淺議我國(guó)行政公益訴訟制度的構(gòu)建

張 浩

摘要本文在界定行政公益訴訟概念的基礎(chǔ)上,闡述了構(gòu)建行政公益訴訟制度的法理基礎(chǔ),分析了構(gòu)建行政公益訴訟制度的現(xiàn)實(shí)依據(jù),最后給出了構(gòu)建行政公益訴訟的制度設(shè)計(jì)。

關(guān)鍵詞行政公益訴訟法理基礎(chǔ)現(xiàn)實(shí)依據(jù)制度設(shè)計(jì)

中圖分類號(hào):D925文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)02-050-02

一、行政公益訴訟的概念界定

行政公益訴訟,作為一種“事不關(guān)己”的新型行政訴訟制度,在西方法治發(fā)達(dá)國(guó)家,已被立法乃至司法實(shí)踐所確認(rèn)和適用。豍通說(shuō)認(rèn)為,行政公益訴訟是指當(dāng)行政主體的違法行為或不作為對(duì)公共利益造成侵害或有侵害之危險(xiǎn)時(shí),法律允許無(wú)直接利害關(guān)系人為了維護(hù)公益而向法院提起行政訴訟的制度。豎近年來(lái),隨著違法行政行為侵犯國(guó)家和社會(huì)公共利益的事件頻繁發(fā)生,凸現(xiàn)了在我國(guó)建立行政公益訴訟制度的必要性和緊迫性。1997年河南省南陽(yáng)市方城縣檢察院辦理的一起國(guó)有資產(chǎn)流失案,首開(kāi)了我國(guó)行政公益訴訟之先河。豏

二、構(gòu)建行政公益訴訟制度的法理基礎(chǔ)

(一)公民社會(huì)公共性權(quán)利的司法保護(hù)

社會(huì)公共權(quán)利是公民權(quán)利的延伸。公民權(quán)利以及社會(huì)公共性權(quán)利受到尊重和保護(hù)的程度,是一國(guó)法治狀況和人權(quán)發(fā)展水平的反映。公民的各項(xiàng)權(quán)利,根本上是通過(guò)法律來(lái)確認(rèn)和規(guī)范的。豐法律要保障公民權(quán)利,首先要為保障公民權(quán)利提供憲法和普通法律兩個(gè)層面的制度根據(jù)。豑并且,實(shí)體權(quán)利必須以切實(shí)有效的訴訟手段為依托。就我國(guó)而言,對(duì)公民的社會(huì)公共性權(quán)利設(shè)置了初步的實(shí)體權(quán)利體系,但這些權(quán)利往往由多數(shù)人共同享有,因而個(gè)人一般不被認(rèn)為具有直接的訴訟利益,其原告資格不被認(rèn)可。須知,無(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利,權(quán)利受侵害者都應(yīng)享有申請(qǐng)救濟(jì)的資格。公民的基本權(quán)利(包括社會(huì)公共性權(quán)利),除了通過(guò)法律的普遍性實(shí)體賦予外,還要獲得可訴性;但由于這類權(quán)利往往并沒(méi)有直接的代表人和請(qǐng)求人,因此必須賦予普通公民為公益提起訴訟的權(quán)利,這是行政公益訴訟制度得以確立的法理基礎(chǔ)之一。

(二)公民私權(quán)對(duì)行政權(quán)控制的現(xiàn)實(shí)需求

依我國(guó)行政訴訟法的規(guī)定,只有公民、法人或其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其自身合法權(quán)益時(shí),方有權(quán)提請(qǐng)司法審查;而如果政府行為侵害了社會(huì)公益,因這種侵害與私人沒(méi)有直接利害關(guān)系,則被排除在司法審查的范圍之外。此種制度的理論根據(jù)在于:行政權(quán)在其固有范圍內(nèi)運(yùn)作,即使其行為危及社會(huì)公益,只要沒(méi)有直接損害私人利益,普通公民就無(wú)權(quán)借助司法手段對(duì)之進(jìn)行審查;而只能靠公權(quán)系統(tǒng)內(nèi)部解決,即以“權(quán)力制約權(quán)力”的機(jī)制加以解決。豒這樣的司法制度設(shè)計(jì),使得各種公權(quán)力日益聚合為一個(gè)相對(duì)封閉的龐大系統(tǒng),堵塞了公民主張法律賦予的權(quán)利的途徑,從而違背了人民主權(quán)的根本法理。行政權(quán)的擴(kuò)張是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展理性化的一個(gè)自然邏輯。相應(yīng)的,行政權(quán)不合理擴(kuò)張及被濫用的危險(xiǎn)亦變得更為可能,因此通過(guò)創(chuàng)設(shè)行政公益訴訟制度,就可動(dòng)用私權(quán)力對(duì)公權(quán)力予以制約,充分發(fā)揮公民在保護(hù)社會(huì)公益中的作用。豓

三、構(gòu)建行政公益訴訟制度的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

(一)構(gòu)建行政公益訴訟的社會(huì)現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

1.社會(huì)公共利益損害日趨嚴(yán)重化是構(gòu)建行政公益訴訟制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。目前我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還未成熟,民主法治觀念還未深入人心,行政機(jī)關(guān)的角色定位還在摸索。在這種客觀前提下,侵害國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益、擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的事件急劇增加,行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)、不履行職責(zé)等違法行政行為大量存在,行政公益訴訟制度很有建立的必要。

首先,侵害國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益的事件急劇增加,特別是國(guó)有資產(chǎn)流失的事件已屢見(jiàn)不鮮。在此過(guò)程中,行政機(jī)關(guān)不僅存在疏于管理的不作為問(wèn)題,而且往往直接參與各種違法操作。國(guó)有資產(chǎn)屬全體人民,國(guó)家機(jī)關(guān)是依人民授權(quán)而管理國(guó)有資產(chǎn)的,故若其在管理中懈怠或?yàn)E用職權(quán),人民應(yīng)有權(quán)直接動(dòng)用司法手段進(jìn)行干預(yù)。這種訴訟活動(dòng)從本質(zhì)上說(shuō),原告與本案有直接利害關(guān)系,因?yàn)閲?guó)有資產(chǎn)被侵犯,最終要損害廣大人民群眾的利益。豔問(wèn)題的癥結(jié)是,現(xiàn)行行政訴訟法將原告資格限于私益直接受損之情形,使大部分國(guó)有資產(chǎn)被侵犯的行政案件難以進(jìn)入司法程序,這是對(duì)人民管理國(guó)家權(quán)利和訴訟權(quán)利的變相剝奪。

其次,擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的事件層出不窮。市場(chǎng)主體對(duì)利益追求的內(nèi)在沖動(dòng)往往具有難以遏制的趨向,出現(xiàn)了大量的違法行為。比如,大規(guī)模環(huán)境污染和破壞、土地開(kāi)發(fā)中的不合理利用、政府在公共工程的審批、招標(biāo)、發(fā)包等過(guò)程中的違法行為及政策性價(jià)格壟斷行為,等等。它們所侵犯的客體不只是某個(gè)特定的民事主體的合法權(quán)益,而是社會(huì)整體的公共利益。而要遏制這種嚴(yán)重?fù)p害公益的行為,光靠行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,應(yīng)建立行政公益訴訟制度以制約這些行為。

2.公民法律意識(shí)的增強(qiáng)是構(gòu)建行政公益訴訟制度的思想基礎(chǔ)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和完善,使我們的社會(huì)進(jìn)入了一個(gè)權(quán)利最受關(guān)注和尊重的時(shí)代。權(quán)利意識(shí)和法治意識(shí)的增強(qiáng),使行政公益訴訟有了很好的環(huán)境。在我們今天的現(xiàn)實(shí)生活中,富有正義感的公民發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行政侵害公共利益時(shí),選擇不再沉默,而是勇敢拿起法律武器,糾正違法行政行為,維護(hù)社會(huì)公益。像河北律師喬占祥狀告鐵路部門亂漲價(jià)等涉及公益訴訟的案例越來(lái)越多,雖然大部分因原告與具體行政行為之間不存在法律上的利害關(guān)系而被法院裁定不予受理,但這些案例說(shuō)明,廣大公民已充分意識(shí)到公共利益是與每一個(gè)人都休戚相關(guān)的利益,侵犯公益實(shí)際上就是侵犯了更多的私益。

(二)構(gòu)建行政公益訴訟制度的立法基礎(chǔ)

1.我國(guó)憲法的規(guī)定是構(gòu)建行政公益訴訟制度的憲法依據(jù)。由于我國(guó)現(xiàn)行的行政訴訟法起步比較晚,對(duì)行政訴訟原告資格一直限制較為嚴(yán)格,未規(guī)定行政公益訴訟。如果違法行政行為侵害了社會(huì)公共利益,因?yàn)檫@種侵害與公民私人利益沒(méi)有直接的利害關(guān)系而被排除在司法審查之外,這無(wú)疑是我國(guó)法律設(shè)置上的一個(gè)缺陷。豖但是我國(guó)《憲法》第2條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定,通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù),管理社會(huì)事務(wù)。同時(shí)我國(guó)《憲法》第41條的規(guī)定賦予了任何公民對(duì)任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員有提出批評(píng)、建議、申訴、控告或檢舉的權(quán)利。憲法是國(guó)家的根本大法,我國(guó)憲法如此清晰、明確的規(guī)定,足以說(shuō)明構(gòu)建行政公益訴訟制度在我國(guó)是有憲法依據(jù)的。

2.政訴訟原告范圍的擴(kuò)大是構(gòu)建行政公益訴訟制度的法律基礎(chǔ)。我國(guó)行政訴訟法第2條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”,該條以“侵犯”為標(biāo)準(zhǔn)使原告的范圍顯得很窄小?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第12條規(guī)定對(duì)原告資格作了比較明確的概括式規(guī)定,第13條則列舉了司法實(shí)踐中經(jīng)常遇到的情形,即相鄰權(quán)人、公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)人等有權(quán)提起行政訴訟。該兩條規(guī)定較行政訴訟法第2條關(guān)于原告資格的規(guī)定要寬泛許多,因?yàn)橹灰途唧w行政行為有法律上的利害關(guān)系就有原告資格,且在司法實(shí)踐中的確也收到了很好的效果。豗既然我國(guó)的行政訴訟對(duì)原告資格的規(guī)定呈逐漸擴(kuò)大的趨勢(shì),那么進(jìn)一步擴(kuò)大原告訴訟資格即建立行政公益訴訟制度也是必然的結(jié)果。

四、構(gòu)建行政公益訴訟的制度設(shè)計(jì)

作為一種新型的行政訴訟制度,行政公益訴訟制度在原告的適格主體、舉證責(zé)任的承擔(dān)、訴訟費(fèi)用承擔(dān)方式等方面同傳統(tǒng)的行政訴訟制度存在著較大的差異。本文著眼于上述方面嘗試對(duì)構(gòu)建行政公益訴訟進(jìn)行一些制度上的設(shè)計(jì)。豘

(一)原告資格的擴(kuò)展

傳統(tǒng)行政訴訟理念認(rèn)為,原告的訴權(quán)來(lái)源于他與被訴行政行為存在直接的利害關(guān)系,并據(jù)此來(lái)判斷當(dāng)事人是否適格。行政公益訴訟需要突破這種傳統(tǒng)的原告理論,不以原告與訴訟標(biāo)的存在直接的利害關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn),而應(yīng)采取“對(duì)事不對(duì)人”的方式,確立新的原告資格審查標(biāo)準(zhǔn)?！耙?yàn)閮H僅依靠利害關(guān)系人來(lái)解決社會(huì)所面臨的個(gè)人利益的自我保護(hù)問(wèn)題有時(shí)是不充分的,特別是社會(huì)公共利益遭受侵害的情況下,與行政行為有直接利害關(guān)系的人往往是受益者,不會(huì)提起訴訟。而且在某一特定問(wèn)題上有直接利害關(guān)系的人,并不代表全社會(huì)的利益?！必[

對(duì)于我國(guó)行政公益訴訟的原告資格,目前的主張主要有三元論、二元論和一元論,主要是在檢察機(jī)關(guān)、公民(或法人)和社會(huì)組織三種主體類型中進(jìn)行選擇。結(jié)合我國(guó)目前的司法體制以及行政公益訴訟的實(shí)踐,我國(guó)應(yīng)該確立檢察機(jī)關(guān)、公民(或法人)、社會(huì)組織三元行政公益訴訟原告資格體系。司法機(jī)關(guān)對(duì)行政公益訴訟原告資格的審查,只考慮是否以公共利益為前提,以及是否存在對(duì)此事項(xiàng)提起行政公益訴訟進(jìn)行確認(rèn)和規(guī)范的法律法規(guī)。

(二)舉證責(zé)任的合理分配

關(guān)于行政公益訴訟中舉證責(zé)任承擔(dān)的問(wèn)題,理論界眾說(shuō)紛紜。我們傾向于將舉證責(zé)任分為一般舉證責(zé)任和特殊舉證責(zé)任,即對(duì)被訴的具體行政行為由被告負(fù)舉證責(zé)任(即特殊舉證責(zé)任),對(duì)于被訴具體行政行為以外的其他證明對(duì)象則應(yīng)根據(jù)具體情況由原告或被告分別承擔(dān)責(zé)任(即一般舉證責(zé)任)。豛此外,鑒于行政法規(guī)、規(guī)章數(shù)量很多,內(nèi)容繁雜,且考慮到依法行政的要求,應(yīng)由被告承擔(dān)提供規(guī)范性法律文件的責(zé)任。有關(guān)對(duì)公益損害或可能損害的事實(shí)證據(jù),則由原告負(fù)責(zé)提供為宜。

(三)訴訟費(fèi)用承擔(dān)方式的改進(jìn)

按照訴訟法的規(guī)定,訴訟費(fèi)用一般由敗訴方承擔(dān),但在實(shí)踐操作上,則由原告先行預(yù)付。而因行政公益訴訟案件一般牽涉面較大,在一些新型案件如環(huán)境受害案件中,需要綜合運(yùn)用高深科技方法,所需費(fèi)用往往為公民個(gè)人或組織難以接受。如因訴訟費(fèi)用而將原告拒于法院之外,這無(wú)疑是強(qiáng)行剝奪公民的訴訟權(quán)。因此我國(guó)應(yīng)借鑒其他國(guó)家的先進(jìn)做法,適當(dāng)減輕公眾提起行政公益訴訟承擔(dān)的費(fèi)用,在相關(guān)法律中對(duì)訴訟費(fèi)用的承擔(dān)做出有利于原告的規(guī)定。

(四)從行政公益訴訟到憲法訴訟

本文認(rèn)為,順應(yīng)依法治國(guó),建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的要求,著手建立行政公益訴訟制度來(lái)推動(dòng)我國(guó)憲政的實(shí)現(xiàn),應(yīng)該是較為可行的路徑選擇。豜第一,從中國(guó)法治發(fā)展的進(jìn)程來(lái)看,憲政的實(shí)現(xiàn)只能是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程,不可能一蹴而就。因此,從行政訴訟走向憲法訴訟,應(yīng)是中國(guó)實(shí)現(xiàn)憲政的必由之路。豝第二,從行政公益訴訟運(yùn)作的機(jī)理來(lái)看,一方面,行政公益訴訟在原告資格的賦予等方面充分拓展了傳統(tǒng)行政訴訟理論,在技術(shù)層面上兩者基本上是相通的;另一方面,行政公益訴訟與憲法訴訟又是相通的,典型的如印度,公益訴訟制度就是由憲法性訴訟轉(zhuǎn)化而來(lái)的,一定程度上帶有司法審查的特點(diǎn)。作為“漸進(jìn)變革”的中間手段,行政公益訴訟正好擔(dān)當(dāng)起了從行政訴訟走向憲法訴訟的“橋梁”。由此可見(jiàn),行政公益訴訟制度的構(gòu)建及其實(shí)踐,不僅符合我國(guó)行政訴訟法制變革的要求,同時(shí)必將為建立符合我國(guó)國(guó)情的憲法訴訟制度創(chuàng)造必要的社會(huì)基礎(chǔ)和法律條件。

總而言之,在我國(guó)建立行政公益訴訟制度既有理論基礎(chǔ),又有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。只要我們大膽地進(jìn)行理論創(chuàng)新,科學(xué)地開(kāi)展立法實(shí)踐,相信隨著我國(guó)法治化進(jìn)程的逐步加快,科學(xué)發(fā)展、以人為本觀念的日益深入,作為保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的一種行之有效的制度,行政公益訴訟制度在我國(guó)一定會(huì)建立發(fā)展起來(lái)。