新形勢下縣域功能區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的探索實踐

王進 宋寧寧

摘 要：黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”的總體布局，黨的十九大提出要按照高質(zhì)量發(fā)展的要求，深刻踐行五大發(fā)展理念，實施主體功能區(qū)制度。以縣域全域作為限制開發(fā)區(qū)主體功能的江蘇興化市為例，在江蘇全省大的主體功能框架下，圍繞當前存在的產(chǎn)業(yè)布局分散、土地利用效率不高等突出問題，在縣域單元中率先提出從行政區(qū)經(jīng)濟向功能區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的轉(zhuǎn)變，更加強調(diào)按照綠色發(fā)展、集約發(fā)展的理念，加快推動功能板塊經(jīng)濟發(fā)展，構(gòu)建形成了市域“1+3”功能板塊和“兩園三區(qū)”的制造業(yè)布局框架，加強頂層設(shè)計，通過制度創(chuàng)新，將有限的資源集中到重點板塊上去，探索形成了一條以功能區(qū)經(jīng)濟發(fā)展為特征的發(fā)展道路，為江蘇省乃至全國樹立樣板和提供示范，形成平原河網(wǎng)地區(qū)踐行新發(fā)展理念和“兩山”理論創(chuàng)新實踐的“興化方案”。

關(guān)鍵詞：縣域功能區(qū) 功能區(qū)經(jīng)濟 縣域經(jīng)濟 興化市

功能區(qū)經(jīng)濟源于主體功能區(qū)的發(fā)展概念，核心是在明確的主體功能下確定區(qū)域空間開發(fā)的經(jīng)濟模式。主體功能區(qū)指基于不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Φ?，將特定區(qū)域確定為特定主體功能定位類型的一種空間單元，目的是科學(xué)合理開發(fā)利用空間資源，實現(xiàn)國土空間的有效治理[1]。空間開發(fā)功能區(qū)劃是從促進經(jīng)濟、人口、資源和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展以及綜合效益最大化的角度出發(fā)，分析特定空間單元的資源環(huán)境基礎(chǔ)、開發(fā)潛力、利用成本及其對人口和經(jīng)濟活動的承載力，探討其區(qū)位及經(jīng)濟社會基礎(chǔ)、增長動力、發(fā)展收益和開發(fā)需求，劃定區(qū)域內(nèi)各類功能區(qū)的“紅線”，確定特定空間的開發(fā)強度和方向[2]。2010年12月，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》正式頒布，按開發(fā)方式劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四大區(qū)域，按主體功能劃分為城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)等3類地區(qū)（圖1）[3-4]。在國家規(guī)劃的指引下，2014年，江蘇編制發(fā)布了《江蘇省主體功能區(qū)規(guī)劃》，在區(qū)域空間上對全省主體功能區(qū)進行了明確和劃分。

黨的十九屆四中全會對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出了明確要求，強化空間治理、優(yōu)化國土空間格局是治理體系中的重要組成部分，對于資源要素的空間有效配置具有重要的指導(dǎo)作用。相關(guān)研究表明，主體功能區(qū)作為經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)文明的大戰(zhàn)略，在市縣層面的精準落地促進了經(jīng)濟和生態(tài)的空間協(xié)調(diào)[5]。新形勢下按照主體功能區(qū)的總體要求，加快推動區(qū)域經(jīng)濟從行政區(qū)經(jīng)濟向功能區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，本質(zhì)上是城市空間治理能力的提升過程，可以根據(jù)發(fā)展實際和稟賦條件，因地制宜地探索出經(jīng)濟空間發(fā)展的新路徑、新模式，實現(xiàn)特色發(fā)展、集中發(fā)展和集約發(fā)展，為推動地區(qū)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供空間支撐。

一、新形勢下興化功能區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的必要性

興化是隸屬于江蘇泰州的縣級市，地處江蘇省里下河核心腹地，是江蘇省“1+3”功能區(qū) “1+3”功能區(qū)為江蘇省2017年提出的空間發(fā)展思路?！?”，指的是揚子江城市群，包括沿江八市在內(nèi)，作為全省經(jīng)濟發(fā)展的主要發(fā)動機?！?”里面，一是江淮生態(tài)經(jīng)濟區(qū)，包括淮安、宿遷2個設(shè)區(qū)市和里下河地區(qū)的5個縣（市），重在展現(xiàn)生態(tài)價值、生態(tài)優(yōu)勢和生態(tài)競爭力;二是由沿海三市組成的沿海經(jīng)濟帶，是江蘇省最大的潛在增長極;三是把徐州建設(shè)成為淮海經(jīng)濟區(qū)的中心城市，拓展江蘇發(fā)展的縱深。中江淮生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的重要節(jié)點城市。全市下轄25個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、3個街道，一個省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)和一個省級高新區(qū)。截至2019年底，共計擁有人口156萬，常住人口城鎮(zhèn)化率為56%，實現(xiàn)GDP940億元，連續(xù)多年上榜全國百強縣。水是興化最大的特色，也是最為突出的優(yōu)勢，全市共有水域面積87萬畝，占國土總面積的26.2%，有20個湖泊湖蕩、1萬多條河流，湖泊湖蕩數(shù)占江蘇里下河地區(qū)的一半以上（圖2）。

2014年版《江蘇省主體功能區(qū)規(guī)劃》中興化全域被劃定為限制開發(fā)區(qū)域，主體功能為農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，提供農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品等。立足全省主體功能區(qū)戰(zhàn)略，近年來，興化充分發(fā)揮生態(tài)資源豐富、生態(tài)環(huán)境優(yōu)良、生態(tài)經(jīng)濟基礎(chǔ)較好等優(yōu)勢特征，在推動生態(tài)經(jīng)濟方面取得顯著成績，在高質(zhì)量發(fā)展的新形勢背景下，特別是圍繞踐行綠色發(fā)展理念和推進空間治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實要求，作為平原河網(wǎng)地區(qū)的興化有必要，也有能力在主體功能總體導(dǎo)向下，牢固樹立綠水青山就是金山銀山理念，進一步優(yōu)化市域生產(chǎn)力布局，形成更加明晰的“功能區(qū)經(jīng)濟”發(fā)展路徑，打造推動縣域經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展的“興化方案”。

（一）限制開發(fā)區(qū)的主體功能決定了興化必須堅定不移地走以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為主題的功能區(qū)經(jīng)濟新路徑

從區(qū)域發(fā)展定位上看，按照江蘇省“1+3”功能區(qū)戰(zhàn)略要求，興化位于里下河腹部地區(qū)，生態(tài)優(yōu)勢突出，是江淮生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的重要組成部分，是江蘇永續(xù)發(fā)展“綠心地帶”的核心、江蘇的大花園。限制開發(fā)區(qū)的主體功能定位決定了興化的土地開發(fā)強度要低于全省重點開發(fā)區(qū)域和優(yōu)化開發(fā)區(qū)域（開發(fā)強度控制為13.5%，明顯低于全省的平均水平），從土地資源供給的角度看，未來省級層面很難給予興化太多的建設(shè)用地增量。此外，從功能定位上看，作為江淮生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的重要組成部分，興化位于里下河腹部地區(qū)，生態(tài)優(yōu)勢突出，生態(tài)功能、農(nóng)業(yè)功能是興化的主體功能。一直以來，興化也是切實按照生態(tài)經(jīng)濟示范區(qū)的要求積極發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟。在當前資源環(huán)境瓶頸的倒逼壓力下，在當前探索生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展的創(chuàng)新實踐支撐下，興化必須在以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為主題的功能區(qū)經(jīng)濟發(fā)展路徑上繼續(xù)闖關(guān)、繼續(xù)探路。

（二）現(xiàn)實中已有創(chuàng)新實踐引領(lǐng)著興化要加快塑造全國平原河網(wǎng)地區(qū)“兩山”理論創(chuàng)新實踐的新樣板

當前，在高質(zhì)量發(fā)展的總要求下，傳統(tǒng)發(fā)展路徑依賴正在被打破，浙江安吉余村、開化縣就按照習近平總書記的要求，深入踐行“兩山理論”，積極探索生態(tài)資源轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟發(fā)展資源的創(chuàng)新實踐，建立起了“綠水青山”向“金山銀山”轉(zhuǎn)化的思想和制度通道，取得積極成效，成為了浙江生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展對外的一張靚麗名片。時隔15年，2020年總書記再次到余村考察，提到“時間如梭，當年的情形歷歷在目，這次來看完全不一樣了、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)在余村變成了現(xiàn)實。余村現(xiàn)在取得的成績證明，綠色發(fā)展的路子是正確的，路子選對了就要堅持走下去?！盵6]生態(tài)經(jīng)濟的發(fā)展關(guān)鍵是把生態(tài)環(huán)境作為一種資源和資產(chǎn)，以生態(tài)平衡為重點的自然資產(chǎn)價值保存和增長的同時，能夠?qū)⒆匀簧鷳B(tài)資源轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟發(fā)展資源，實現(xiàn)生態(tài)資源價值化，促進自然財富和經(jīng)濟財富的同步增長[7]。與浙江的“七分山兩分水一分田”不同，興化屬于典型的平原河網(wǎng)密集地區(qū)，在現(xiàn)有以生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展為主的創(chuàng)新實踐帶動下，興化完全有可能走出一條將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟優(yōu)勢，實現(xiàn)自然財富和經(jīng)濟財富的同步增長，經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)保護和居民收入三者有機協(xié)調(diào)的新路子，將興化打造成為全省踐行“兩山理論”的重要實踐地，推動興化從發(fā)展模式的“跟隨者”變?yōu)椤耙I(lǐng)者”。

（三）市域適宜性布局特征決定了興化必須以功能區(qū)經(jīng)濟視角重新塑造全域功能經(jīng)濟版圖的新模式

從地域空間上看，興化空間適宜布局特征明顯（圖2）。西北部地區(qū)水網(wǎng)密集，湖蕩濕地居多，是興化重要的生態(tài)空間，適宜布局發(fā)展生態(tài)漁業(yè)養(yǎng)殖、生態(tài)農(nóng)業(yè)以及生態(tài)旅游業(yè)等產(chǎn)業(yè)類型。東北部地區(qū)以高標準農(nóng)田和螃蟹等特種水產(chǎn)養(yǎng)殖為主，安豐、永豐、合陳等部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)以螃蟹養(yǎng)殖和銷售、物流配送為主，適宜連片布局高效農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)。城區(qū)（開發(fā)區(qū)）具備集中布局商務(wù)、商貿(mào)、旅游等相關(guān)城市產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)，以及具備鏈條式布局發(fā)展食品加工類產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)。東南部地區(qū)對外交通便捷，機械制造、金屬新材料沿國省道、高速布局，是未來興化重要的產(chǎn)業(yè)集中集聚集群發(fā)展區(qū)域?？臻g布局較為明晰的適宜性決定了興化必須走功能區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的道路。

（四）以資源制約為特征的發(fā)展不充分決定了興化必須探索集中集聚集約的經(jīng)濟布局新方案

由于歷史原因，當前興化市域共擁有1個省級開發(fā)區(qū)和1個省級高新區(qū)（籌），10個市級（含泰州認定）的工業(yè)園，以及12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)（圖3）。有不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)僅有十幾家企業(yè)，畝均稅收在2-3萬左右，土地利用效率相對較低。從企業(yè)結(jié)構(gòu)上看，全市規(guī)上企業(yè)以43.67%的企業(yè)數(shù)量、67.04%的企業(yè)用地，貢獻了92.89%的銷售收入、90.43%的稅收收入。一些規(guī)模小、不具備競爭力的企業(yè)集中分布在不具備發(fā)展工業(yè)、甚至是那些河網(wǎng)密集、生態(tài)較為敏感的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一方面很大程度上浪費了資源、增加了設(shè)施配套成本，不利于形成規(guī)模效應(yīng);另一方面也與當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)的主體功能不相匹配，形成不了太多產(chǎn)出的同時還存在很大的環(huán)境污染風險。未來在有限的土地資源背景下，必須按照“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的要求，按照功能區(qū)發(fā)展的原則，進一步提高市域產(chǎn)業(yè)空間治理能力，集中集聚發(fā)展，將有限的資源向重要的產(chǎn)業(yè)空間集聚，一些生態(tài)功能鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再零散布局發(fā)展工業(yè)，重點支持其保護生態(tài)、發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟，走“兩山”理論創(chuàng)新實踐的道路（表2）。

二、縣域全域“功能區(qū)經(jīng)濟”發(fā)展的探索與思考

黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”的總體布局，把可持續(xù)發(fā)展提升到綠色發(fā)展高度，強調(diào)留下更多的生態(tài)資產(chǎn)。習近平總書記站在人類經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的全局和戰(zhàn)略的高度提出的“兩山理論”，本質(zhì)上就是一種綠色發(fā)展觀，核心就是要努力做到在發(fā)展經(jīng)濟的同時保護好生態(tài)環(huán)境，在保護生態(tài)環(huán)境的同時發(fā)展好經(jīng)濟，實現(xiàn)自然財富和經(jīng)濟財富“雙贏”。作為全省限制開發(fā)區(qū)功能覆蓋全縣域的縣級城市，在新形勢下，興化必須按照高質(zhì)量發(fā)展的總體要求，聚焦主體功能，針對當前發(fā)展過程中依然存在的空間功能不明晰、產(chǎn)業(yè)空間不集中、資源利用不集約等問題，按照綠色發(fā)展、集約發(fā)展的理念，加快推動板塊經(jīng)濟發(fā)展，加強頂層設(shè)計，強化制度創(chuàng)新，推動從原來的行政區(qū)經(jīng)濟向功能區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)變。

（一）將生態(tài)優(yōu)先理念貫穿區(qū)域發(fā)展始終、保護好興化生態(tài)基底作為未來創(chuàng)造生態(tài)財富的重要基石

優(yōu)越的生態(tài)環(huán)境是推動生態(tài)經(jīng)濟的基礎(chǔ)，當前興化在生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護方面還有很大的提升空間。從地形上看，興化是江蘇里下河腹地的“鍋底洼”，多條河流匯集于此，也是水污染的匯集地，未來需要持續(xù)優(yōu)化生態(tài)布局，強化分級管控，加大生態(tài)環(huán)境保護力度，構(gòu)建生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的“大生態(tài)”格局。一是統(tǒng)籌推進退漁還湖、生態(tài)涵養(yǎng)、林業(yè)綠化等水林田湖蕩生態(tài)保護修復(fù)與綜合治理工程，深入實施好“五水共治”，打好治氣、治水、治土三大攻堅戰(zhàn)，徹底把興化的生態(tài)底色擦亮。二是在治水過程中除了治理工業(yè)點源污染外，更要關(guān)注農(nóng)業(yè)面源的治理，全面推廣農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)，減少農(nóng)藥和化肥使用量，提倡水產(chǎn)生態(tài)養(yǎng)殖，實施測土配方施肥工程，建立連片綠色農(nóng)業(yè)污染控制區(qū)和循環(huán)水養(yǎng)殖集中區(qū)，從源頭上控制減少種植和養(yǎng)殖業(yè)面源污染。三是建立健全“河長制”，對區(qū)域內(nèi)部重要河流進行常態(tài)化監(jiān)管和治理，與上下游地區(qū)建立協(xié)作機制，打撈河道水生植物，拆除河道捕魚設(shè)施，取締沿河畜禽養(yǎng)殖場所，徹底提升河道水環(huán)境質(zhì)量。

（二）將踐行綠色發(fā)展理念作為生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展的主攻方向，作為未來興化創(chuàng)新發(fā)展的著力點

保護好的環(huán)境、修復(fù)后的“綠水青山”，如何變?yōu)椤敖鹕姐y山”，這是“兩山”理論創(chuàng)新實踐的關(guān)鍵核心，也是興化打造省級生態(tài)經(jīng)濟示范區(qū)、形成全省踐行“兩山理論”的重要實踐地的重要任務(wù)。未來在生態(tài)保護的前提下，興化要進一步放大生態(tài)優(yōu)勢效應(yīng)，大力發(fā)展“生態(tài)+”綠色富民產(chǎn)業(yè)，積極推動產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新，培育產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新技術(shù)新模式，打造里下河的生態(tài)品牌。一是強化一二三產(chǎn)融合，積極打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈。以提高農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)為導(dǎo)向，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)方式，推進農(nóng)旅結(jié)合，完善農(nóng)副產(chǎn)品精深加工，構(gòu)建“接二連三”的農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈，積極發(fā)展無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品和有機農(nóng)產(chǎn)品，打造長三角優(yōu)質(zhì)品牌農(nóng)產(chǎn)品供給基地。二是強化全域旅游示范，加快構(gòu)建生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)鏈。圍繞生態(tài)濕地資源稟賦，深入實施旅游全域化戰(zhàn)略，構(gòu)建“旅游+”產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)揮旅游業(yè)的牽引、融合和集成功能，做足水的文章，推進旅游與文化、科技、休閑、教育體驗等融合發(fā)展，積極培育影視動漫、運動休閑、科教科普等新型旅游業(yè)態(tài)，形成更多的特色旅游景區(qū)和旅游產(chǎn)品，打造串聯(lián)全市域的旅游景區(qū)。三是強化生態(tài)+大健康，加快建設(shè)健康服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈。引導(dǎo)發(fā)展健康服務(wù)產(chǎn)業(yè)，推動生態(tài)與養(yǎng)生、養(yǎng)老、旅游、休閑、健身等健康功能聯(lián)動發(fā)展，大力發(fā)展生態(tài)養(yǎng)生、高端養(yǎng)老、康復(fù)護理、高端體檢、健康評估等新興業(yè)態(tài)，構(gòu)建完整的健康服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈。

（三）將集聚發(fā)展、集約發(fā)展作為未來推動高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手和現(xiàn)實路徑

集聚集約發(fā)展是當前高效利用資源、提高產(chǎn)業(yè)附加值、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要途徑之一，資源要素是支撐經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基石。興化當前產(chǎn)業(yè)集中度不高、村莊集中度不高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量較多，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展工業(yè)的沖動帶來了資源的區(qū)域分散、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不高效，另一方面區(qū)域鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能的不明晰，導(dǎo)致空間上存在資源粗放使用的突出問題。在主體功能導(dǎo)向下，市域范圍內(nèi)按照功能區(qū)經(jīng)濟發(fā)展思路集中力量、集中資源推動產(chǎn)業(yè)集聚、集約發(fā)展是當前以及未來一段時間興化推進高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實路徑。一是要對現(xiàn)有24個開發(fā)區(qū)（園區(qū)、工業(yè)集中區(qū)）進行評價甄別梳理，區(qū)分出重點園區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、非重點園區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及生態(tài)功能鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能定位在市級層面給予明確（表3）。將要素資源盡量向重點園區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜，企業(yè)數(shù)量少、生態(tài)敏感、產(chǎn)出效率低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（園區(qū)）總體上可以保留存量，在可能的情況撤并，生態(tài)功能為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以保留一部分農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)，其他制造業(yè)要逐步退出或轉(zhuǎn)移到開發(fā)區(qū)或重點園區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中;二是對于確定的重點園區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展土地生產(chǎn)效率評價，對一些低效用地、產(chǎn)出質(zhì)量不高的企業(yè)要開展存量調(diào)整，在未來新增用地指標的前提下提高產(chǎn)業(yè)準入門檻，整體上提高全市未來產(chǎn)業(yè)的質(zhì)效水平。

（四）將塑造市域“1+3”的功能發(fā)展板塊作為全市重塑經(jīng)濟發(fā)展版圖的重要承載空間

按照市域不同區(qū)域功能特點，按照“空間集聚、園區(qū)集中、產(chǎn)業(yè)集群、土地集約、要素集成”的原則，在市域空間上劃分為“1+3”重要功能板塊。“1”是指開發(fā)區(qū)+城區(qū)（含興東鎮(zhèn)、臨城和垛田兩個街道）。該區(qū)域?qū)儆谌械暮诵陌鍓K，未來承載服務(wù)業(yè)和生產(chǎn)制造業(yè)融合發(fā)展的板塊，城市功能相對完善，同時也是開發(fā)區(qū)的主戰(zhàn)場，是全市健康食品產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展主陣地。3個重點主體功能板塊分別指的是西北部生態(tài)漁業(yè)+旅游板塊、東北部高效農(nóng)業(yè)+生態(tài)養(yǎng)殖板塊（含城市副中心功能）、東南部生產(chǎn)制造重點板塊。其中，西北部生態(tài)漁業(yè)+旅游板塊是未來重要的生態(tài)功能板塊，以發(fā)展生態(tài)漁業(yè)、生態(tài)旅游和生態(tài)農(nóng)業(yè)為重點，是農(nóng)旅融合、文旅融合的重要板塊，未來重點打造省級旅游度假區(qū)，是生態(tài)經(jīng)濟重點發(fā)展的功能板塊;東北部高效農(nóng)業(yè)+生態(tài)養(yǎng)殖板塊是全市特種水產(chǎn)養(yǎng)殖、交易和物流一體化的重要板塊，重點發(fā)展大閘蟹的生產(chǎn)、交易、物流等特色產(chǎn)業(yè)，同時內(nèi)部集聚15萬人口的安豐古鎮(zhèn)也是興化在東北部的重要城市副中心，未來將打造特色小城市，輻射帶動?xùn)|北部相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。東南部生產(chǎn)制造重點板塊是以戴南為核心的不銹鋼產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的制造業(yè)板塊，未來將以戴南為核心。輻射帶動張郭—茅山以及周莊—城堡、大垛—荻垛等區(qū)域，是生產(chǎn)制造業(yè)集中集群發(fā)展的重要板塊，未來方向是整合提高生產(chǎn)效率、實現(xiàn)集中集群發(fā)展。

此外，為提高全市制造業(yè)生產(chǎn)效率，結(jié)合全市工業(yè)園區(qū)（工業(yè)集中區(qū)）的評價結(jié)果，對市域現(xiàn)有工業(yè)園區(qū)（集中區(qū)）進行整合形成“兩區(qū)三園”的板塊格局，實現(xiàn)要素資源向“兩區(qū)三園”集中集聚，打造未來興化先進制造業(yè)“超千億”發(fā)展的主陣地和主戰(zhàn)場。兩區(qū)指的是兩個省級開發(fā)區(qū)（含高新區(qū)）：開發(fā)區(qū)、高新區(qū)，未來重點以大型企業(yè)招引為抓手，補鏈、強鏈，推動產(chǎn)業(yè)鏈向上下游延伸，做大做強全產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢。三園指的是2個“雙子座”園區(qū)（以周莊—陳堡為主體的興化城南工業(yè)園區(qū)、以大垛—荻垛為主體的興化城東工業(yè)園）+安豐東北部綜合園區(qū)。

三、結(jié)論與政策建議

新形勢下縣域全域推動功能區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，將有限的要素資源集中到最需要發(fā)展的功能區(qū)域中去，本身就是踐行新發(fā)展理念的一次主動探索、主動實踐和主動作為，本質(zhì)上是發(fā)展模式的創(chuàng)新，更是思想上的再認識。其目的是在縣域?qū)用嫣顺鲆粭l以功能區(qū)經(jīng)濟發(fā)展為特征的發(fā)展道路，為全省乃至全國樹立樣板和提供示范，形成平原河網(wǎng)地區(qū)踐行新發(fā)展理念、推動高質(zhì)量發(fā)展和“兩山”理論創(chuàng)新實踐的“興化方案”。為更好地推動縣域?qū)用婀δ軈^(qū)經(jīng)濟發(fā)展，解決一些非工業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、生態(tài)功能為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)未來發(fā)展、就業(yè)和增收等問題，除了引導(dǎo)布局發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟以外，還需要加強頂層設(shè)計、加快制度創(chuàng)新，從政策角度處理好生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的矛盾和問題，切實讓縣域功能區(qū)經(jīng)濟發(fā)展這條道路越走越寬敞，推動形成更加綠色健康的發(fā)展，更高質(zhì)量的發(fā)展。

（一）要加大對縣域功能區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的財政支持力度

一方面，省級和泰州市級層面要加大對興化這種全域限制開發(fā)區(qū)主體功能區(qū)縣市的支持力度，頂層設(shè)計，在生態(tài)保護等方面給予資金補償，并協(xié)助興化積極爭取國家和省相關(guān)專項補助資金;另一方面，興化市域范圍內(nèi)財政上要內(nèi)部平衡，市財政要加大全市生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的投入，重點支持西北部適度開發(fā)區(qū)域、生態(tài)功能區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境和民生工程，保障基本公共服務(wù)供給，確保重點園區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和非重點園區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、生態(tài)功能鄉(xiāng)鎮(zhèn)的百姓群眾具有同樣的獲得感和幸福感。

（二）要加快建立起功能區(qū)發(fā)展為導(dǎo)向的考核機制

一方面，省級和泰州市級層面要對興化這種全域為限制開發(fā)區(qū)的縣市進行差別化的考核，重點考核興化的農(nóng)業(yè)、旅游、生態(tài)保護以及綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展等相關(guān)指標;另一方面，從興化市域范圍內(nèi)來看，要引導(dǎo)市委市政府強調(diào)區(qū)域分類考核，非重點園區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、生態(tài)功能鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再考核工業(yè)GDP，重點考慮生態(tài)修復(fù)、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)發(fā)展和生態(tài)旅游發(fā)展等特征指標;重點園區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和板塊考核工業(yè)總量、龍頭企業(yè)招引培育、畝產(chǎn)指標等內(nèi)容，讓全域內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展定位更加精準，干部和群眾更加有精氣神。

（三）要加快建立起區(qū)域統(tǒng)籌的生態(tài)補償機制

一方面，省級層面要加大對興化在水環(huán)境保護、生態(tài)修復(fù)等方面的生態(tài)補償;另一方面，興化市級層面要引導(dǎo)設(shè)立區(qū)域生態(tài)補償“資金池”，對于市域生態(tài)修復(fù)任務(wù)較重、生態(tài)領(lǐng)域投入較多、財力未達到平均水平的鄉(xiāng)鎮(zhèn)市級給予基礎(chǔ)性補償;對非重點園區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、生態(tài)功能鄉(xiāng)鎮(zhèn)在生態(tài)保護、生態(tài)旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展等方面給予補償，對于考核優(yōu)秀的非重點園區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予激勵性補償。

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[6]http：//www.xinhuanet.com/politics/xxjxs/2020-04/02/c_1125806515.htm.習近平浙江考察，這6個細節(jié)釋放出什么信號？

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〔王進（通訊作者）、宋寧寧，江蘇省戰(zhàn)略與發(fā)展研究中心〕