)無(wú)法應(yīng)對(duì)巨大的垃圾產(chǎn)量。而四川全省192個(gè)生活垃圾處理項(xiàng)目本應(yīng)在2018年建成，到現(xiàn)在為止仍有77個(gè)未開(kāi)始建設(shè)。除此之外，一些垃圾場(chǎng)存在滲濾液處理不到位的問(wèn)題，對(duì)周圍水土造成了一定的污染，如：南充市南部縣東壩鎮(zhèn)、巴中市南江縣元壩鎮(zhèn)等垃圾場(chǎng)。

（二）成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈生態(tài)環(huán)境治理的初步成效

1.推動(dòng)了對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。為了保護(hù)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的生態(tài)環(huán)境，2016年四川省生態(tài)環(huán)境廳、重慶市生態(tài)環(huán)境局聯(lián)合簽訂《川渝地區(qū)大氣污染聯(lián)合防治協(xié)議書》，建立了川渝兩地的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治工作機(jī)制和跨區(qū)域水污染聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制。全面貫徹實(shí)施《大氣污染防治法》和《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，推動(dòng)落實(shí)《關(guān)于加強(qiáng)兩省合作共筑成渝城市群工作備忘錄》等文件要求。由此看出川渝兩地不僅提高了對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)意識(shí)，還針對(duì)其生態(tài)環(huán)境污染情況提出了治理方案，加快改善大氣污染和水流污染狀況，推動(dòng)了對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

2.污染得到了一定程度的控制。據(jù)悉，2018年成都城區(qū)空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)251天，比2017年增加16天，優(yōu)良天數(shù)比率達(dá)到70.3%;而重慶主城區(qū)空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)天數(shù)有316天，同比增加13天。從2017年開(kāi)始成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈空氣質(zhì)量在逐漸變好，說(shuō)明成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈大氣污染防治工作取得了一定的成效。2018年長(zhǎng)江干流重慶段總體水質(zhì)為優(yōu)，15個(gè)監(jiān)測(cè)斷面水質(zhì)均為Ⅱ類;長(zhǎng)江支流總體水質(zhì)良好，114條河流196個(gè)監(jiān)測(cè)斷面中，Ⅰ-Ⅲ類、Ⅳ類、Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)的斷面比例分別為81.1%、12.7%、3.1%和3.1%。聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制的建立使得污染得到了一定程度的控制。

二、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈生態(tài)治理中存在的跨界問(wèn)題

（一）空氣污染治理的跨界問(wèn)題

成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈聯(lián)防大氣污染力度不夠。從成渝城市群典型城市近幾年的空氣指標(biāo)指數(shù)分析對(duì)比來(lái)看，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈大氣污染物主要為臭氧和PM2.5，污染源主要是未燃煤、工業(yè)廢氣、機(jī)動(dòng)車尾氣、揚(yáng)塵等。從2017年開(kāi)始成渝地區(qū)空氣質(zhì)量在逐漸變好，說(shuō)明成渝地區(qū)大氣污染的防護(hù)治理工作取得了一定成效，但還是存在基礎(chǔ)不夠牢靠，安排布施不全面，各部門執(zhí)行未到位等其他問(wèn)題。雖然成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施大氣污染聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治，但實(shí)際操作起來(lái)還是存在各自為政的現(xiàn)象。為督促兩地開(kāi)展大氣聯(lián)控聯(lián)防，自國(guó)務(wù)院印發(fā)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》以來(lái)，環(huán)保部西南環(huán)保督察中心先后對(duì)重慶、成都、綿陽(yáng)等18個(gè)重點(diǎn)地區(qū)開(kāi)展了系列大氣污染防治督查工作，發(fā)現(xiàn)成渝城市群在開(kāi)展污染聯(lián)防的工作中，某些政府部門存在履職不到位、重點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)力度不夠等問(wèn)題。成渝城市群整體尚未形成聯(lián)合屏障，大氣污染防治力度未達(dá)到國(guó)家要求，改善環(huán)境空氣質(zhì)量的成效與群眾期望還存在差距。

（二）水土流失和污染治理的跨界問(wèn)題

成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈地處長(zhǎng)江上游地區(qū)，保護(hù)長(zhǎng)江及其支流的水土資源和水環(huán)境非常重要，但在水土流失和污染治理方面仍存在很多問(wèn)題。首先是水土流失治理存在跨界合作難的問(wèn)題。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈不少地區(qū)屬喀斯特地貌，如四川九寨溝、重慶長(zhǎng)江沿岸等地，喀斯特地形區(qū)地表崎嶇、土壤貧瘠、巖層保水性能差、水土流失嚴(yán)重。水土流失不僅會(huì)導(dǎo)致土壤有機(jī)物流失嚴(yán)重、土地貧瘠，阻礙農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)，同時(shí)也會(huì)對(duì)下游水質(zhì)造成污染。由于缺乏生態(tài)治理的跨界補(bǔ)償機(jī)制，各地政府協(xié)作治理水土流失的積極性不高。其次是聯(lián)治水域污染存在推進(jìn)難的問(wèn)題。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈許多城市位于長(zhǎng)江流域和嘉陵江流域，污染物非常容易順著江流進(jìn)行傳輸，但在眾多的川渝跨界河流中，存在不少未協(xié)同治理的污染問(wèn)題，上下游治污責(zé)任互相推諉等問(wèn)題。例如受到污染的瓊江，源于四川省樂(lè)至縣，為培江的一級(jí)支流，流經(jīng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的四川資陽(yáng)市、重慶潼南區(qū)等，并于重慶市銅梁區(qū)安居鎮(zhèn)流入涪江。近年來(lái)，由于沿江兩岸工廠的污染物排放及居民生活污水的直接排放增多，瓊江流域出現(xiàn)高錳酸鉀、磷化物等化學(xué)污染物質(zhì)嚴(yán)重超標(biāo)的現(xiàn)象。成渝城市群存在不少類似于瓊江的其它跨界污染河流，河流的污染治理并不能只依靠一方政府來(lái)解決，需要上下游城市共同合作完成。

（三）垃圾處理的跨界問(wèn)題

成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈存在垃圾處理互相推卸責(zé)任的問(wèn)題。在一些行政區(qū)域交界的地方，垃圾處理有時(shí)候會(huì)成為一個(gè)跨界問(wèn)題。例如在四川成都的雙流區(qū)舟渡村，存在垃圾處理不恰當(dāng)?shù)膯?wèn)題。在舟渡村的一條河岸旁可看見(jiàn)隨處亂倒的各種生活垃圾及建筑廢物，形成了垃圾堆，河水也因遭受污染發(fā)出惡臭氣味。夏季氣溫上升時(shí)，未合理處理的垃圾造成的危害變得更加嚴(yán)重。垃圾坑緊挨著河岸，岸的外邊就是岷江的支流金馬河，一旦河水汛期到來(lái)，將會(huì)把垃圾沖入河流，造成河水跨區(qū)甚至是跨省污染，后果難以想象。舟渡村地理位置特殊，是一個(gè)三縣交界的地方，各個(gè)地方都相互推卸責(zé)任，導(dǎo)致垃圾處理問(wèn)題長(zhǎng)時(shí)間沒(méi)有得到解決。由此看來(lái)，垃圾處理問(wèn)題不僅僅是某一個(gè)地區(qū)的問(wèn)題和責(zé)任，它需要每個(gè)地區(qū)每個(gè)城市相互督促相互合作共同協(xié)商解決。

三、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈生態(tài)治理跨界合作的必要性

（一）跨界合作可以節(jié)約治理成本

成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈各城市不應(yīng)單打獨(dú)斗，各自為政，應(yīng)該聯(lián)合起來(lái)。盡快建立全面的聯(lián)合聯(lián)防聯(lián)治工作機(jī)制，加強(qiáng)各個(gè)城市各個(gè)區(qū)域的合作，實(shí)現(xiàn)各個(gè)區(qū)域的信息共享，達(dá)成統(tǒng)一的共建共贏目標(biāo)。針對(duì)大氣污染和跨界河流污染的問(wèn)題，如果只靠一個(gè)地區(qū)的治理，其治理成本和時(shí)間將會(huì)增加，導(dǎo)致其環(huán)境污染問(wèn)題難以得到及時(shí)有效的解決。如果是通過(guò)多個(gè)地區(qū)攜手合作，全面參與生態(tài)環(huán)境跨界治理，可以提高治理效果，節(jié)約整治成本。例如河流上游地區(qū)缺乏污染治理的手段或者是積極性，導(dǎo)致河流污染蔓延到河流下游，容易增加治污成本。所以為了防止“上游排污，下游受害”情況的出現(xiàn)，下游有關(guān)地區(qū)應(yīng)該聯(lián)合上游地區(qū)，共同協(xié)商建立污染治理方案，聯(lián)合處理，才能有效預(yù)防各地區(qū)污染情況的發(fā)生，使損害降到最低。

（二）跨界合作可以形成合理責(zé)任分配機(jī)制

跨界合作能夠形成合理的責(zé)任分配機(jī)制，加快生態(tài)環(huán)境治理的進(jìn)程。例如四川成都的雙流區(qū)舟渡村垃圾處理案例，由于舟渡村地理位置特殊，處于一個(gè)三縣交界的地方，各個(gè)地方都相互推卸責(zé)任，導(dǎo)致垃圾處理問(wèn)題遲遲得不到解決。如果各個(gè)地方管理機(jī)構(gòu)能夠進(jìn)行良好的溝通和交流，針對(duì)舟渡村提出一些垃圾處理機(jī)制和方案，再將垃圾處理的具體內(nèi)容合理分配落實(shí)到相關(guān)基層地方，治理的效率將得到大大提高。針對(duì)跨界流域污染問(wèn)題，設(shè)立完善的水質(zhì)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，得到更加準(zhǔn)確的環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。對(duì)跨界水污染事件共同協(xié)商、談判、合作，進(jìn)行共同管理，形成合理的責(zé)任分配治理機(jī)制，可以有效避免跨界污染源頭難溯、責(zé)任難以追加等問(wèn)題的發(fā)生。

（三）跨界合作能夠提高治理效果

跨界合作可以提高生態(tài)治理的效果，避免“邊治理，邊污染”現(xiàn)象的發(fā)生。例如，2016年，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建立了大氣污染聯(lián)防聯(lián)治工作機(jī)制。通過(guò)大氣污染聯(lián)合治理，擁有“藍(lán)天”已成為常態(tài)，川渝兩地的空氣質(zhì)量得到了有效的改善，主要污染物排量持續(xù)減少。并且川渝兩地還建立了跨省河流流域跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。2018年的水質(zhì)監(jiān)測(cè)顯示，長(zhǎng)江各支流總體水質(zhì)良好，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的重慶段水質(zhì)總體為優(yōu)，集中式飲用水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為100%的有66個(gè)城市，保證了長(zhǎng)江水環(huán)境安全。這些例子充分顯示出跨界合作可以取得良好的生態(tài)治理效果。

成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈在生態(tài)治理方面還存在很多跨界問(wèn)題，需要川渝兩地各城市攜手合作，加強(qiáng)生態(tài)協(xié)同治理。雙城經(jīng)濟(jì)圈跨界合作可以節(jié)約生態(tài)治理的成本、形成合理的責(zé)任分配機(jī)制、提高生態(tài)治理效果，真正實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展。

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〔本文系重慶市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“成渝城市群的跨界治理機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2017YBGL152）;重慶市教委人文社科研究項(xiàng)目“成渝城市群網(wǎng)絡(luò)型跨界治理機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：17SKG062）階段性成果〕

〔楊波（通訊作者），吳世玲，楊洪燕，重慶郵電大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院〕