推進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革需要厘清的幾個(gè)問題

王皓田

我國(guó)現(xiàn)代化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度探索于20世紀(jì)80年代中期，初建于20世紀(jì)90年代中期，基本框架搭建于21世紀(jì)初，經(jīng)過近40年的建設(shè)，特別是隨著社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的確立，我國(guó)已經(jīng)初步建立起了一個(gè)覆蓋范圍廣泛、多方主體參與、規(guī)模龐大的多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，對(duì)我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到保駕護(hù)航作用。黨的十九大報(bào)告明確指出，全面建成多層次社會(huì)保障體系，完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌。當(dāng)前，針對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革存在一些分歧和爭(zhēng)論：擴(kuò)大個(gè)人賬戶是否是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的方向，強(qiáng)調(diào)多繳多得是否有助于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平性，“精算公平”是否可以代替“再分配公平”，養(yǎng)老金模式國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)是否從現(xiàn)收現(xiàn)付制的福利基準(zhǔn)型（Defined Benefit，DB 型）轉(zhuǎn)向預(yù)籌積累的供款基準(zhǔn)型（Defined Contribution，DC型）等，這些問題都直指基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的核心，本文將針對(duì)上述幾個(gè)問題進(jìn)行探討，以期為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革提供政策借鑒。

一、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的核心是共濟(jì)性

社會(huì)保障是包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利和社會(huì)救助等在內(nèi)的綜合體系，它包含著幾個(gè)基本的原則。一是實(shí)行選擇性原則，通過最低生活保障制度、五保戶制度，以及災(zāi)害救助制度等，對(duì)包括鰥寡孤獨(dú)及殘疾者等弱勢(shì)群體提供生活保障，這主要表現(xiàn)在社會(huì)救助上面;二是普遍性原則，主要是針對(duì)公共衛(wèi)生、社會(huì)服務(wù)、義務(wù)教育等人人享有的那部分保障，這主要表現(xiàn)在社會(huì)福利方面;三是統(tǒng)籌互助原則，為喪失勞動(dòng)能力、暫時(shí)失去勞動(dòng)崗位或因健康原因造成損失的人員，提供醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)、工傷、生育等保障，這主要表現(xiàn)在社會(huì)保險(xiǎn)上面。不管是社會(huì)保障中的哪一種功能，其實(shí)都是以正向分配原則為基礎(chǔ)?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)作為社會(huì)保障重要的組成部分，要發(fā)揮二次分配的公共政策功能，縮小一次收入分配差距，使社會(huì)不同地區(qū)、各階層居民在分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果方面更加公平和諧，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的核心是共濟(jì)性。

基尼系數(shù)作為國(guó)際上通用的測(cè)量收入差距的指標(biāo)，改革初期我國(guó)城鄉(xiāng)合計(jì)的基尼系數(shù)不過0.3。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，收入差距也開始逐漸擴(kuò)大，2003年開始我國(guó)城鄉(xiāng)合計(jì)基尼系數(shù)就已經(jīng)超過0.4的警戒線，2008 年升至最高值為0.491，之后雖有回落，但仍一直高位徘徊在0.47左右，2016年的基尼系數(shù)為0.465相比于歐盟國(guó)家我國(guó)社會(huì)保障政策使基尼系數(shù)下降了12%左右，而歐盟國(guó)家則下降了40%左右。我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)不僅沒有縮小收入差距，反而還有所擴(kuò)大，2018 年我國(guó)的基尼系數(shù)為0.474，成為現(xiàn)在世界上收入不平等程度最高水平組的國(guó)家之一，收入不平等問題長(zhǎng)期積累正在威脅公平、共享社會(huì)的建設(shè)。2018年我國(guó)老年人總收入的基尼系數(shù)為0.46，不僅高于除墨西哥之外的其它所有OECD國(guó)家，也大幅度高于東歐的轉(zhuǎn)軌國(guó)家。在這樣的背景下，推進(jìn)我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，要充分重視其共濟(jì)性核心功能，發(fā)揮二次分配縮小一次分配差距的作用，逐步扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)之間、群體之間逆向轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)，以更平衡的發(fā)展?jié)M足群眾對(duì)美好生活的需求。

二、擴(kuò)大個(gè)人賬戶不是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的方向

隨著人口老齡化趨勢(shì)加快，退休人員不斷增多，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付壓力越來(lái)越大，未來(lái)面臨巨大資金缺口，給國(guó)家財(cái)政帶來(lái)沉重負(fù)擔(dān)。部分研究觀點(diǎn)認(rèn)為，目前我國(guó)養(yǎng)老金預(yù)籌積累的占比太小，個(gè)人賬戶透明度不夠且有透支，未來(lái)需要考慮提高個(gè)人賬戶的占比，有助于調(diào)動(dòng)職工勞動(dòng)積極性和供款積極性，提高企業(yè)生產(chǎn)率。我國(guó)目前實(shí)施社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保金制度這種觀點(diǎn)的提出有三種實(shí)施的方案：一是將社會(huì)統(tǒng)籌的部分放入個(gè)人賬戶以提高占比;二是通過提高個(gè)人繳費(fèi)率提高個(gè)人賬戶占比，也就是強(qiáng)調(diào)多繳多得;三是改變現(xiàn)收現(xiàn)付制（DB）轉(zhuǎn)向預(yù)籌積累制（DC）。第二種方案和第三種方案將在后面的部分重點(diǎn)探討，本部分主要分析第一種方案是否可行。

將社會(huì)統(tǒng)籌的部分放入個(gè)人賬戶以提高個(gè)人賬戶的占比，這樣的做法不利于縮小高低收入人群間的差距，對(duì)于低收入群體而言是不公平的。舉例來(lái)講，北京市2019年度全口徑城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資是106168元，按照現(xiàn)有的規(guī)定以超過平均工資的300%或少于60%為繳費(fèi)上下限，甲職工年薪15萬(wàn)元，這在北京市相當(dāng)普遍，單位將為其個(gè)人賬戶打入2.5萬(wàn)元;乙職工年薪7萬(wàn)元，北京市新生代農(nóng)民工2019年平均工資基本在這個(gè)水平，單位將每年為其個(gè)人賬戶打入11200元，經(jīng)過30—40年的積累和復(fù)利，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)將進(jìn)一步擴(kuò)大初次收入分配的差距，這與提高基本社會(huì)保障公平性、共濟(jì)性的準(zhǔn)則相違背。

三、強(qiáng)調(diào)多繳多得要以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)共濟(jì)性為基礎(chǔ)

在我國(guó)一次分配制度是以按勞分配為主體，多種分配方式并存，強(qiáng)調(diào)多勞多得的原則，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置勞動(dòng)力資源的決定性作用。如果在二次分配中，仍然過分強(qiáng)調(diào)多繳多得，一次分配的差距不僅不利于縮小，反而有可能會(huì)加大，必然會(huì)出現(xiàn)了“逆向轉(zhuǎn)移”的問題?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)是在90年代初期將個(gè)人賬戶引入制度之中，分為個(gè)人賬戶和社會(huì)統(tǒng)籌賬戶兩個(gè)部分，以工資的一定比例去繳費(fèi)，在一定年齡后根據(jù)繳費(fèi)情況獲得收益，基本體現(xiàn)了多繳多得的原則。個(gè)人賬戶規(guī)模比例會(huì)影響社會(huì)保障項(xiàng)目的共濟(jì)性，不利于社會(huì)公平。因此，從引入個(gè)人賬戶以來(lái)，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶所占比例經(jīng)過了三次調(diào)整，從90年代初期的16%的個(gè)人賬戶設(shè)計(jì)，到1997年的11%的個(gè)人賬戶，再到現(xiàn)在8%的個(gè)人賬戶，目的是提高社會(huì)統(tǒng)籌所占的比例，以增強(qiáng)公平性。雖然多繳多得的辦法對(duì)于參加某一險(xiǎn)種有一定的激勵(lì)因素，如果以擴(kuò)大個(gè)人賬戶規(guī)模為舉措，這將與社會(huì)保障的核心相違背，也不利于大公平，強(qiáng)調(diào)多繳多得應(yīng)建立在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)共濟(jì)性的基礎(chǔ)之上。

從國(guó)際上來(lái)看，智利1981年養(yǎng)老金改革以來(lái)實(shí)行的是預(yù)籌積累型養(yǎng)老金個(gè)人賬戶模式，初期對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了積極作用，但這一制度對(duì)于提高參保人的積極性方面并沒有想象中那么高，在本國(guó)已經(jīng)步履維艱。從1981 年至2009 年智利養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)數(shù)據(jù)顯示，新制度的參保人平均只有41.7% 的勞動(dòng)年限（18—60 歲）有繳費(fèi)，并且繳費(fèi)年限較低的參保者大部分為非正式就業(yè)人員。而且，勞動(dòng)力市場(chǎng)中的性別歧視也延續(xù)在養(yǎng)老金待遇上，女性處于勞動(dòng)力市場(chǎng)的弱勢(shì)地位，女性的非正式就業(yè)無(wú)法在個(gè)人賬戶中增加積累，對(duì)于非正式就業(yè)人員，特別是花費(fèi)在家務(wù)勞動(dòng)和家庭照顧上時(shí)間較多的女性而言，擴(kuò)大個(gè)人賬戶，沒有建立在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度共濟(jì)性基礎(chǔ)上的多繳多得是極為不公平的。

除基本養(yǎng)老保險(xiǎn)外，縱觀社會(huì)保險(xiǎn)的多種項(xiàng)目，很多險(xiǎn)種很難與多繳多得掛鉤，即使硬要掛鉤是對(duì)公平性極大的破壞。例如，醫(yī)療保險(xiǎn)是按照工資的一定比例去繳費(fèi)，得病頻率多、得大病則獲得的較多。如果按照多繳多得的原則，有些人可能覺得自己不會(huì)得病就少繳費(fèi)，一旦得大病則陷入危機(jī)，起不到醫(yī)療保險(xiǎn)應(yīng)有的作用，也不利于社會(huì)穩(wěn)定。生育保險(xiǎn)也是如此，如果按照多繳多得的原則，只有具備生育可能的女性愿意多繳，而男性和不具備生育意愿、非適齡女性則都不會(huì)參加。工傷保險(xiǎn)是根據(jù)從事的行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)安全而設(shè)計(jì)的費(fèi)率，不能因?yàn)槎嗬U就多得，這樣更加有失于公平性。失業(yè)保險(xiǎn)是針對(duì)因失業(yè)而暫時(shí)中斷生活來(lái)源的勞動(dòng)者提供物質(zhì)幫助以保障其基本生活，并通過專業(yè)訓(xùn)練、職業(yè)介紹等手段為其再就業(yè)創(chuàng)造條件的制度。一般而言機(jī)關(guān)事業(yè)單位的人很少失業(yè)，但失業(yè)保險(xiǎn)也需要他們繳費(fèi)，如果只是針對(duì)存在事業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的人繳費(fèi)參加失業(yè)保險(xiǎn)，失業(yè)保險(xiǎn)制度就很難持續(xù)存在。因此，對(duì)于整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)而言，其核心是共濟(jì)性，強(qiáng)調(diào)的是互助共濟(jì)和社會(huì)公平，飽含了政治認(rèn)同、國(guó)家凝聚、社會(huì)團(tuán)結(jié)、集體文化及收入再分配的功能。

四、“精算公平”要建立在“再分配公平”基礎(chǔ)之上

基本養(yǎng)老制度的核心是共濟(jì)性，其主要功能是平抑一次分配收入差距，扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)之間、群體之間逆向轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)?！熬愎健惫倘恢匾倪m用范圍和作用十分有限。1994年瑞典實(shí)施17%的名義賬戶制，2008年精算結(jié)果是2020年出現(xiàn)負(fù)債大于資產(chǎn)的情況，而實(shí)際情況是當(dāng)年的名義賬戶就出現(xiàn)負(fù)債大于資產(chǎn)。即使是商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)也很難實(shí)現(xiàn)精算的平衡。如果把精算平衡作為基礎(chǔ)，有本末倒置之嫌，發(fā)揮不出基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度平抑一次分配收入差距的根本功用，“精算公平”要建立在“再分配公平”基礎(chǔ)之上，在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)中要合理運(yùn)用精算技術(shù)。

一是精算平衡需要政府兜底。所謂精算平衡就是要參考社會(huì)平均工資的增長(zhǎng)水平、投資收益率、期望壽命、人口增長(zhǎng)率、老齡化速度，定期調(diào)整繳費(fèi)率、給付率、最低的繳費(fèi)年限和退休年齡，盡可能達(dá)到可持續(xù)的代際平衡。然而，這樣的測(cè)算有一定的適用范圍，并隨時(shí)面臨著調(diào)整。因此，“精算平衡”更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)其原則、方向與作用，必要時(shí)需要政府財(cái)政兜底。

二是邊界設(shè)定不同精算中性無(wú)法確定。由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不確定性，設(shè)定不同的邊界條件，精算的結(jié)果就截然不同，精算中性將無(wú)法確定。對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)需要合理運(yùn)用精算技術(shù)，要建立一個(gè)自身能夠精算平衡的制度，這一切都是以共濟(jì)性為核心的，需要建立在“再分配公平”基礎(chǔ)之上。

三是一些社會(huì)保險(xiǎn)很難運(yùn)用精算技術(shù)去準(zhǔn)確測(cè)算。以失業(yè)保險(xiǎn)為例，既要預(yù)測(cè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度又要估算就業(yè)彈性，僅經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度這一項(xiàng)，就不是可以精算出來(lái)的，其他如醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)更是難以精算。

五、現(xiàn)收現(xiàn)付制是養(yǎng)老金模式發(fā)展的方向

20世紀(jì)80年代，世界銀行推出公共養(yǎng)老金“系統(tǒng)改革”，即把公共養(yǎng)老金的籌資模式由現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)籌積累制，積累的養(yǎng)老基金由私人的基金公司來(lái)運(yùn)營(yíng)管理，給付模式由給付確定型變?yōu)槔U費(fèi)確定型（即個(gè)人賬戶）。1981年智利率先開始公共養(yǎng)老金“系統(tǒng)改革”，由現(xiàn)收現(xiàn)付制的福利基準(zhǔn)型轉(zhuǎn)向預(yù)籌積累的供款基準(zhǔn)型，實(shí)現(xiàn)預(yù)籌積累型養(yǎng)老金個(gè)人賬戶，由私人養(yǎng)老基金管理公司運(yùn)營(yíng)管理。在2000年前后的大約10年里，有38個(gè)發(fā)展中國(guó)家學(xué)習(xí)智利模式，然而2008年金融危機(jī)之后到現(xiàn)在已有21個(gè)國(guó)家撤回這一模式。被譽(yù)為“系統(tǒng)改革樣板”的智利，在2016年7—8月百萬(wàn)人上街游行，抗議當(dāng)前已運(yùn)行多年的養(yǎng)老金體系。2018年國(guó)際勞工組織出版了《撤回養(yǎng)老金的私有化：重建東歐與拉美的公共養(yǎng)老金制度》全面總結(jié)了智利模式的興衰，稱之為是“失敗的30年”。 國(guó)際勞工組織總結(jié)各國(guó)改革經(jīng)歷，提出了包括11個(gè)步驟在內(nèi)的撤回程序。

智利作為第一個(gè)實(shí)施預(yù)籌積累型養(yǎng)老金個(gè)人賬戶的國(guó)家，對(duì)于智利養(yǎng)老金改革失敗原因的分析最具有借鑒意義。一是養(yǎng)老金預(yù)籌積累型缺少風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，增加了參保者的貧困風(fēng)險(xiǎn)。智利實(shí)施養(yǎng)老金預(yù)籌積累模式經(jīng)過近30年的實(shí)踐，近50%的退休人員無(wú)法得到政府曾承諾的最低養(yǎng)老保障，于是在2008年建立完全由政府出資的非繳費(fèi)型團(tuán)結(jié)養(yǎng)老金制度（non-contributory solidarity pension），用以彌補(bǔ)預(yù)籌積累制的缺陷。二是養(yǎng)老金預(yù)籌積累型個(gè)人賬戶的養(yǎng)老金替代率較低。根據(jù)智利2007—2014 年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，“個(gè)人賬戶的養(yǎng)老金替代率為34%，個(gè)人賬戶加團(tuán)結(jié)養(yǎng)老金的合計(jì)養(yǎng)老金替代率為45%”。2016年智利發(fā)生大規(guī)模游行抗議的主要原因就是因?yàn)轲B(yǎng)老金給付過低，“91%的養(yǎng)老金領(lǐng)取者領(lǐng)到的養(yǎng)老金不及智利最低工資的62%，中產(chǎn)階層拿到的養(yǎng)老金雖然高于最低工資，但是替代率僅為23%左右”。三是養(yǎng)老金替代率低，一方面是養(yǎng)老金高運(yùn)營(yíng)成本，另一方面是運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)較大。智利養(yǎng)老金高運(yùn)營(yíng)成本主要表現(xiàn)在個(gè)人賬戶的高管理費(fèi)，預(yù)籌積累型養(yǎng)老金需要由私人養(yǎng)老基金管理公司運(yùn)營(yíng)管理，雖然2008年智利建立了私人養(yǎng)老基金管理公司競(jìng)標(biāo)機(jī)制，管理費(fèi)有所下降，賦予了個(gè)人重新選擇養(yǎng)老基金管理公司的權(quán)利，但大部分參保人員并沒有太多專業(yè)知識(shí)和投資經(jīng)驗(yàn)，重新選擇養(yǎng)老基金管理公司對(duì)他們而言意義并不大，也沒有使得通過企業(yè)間競(jìng)爭(zhēng)達(dá)到降低管理費(fèi)的目的。預(yù)籌積累型公共養(yǎng)老金必然實(shí)行的是強(qiáng)制性繳費(fèi)，不同于自愿參保，政府要為基金積累增值負(fù)責(zé)，由于強(qiáng)制繳費(fèi)基金積累迅速，養(yǎng)老基金供給量缺乏彈性，政府很快就需要面對(duì)巨額資金的增值問題，由于發(fā)展中國(guó)家資本市場(chǎng)的發(fā)育程度較低，而且資本市場(chǎng)不確定性較大，一旦遇到2008年金融危機(jī)，保成本都是問題，更別說收益了。

我國(guó)推進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)改革要以共濟(jì)性為核心，要發(fā)揮好二次分配的公共政策功能，縮小一次收入分配差距。我國(guó)在多年個(gè)人賬戶“做實(shí)”試點(diǎn)停滯不前的情況下，現(xiàn)收現(xiàn)付制下的名義賬戶制將成為一種比較務(wù)實(shí)的選擇，體現(xiàn)“適度”差別，激發(fā)參保者的積極性。同時(shí)，根據(jù)省級(jí)統(tǒng)籌推進(jìn)情況和中央調(diào)劑金制度運(yùn)行情況，盡快開啟基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌改革，實(shí)現(xiàn)費(fèi)率水平、費(fèi)率結(jié)構(gòu)、繳費(fèi)基數(shù)核算方式和待遇計(jì)算發(fā)放辦法等的制度結(jié)構(gòu)的統(tǒng)一，基金管理的統(tǒng)收統(tǒng)支的管理一體化，制定并實(shí)施全國(guó)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)流程。要加快推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工主體、機(jī)會(huì)、結(jié)果三方面平等，這對(duì)于擴(kuò)大繳費(fèi)人群、夯實(shí)繳費(fèi)基礎(chǔ)具有重要的意義。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委體管所）