“寡頭”還是“鄉(xiāng)賢”：返鄉(xiāng)精英村治參與反思

文/朱冬亮 洪利華

當前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中，如何培養(yǎng)造就一支“懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民、善經(jīng)營”的“三農(nóng)”工作隊伍，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基本前提。自20世紀80年代改革開放伊始，越來越多的鄉(xiāng)村青壯年外流到城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，他們中的少部分人經(jīng)過多年打拼成長為掌控資金、人力、技術(shù)或市場信息資本優(yōu)勢的“新精英”階層。反觀鄉(xiāng)村，大量青壯年外流不僅使得鄉(xiāng)村建設(shè)人才極度稀缺，甚至連基本的農(nóng)業(yè)勞動力供給都難以保障。面對這種新形勢，各地不約而同地把吸引外出鄉(xiāng)民回歸參與鄉(xiāng)村發(fā)展和治理作為鄉(xiāng)村振興的重要舉措，希望他們在村治參與中能夠發(fā)揮“鄉(xiāng)賢”的作用，越來越多的返鄉(xiāng)精英因此返歸家鄉(xiāng)參與鄉(xiāng)村治理?？梢灶A(yù)見，隨著老一輩本土精英逐步退出村治舞臺，返鄉(xiāng)精英參與村治將成為一種主流趨勢。

對于返鄉(xiāng)精英在村莊治理中到底扮演什么角色，學(xué)界充滿爭議。近年來一些學(xué)者圍繞返鄉(xiāng)精英引發(fā)的“富人治村”的經(jīng)濟、社會和政治績效進行了探討，試圖歸納出“富人治村”的生成機制和邏輯。大多數(shù)研究者對返鄉(xiāng)精英參與村治持負面評價，認為返鄉(xiāng)精英參與村治導(dǎo)致“精英俘獲”和“寡頭治理”現(xiàn)象，進而導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理的公共性嚴重萎縮，多數(shù)村民的利益則被侵蝕和剝奪，加劇村莊內(nèi)部的階層分化。也有個別學(xué)者指出返鄉(xiāng)精英形成的“富人治村”有局部合理性，彰顯了鄉(xiāng)村新興經(jīng)濟精英的社會責任和鄉(xiāng)村政治的新實踐模式。究竟返鄉(xiāng)精英在參與村治的過程中究竟扮演“寡頭”還是“鄉(xiāng)賢”的角色？如何才能更加客觀地評價返鄉(xiāng)精英在村治參與中的作用？本文以筆者2014—2019年對福建、四川、浙江、陜西等15個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）45個縣（市、區(qū)）150個村（社區(qū)）實地調(diào)查獲取的資料為基礎(chǔ)，對返鄉(xiāng)精英參與村治的背景、動機和路徑進行探討和分析，并提出反思性的見解。

返鄉(xiāng)精英參與村治概況

在基層民主自治的制度框架下，鄉(xiāng)村精英是村治參與的主力軍，他們同時扮演著國家權(quán)力代理人與地方保護者的雙重角色，這兩種角色隨著國家權(quán)力對地方社會控制的強弱而發(fā)生調(diào)整與轉(zhuǎn)換。改革開放至今，尤其是2006年農(nóng)業(yè)稅費取消后，國家對鄉(xiāng)村的治理從原有的汲取型體制轉(zhuǎn)向反哺型體制。特別是近年來國家大力實施新農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，各級政府輸入到村莊的公共資源和經(jīng)濟項目資源大幅度增加。在鄉(xiāng)村青壯年勞動力流失殆盡的情況下，地方政府乃至村莊自身都大力吸引返鄉(xiāng)精英返歸家鄉(xiāng)，并期望他們能夠以“鄉(xiāng)賢”身份參與村治。很多返鄉(xiāng)精英正是利用這個機遇，重新進入村治場域，并在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮越來越重要的作用。

返鄉(xiāng)精英參與村治現(xiàn)象在經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)率先呈現(xiàn)出來。國家發(fā)改委公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2018年7月，我國農(nóng)民工中返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的人數(shù)達740萬人。他們中有相當部分人是從普通農(nóng)民工脫穎而出的事業(yè)有成者，如今成為家鄉(xiāng)地方政府和鄉(xiāng)親極力爭取返鄉(xiāng)投資興業(yè)的“鄉(xiāng)賢”。筆者近五年來對福建、重慶等15個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）45個縣（市、區(qū)）150個村社的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大約有80%以上的村社有返鄉(xiāng)村民回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，且多數(shù)是通過土地流轉(zhuǎn)組建農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作社或家庭農(nóng)場等，有約95%的村社有返鄉(xiāng)村民進入村“兩委”組織擔任村干部，有約20%～30%的村社書記、主任是由曾經(jīng)外出的返鄉(xiāng)村民擔任，且比例持續(xù)上升。以擔任村干部的返鄉(xiāng)精英為例，閩西長汀縣2018年最新一次村（居）換屆選舉，全縣299個村社新選出的黨支部書記中，外出務(wù)工經(jīng)商返鄉(xiāng)人員有24名，另有回鄉(xiāng)大學(xué)生、復(fù)員退伍軍人等20名，合計占全縣新當選村社黨支部書記總數(shù)的14.7%。如果把村主任計算在內(nèi)，則村干部中屬于返鄉(xiāng)人員的比例約為30%。而在閩西北將樂縣，在2018年換屆選舉中，全縣135個行政村有106個村實現(xiàn)村書記、主任“一肩挑”，占全縣行政村的78.5%。全縣新當選的166名村干部中，屬于能人回引的有36人，占21.7%，包括返鄉(xiāng)務(wù)工經(jīng)商人士15人；全縣共選舉產(chǎn)生新一屆村“兩委”干部682人，其中“能人回引”的返鄉(xiāng)村民有102人，占全縣村干部總比例的15%，比上一屆增加34.2%。值得一提的是，該縣新當選的村“兩委”中，有致富能人575人，占84.3%，比上一屆增長32.6%。而地處閩南經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的晉江市，全市293個行政村在2018年村委會換屆選舉中當選的返鄉(xiāng)經(jīng)商村民有25人，占8.5%，屬于農(nóng)村致富能手的有44人，占15%。實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于晉江市很多村的土地已經(jīng)被征用，因此全市超過60%的村干部都在經(jīng)營工商企業(yè)。

筆者在長汀、將樂、晉江等地的實地跟蹤調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于統(tǒng)計的誤差，各縣（市）擔任村干部的返鄉(xiāng)人員比例實際上明顯高于官方統(tǒng)計數(shù)。如將樂縣安仁鄉(xiāng)11個行政村，其中8個村的村干部有外出到上海經(jīng)商的經(jīng)歷。近年來，各地能連任但未有外出經(jīng)歷的村干部普遍是辦事公正、能力強、也有較好的群眾口碑的村民。他們普遍年齡偏大，開拓進取意識相對不足，受教育程度也相對更低?？梢灶A(yù)計，再過5—10年，老一輩傳統(tǒng)型村干部將逐漸退出村“兩委”組織，讓位于返鄉(xiāng)精英。

返鄉(xiāng)精英參與村治的原因

要客觀分析和評價返鄉(xiāng)精英參與村治的路徑，首先必須分析其參與村治的動機和目的。和普通村民相比，作為多年在城鎮(zhèn)摸爬滾打接受過市場化、信息化洗禮的特殊精英群體，返鄉(xiāng)精英在村莊中具有經(jīng)濟、信息等多方面的優(yōu)勢，在鄉(xiāng)村中屬于更有能力的新型成功人士，在家鄉(xiāng)也擁有更高的社會地位。毋庸諱言，返鄉(xiāng)精英回歸家鄉(xiāng)參與村治，有著“公心”和“私心”雙重動機：一方面，他們有更開闊、開放的市場化視野，也有試圖回報家鄉(xiāng)、引領(lǐng)家鄉(xiāng)發(fā)展帶動村民增收致富乃至在家鄉(xiāng)干出一番事業(yè)的初衷，這是“公心”的表現(xiàn)；另一方面，他們也有謀求個人利益的“私心”，希望通過參與村治，獲得相應(yīng)的經(jīng)濟利益回報，并在此基礎(chǔ)上獲取村社的權(quán)力和聲望，乃至提升個人和家族在村社中的話語權(quán)。這兩方面的動機，決定了返鄉(xiāng)精英在參與村治中也扮演了相應(yīng)的雙重角色。

返鄉(xiāng)精英參與村治也與城鄉(xiāng)社會發(fā)展的新形勢和國家政策變革密切相關(guān)。由于從事傳統(tǒng)糧食種植業(yè)的比較收益持續(xù)下降，大量青壯年外流導(dǎo)致農(nóng)業(yè)勞動力嚴重短缺，提高土地的規(guī)?；s化經(jīng)營水平勢在必行。因此，近年來國家和各級地方政府都大力推進和深化農(nóng)村市場化改革，其主要表現(xiàn)是以促進土地規(guī)模化集約化經(jīng)營為導(dǎo)向，鼓勵農(nóng)地向合作社、家庭農(nóng)場和農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，并為此出臺了一系列的優(yōu)惠激勵政策，包括給予種糧大戶資金補貼、對土地流轉(zhuǎn)給予行政支持、幫助爭取各級政府的各項支農(nóng)項目資金補助等。這些政策激勵基本上把沒有資本優(yōu)勢的普通小農(nóng)排斥在外，但卻很容易被有資本優(yōu)勢且成為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的返鄉(xiāng)精英所“俘獲”。很多政策激勵甚至可以說是專門為返鄉(xiāng)精英量身定制，成為吸引返鄉(xiāng)精英參與鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要動力。

不僅如此，近年來，在新農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施背景下，絕大多數(shù)“空殼化”村莊對外部輸入資源有強烈需求，國家以項目制為載體大幅度增加對鄉(xiāng)村的公共服務(wù)、公共物品等資源輸送投入。在大部分鄉(xiāng)村青壯年外流的情形下，包括返鄉(xiāng)精英在內(nèi)的在村精英成為鄉(xiāng)村中主要甚至是唯一的項目資源承接者。筆者在實地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，為了提升鄉(xiāng)村治理能力建設(shè)，近年來村“兩委”干部換屆選舉中，各級黨組織和政府部門都把吸引返鄉(xiāng)精英參與村級選舉作為一項重要的考核指標。所有這些，都是吸引返鄉(xiāng)精英參與村治的重要因素。

返鄉(xiāng)精英參與村治的路徑

返鄉(xiāng)精英參與村治主要有兩種路徑。第一種是以成立經(jīng)營實體，然后以“新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體”身份參與村社的經(jīng)濟治理，并進一步通過參與村級選舉與村社的社會治理。這部分返鄉(xiāng)精英原來在外或經(jīng)商或務(wù)工，小有資本積累，也包括少量的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的大學(xué)畢業(yè)生。他們回歸家鄉(xiāng)參與家鄉(xiāng)的經(jīng)濟建設(shè)，雖然有謀求“私心”的成分，但也有“回報家鄉(xiāng)”的桑梓情懷。他們攜帶自己在城鎮(zhèn)打拼中獲取的經(jīng)濟、信息、技術(shù)、人力資本優(yōu)勢重返鄉(xiāng)村，且往往是通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)的方式對農(nóng)村的人地生產(chǎn)要素進行重組，帶動村民和村財增收，進而帶動村莊公共事業(yè)發(fā)展，提升了村莊的整體治理水平。同時，他們中的不少人熱心家鄉(xiāng)的公益事業(yè)，包括捐款捐物救助社區(qū)的貧困階層。正因為具備良好的社會基礎(chǔ)，部分返鄉(xiāng)精英會在家人、家族乃至各級政府的鼓勵下，進一步參與村莊選舉，以謀求參與鄉(xiāng)村治理的政治和社會權(quán)力資源。他們深知，如果賦予返鄉(xiāng)精英“村官”身份，會更好地激勵他們的責任意識并更好地引導(dǎo)他們發(fā)揮“鄉(xiāng)賢”的作用。

返鄉(xiāng)精英參與村治的第二種途徑是直接通過參與村“兩委”干部選舉而加入村治隊伍。如果條件具備，這類返鄉(xiāng)精英中的一部分人也可能介入村莊的經(jīng)濟活動，包括通過規(guī)模性地流轉(zhuǎn)土地組建專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等，從而向“政經(jīng)合一”身份轉(zhuǎn)變。如福建長汀縣2018年的最新一次村（居）換屆選舉，全縣299個村社新選出的黨支部書記中屬于回鄉(xiāng)大學(xué)生被選為村社黨支部書記的有7名，另外還有復(fù)員退伍軍人10人，退休干部、鄉(xiāng)村醫(yī)生和鄉(xiāng)村教師各1名。而將樂縣135個行政村2018年換屆選舉的166名村“兩委”主干中，屬于能人回引的退役軍人有19人，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)大學(xué)生有2人。在福建晉江市，由于個別的村莊沒有符合條件的村黨支部候選人，則由上級政府直接下派人員擔任村書記。另外，有的村還有一些退休的干部返鄉(xiāng)參與家鄉(xiāng)的文化建設(shè)。例如，閩東屏南縣旅游局退休干部Z.S.Y.付出多年精力，投入10多萬元復(fù)興閩東P縣J村傳統(tǒng)古村落文化，并以文化建設(shè)帶動村莊經(jīng)濟發(fā)展，成為P村鄉(xiāng)村振興的最關(guān)鍵人物。

返鄉(xiāng)精英村治參與反思

已有的大部分研究只是單純地從村民自治實踐機制或者僅看到返鄉(xiāng)精英發(fā)展得比普通村民更好的表象，就對返鄉(xiāng)精英參與村治作出負面評價，卻沒有對導(dǎo)致這種情形的各方面因素進行深層的探討。筆者認為，要客觀分析返鄉(xiāng)精英參與村治的作用，首先要和普通村民包括在村精英參與村治的現(xiàn)狀進行對比分析。改革開放至今，我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總體上經(jīng)歷了“內(nèi)卷化”向“空心化”的轉(zhuǎn)變，為返鄉(xiāng)精英參與村治提供了必然性支撐。在傳統(tǒng)在村精英逐漸老齡化而青壯年大量外流的情況下，留守在村的大部分是“老弱幼病”者。他們中大多屬于沒有村治參與能力的“失能”群體，而外出的青壯年群體則基本脫離村治場域，不關(guān)心村治和建設(shè)，屬于政治效能感較低的群體。由此產(chǎn)生的權(quán)利真空自然只能由返鄉(xiāng)精英來填補。這就是各級政府和村民都普遍希望返鄉(xiāng)精英能夠以“鄉(xiāng)賢”身份參與甚至主導(dǎo)村治的深層原因之一。如果沒有返鄉(xiāng)精英參與村治，鄉(xiāng)村的“衰敗”景象將進一步加劇，這點是已有研究很少有人注意到的。

事實上，很多相對成功的鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型與發(fā)展案例顯示，鄉(xiāng)村精英是關(guān)鍵的村治行動者。他們參與村治，有助于一體化協(xié)調(diào)村莊內(nèi)部和外部驅(qū)動力，強化鄉(xiāng)村的談判與合作，形成和發(fā)展農(nóng)村建設(shè)和治理的網(wǎng)絡(luò)。從當下的村治實踐來看，自農(nóng)業(yè)稅費取消后，國家對鄉(xiāng)村的控制從原有的汲取型管理型體制向反哺型治理體制轉(zhuǎn)型。各類公共服務(wù)大多是通過項目制的財政轉(zhuǎn)移支付形式輸入到鄉(xiāng)村，由此甚至使得項目制成為重塑國家和地方政府關(guān)系的“一種新的國家治理體制”，并深刻地改變了基層政府的運作機理。這種自上而下的項目制實施方式需要一整套的科層制申請和運作程序，而大多數(shù)的老一輩村干部因文化程度偏低，也缺乏相應(yīng)的人脈資源，他們主導(dǎo)的村治體制顯然無法與新的鄉(xiāng)村治理體制進行有效對接，也很難按照國家法定程序申請獲得這類項目資金。只有受過更好教育且了解項目需求的年輕一代的返鄉(xiāng)精英參與和主導(dǎo)下的村治組織和行動機制，才能更快捷地獲取這類項目支持，并負責推動這類項目實施的村級實施。

再者，從村治運作機制的角度來看，返鄉(xiāng)精英治村要處理好與普通村民、體制外精英、地方政府等各方的關(guān)系，要求有很高的籌劃和運作能力，這是普通村民難以辦到的。由于很多政府投入的項目制資源，往往要求村財進行相應(yīng)的配套投入，而很多村莊的村財是“空殼”，這意味著如果村干部沒有掌握一定的經(jīng)濟資源，也很難爭取到這類項目。這樣反過來倒逼農(nóng)村基層組織變革，也為返鄉(xiāng)精英登場村治舞臺提供了另一個條件。目前鄉(xiāng)村治理過程中面臨的客觀形勢是，普通村民基本沒有機會也沒有能力為本村爭奪政府的項目資源，因此如果單純地把返鄉(xiāng)精英排斥在村莊治理權(quán)力之外，反而無助于鄉(xiāng)村的發(fā)展。完全排斥“精英俘獲”，意味著是村莊的整體利益在更大程度上受損。況且在現(xiàn)實中，很多返鄉(xiāng)的成功人士參與村治，多半也抱有一種回報鄉(xiāng)梓的情懷。他們中不少人不求經(jīng)濟回報，熱心社區(qū)公益事業(yè)，包括出資設(shè)立基金助學(xué)助困，博得“鄉(xiāng)賢”美名。如果說他們在追求“私利”，至多是希望獲得“衣錦還鄉(xiāng)”和“榮歸故里”的社區(qū)存在感，換取社會資本方面的回報。

作為一個特定的中間階層，返鄉(xiāng)精英在平衡國家治理與鄉(xiāng)村自治過程中承擔不可或缺的作用。不可否認，村治參與中的返鄉(xiāng)精英，同時扮演著政府“代理人”、村民“當家人”和個體“理性人”三重角色。他們返歸家鄉(xiāng)參與村治，在重塑鄉(xiāng)村基層組織結(jié)構(gòu)的同時也激活了村莊場域的發(fā)展動力，成為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主力軍。返鄉(xiāng)精英參與村治的績效，主要取決于返鄉(xiāng)精英、普通村民、村社內(nèi)生治理結(jié)構(gòu)以及國家下沉治理力量多方博弈整合形成的合力。

結(jié)合當前農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展新形勢，筆者認為，一方面，要充分發(fā)揮返鄉(xiāng)精英的優(yōu)勢，重組鄉(xiāng)村的人地資源，大力發(fā)展村莊集體經(jīng)濟。這包括采取土地股份制流轉(zhuǎn)方式明晰村集體、村民和返鄉(xiāng)精英的股權(quán)關(guān)系，同時把政府輸入鄉(xiāng)村的項目資源“入股”到村集體資產(chǎn)，構(gòu)建“法治”意義上的多元共贏的集體產(chǎn)權(quán)制度改革方案。這樣在盡力避免“精英俘獲”的同時，也能按照市場經(jīng)濟原則讓返鄉(xiāng)精英獲得合理回報。另一方面，在延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈和提升農(nóng)業(yè)價值鏈基礎(chǔ)上，要建立和完善可持續(xù)的農(nóng)業(yè)利益鏈均衡分配機制，讓村民能夠合理分享現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來的增值收益。與此同時，還要大力弘揚和激發(fā)返鄉(xiāng)精英扮演“鄉(xiāng)賢”角色，引導(dǎo)他們更自覺、更主動地在村治過程中發(fā)揮正能量導(dǎo)向作用，彰顯鄉(xiāng)村“德治”的實踐價值。