以良法促發(fā)展保善治的“煙臺答卷”

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獲得地方立法權以來，煙臺市人大常委會深入學習貫徹習近平總書記關于全面依法治國的重要論述，堅持科學立法、民主立法、依法立法，先后制定地方性法規(guī)12部，正在制訂1部，為煙臺市做好“六穩(wěn)”“六保”工作，推動高質(zhì)量發(fā)展提供了重要法治保障。

完善立法機制，構建黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局

堅持黨委領導立法。堅持黨的領導是立法工作的政治原則，也是做好立法工作的根本保證。市人大常委會嚴格執(zhí)行請示報告制度，立法規(guī)劃、計劃和法規(guī)草案的起草、審議、修改情況全部報市委常委會，對于立法中的重大問題、重要事項、重要情況，及時向市委請示報告；根據(jù)市委部署要求，突出重點，抓好統(tǒng)籌，有力有序推進地方立法。圍繞貫徹落實市委重大發(fā)展戰(zhàn)略，激發(fā)民營企業(yè)參與新舊動能轉(zhuǎn)換和自貿(mào)區(qū)建設的積極性，制定實施《煙臺市民營經(jīng)濟促進條例》，其間多次向市委匯報立法進展情況，提請市委常委會對優(yōu)化營商環(huán)境、市場準入負面清單、減輕企業(yè)負擔等法規(guī)主要條款進行研究審議。認真貫徹市委關于加強安全生產(chǎn)工作的部署，制定實施《煙臺市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理條例》，進一步明晰安全生產(chǎn)責任體系，強化生產(chǎn)經(jīng)營單位主體責任，健全完善安全監(jiān)管措施，有效解決了煙臺市安全生產(chǎn)領域面臨的實際問題。

堅持人大主導地位。人大主導立法是憲法和法律賦予的神圣職責，也是堅持和完善人民代表大會制度的必然要求。為保證地方立法工作順利開展，2016年2月，市人大常委會制定實施了《煙臺市制定地方性法規(guī)條例》，作為煙臺市首部地方性法規(guī)和程序性法規(guī)，為開展立法工作明確了方向和路徑，使市人大及其常委會立法主導地位貫穿立法工作的全過程。在立法項目確定階段，精心編制5年立法規(guī)劃和年度立法計劃，合理分配立法資源，把好源頭關；在法規(guī)起草階段，主動與起草單位溝通，加強指導督導，推進法規(guī)草案按時高質(zhì)量完成；在草案審議階段，堅持問題導向和結果導向，既不回避矛盾，又注重可操作性，確保每部法規(guī)都擲地有聲、務實管用。

充分發(fā)揮政府作用。立法工作離不開政府的支持。市人大常委會法工委與市政府司法部門保持密切溝通聯(lián)系，及時協(xié)商溝通地方立法有關事宜，做好規(guī)范性文件備案審查和動態(tài)清理工作。在立法選題、項目論證及法規(guī)草案的起草和實施中，注重發(fā)揮政府作用，由政府部門立足工作實際，提出相關領域法規(guī)需要細化和創(chuàng)制的意見建議，并對法規(guī)施行效果進行檢驗。目前，已經(jīng)公布和正在制定的12部實體法大部分由政府及部門提出立項并組織完成起草，取得了良好效果。2019年4月施行的《煙臺市全民閱讀促進條例》，由市委宣傳部、市文化和旅游局、市圖書館等部門單位共同推動制定，是國內(nèi)首部由設區(qū)市制定的全民閱讀促進條例，有效解決了煙臺市閱讀服務供給不足、公共圖書館發(fā)展不平衡、市民閱讀質(zhì)量偏低等問題，其中“引入社會力量建設城市書房”等做法獲全國人大常委會法工委推廣。

推動社會各方參與。立法是一項系統(tǒng)工程，需要社會各界共同參與。在立法實踐中，市人大常委會積極推動社會各界共同參與立法。在立法項目建議征集階段，采用全方位立體式的征集方式，除了向市級機關部門單位、向縣（市、區(qū)）人大和政府征集，還向社會公開征集；對于專業(yè)性很強的問題，邀請相關專家進行論證和評估，反復征求有關政府及部門的意見建議；草案形成后，除了召開相關部門單位座談會外，還向立法基地、立法顧問等廣泛征集修改意見。今年在制定《煙臺市文明行為促進條例》過程中，在市媒體開展問卷調(diào)查，將群眾反映比較集中的遵守公共場所秩序、維護公共環(huán)境衛(wèi)生、倡導文明出行等意見建議充分吸納到法規(guī)草案中，將對提高市民文明素質(zhì)、提升社會文明程度起到極大促進作用。

提高立法質(zhì)量，確保法規(guī)制定立足地方實際、反映百姓需求、體現(xiàn)煙臺特色

堅持銜接改革發(fā)展。市人大常委會緊扣全市深入開展新舊動能轉(zhuǎn)換重大工程的總體部署，制定實施《關于助推新舊動能轉(zhuǎn)換重大工程的意見》和《關于助推經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的意見》，明確提出按照地方立法權限，圍繞制約新舊動能轉(zhuǎn)換重大事項、制約經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展重大問題實施五年立法規(guī)劃。圍繞促進重點優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效，正在制訂《煙臺葡萄酒產(chǎn)區(qū)保護條例》，對煙臺釀酒葡萄種植區(qū)保護、葡萄酒地理標志產(chǎn)品和證明商標保護、政府服務保障及葡萄酒質(zhì)量提升等進行立法規(guī)范，對于推動葡萄酒產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

堅持回應群眾關切。應廣大市民強烈要求，市人大常委會于2017年施行了《煙臺市燃放煙花爆竹管理條例》，有效減少了環(huán)境污染，保障了城市公共安全和群眾生命財產(chǎn)安全。煙臺作為階段性資源型缺水城市,水資源短缺成為老百姓普遍關心的問題。市人大常委會經(jīng)過深入調(diào)研，于2016年到2018年，接連制定施行了《煙臺市飲用水水源保護條例》《煙臺市城市供水條例》和《煙臺市節(jié)約用水條例》3部地方性法規(guī)，圍繞執(zhí)行最嚴格的水資源管理制度，對用水管理、節(jié)水措施、非常規(guī)水利用等作出具體規(guī)定，有效解決了制約煙臺市可持續(xù)發(fā)展的水資源總量不足、用水量逐年增加、區(qū)域性和季節(jié)性缺水問題，建立了“水源保護—供水管理—節(jié)約用水”相配套的地方法規(guī)體系，營造了“人人惜水、人人節(jié)水”的良好社會風尚。

堅持體現(xiàn)地方特色。為加強生態(tài)文明建設與環(huán)境保護工作，市人大常委會先后制定施行了《煙臺市森林防火條例》《煙臺市山體保護條例》和《煙臺市海岸帶保護條例》。其中，森林防火條例是煙臺市首部實體性地方法規(guī)，不僅對森林火災的預防、撲救和災后處置作出了明確規(guī)定，而且對保護和發(fā)展森林資源，維護森林生態(tài)安全提出具體要求。山體保護條例、海岸帶保護條例兩部地方性法規(guī)，分別對加強山體、海岸帶綜合管理，有效保護和合理開發(fā)提出明確要求，用嚴格制度、嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境。

加強立法保障，確保每件法規(guī)立得住、行得通、真管用

配強專職立法隊伍。2015年7月，市人大常委會設立法制工作委員會，下設綜合科、法規(guī)科、備案審查科。市人大法制委員會配備主任委員1名、副主任委員1名、委員10名，主任委員由常委會分管領導兼任改為專職配備。在法制委12名人員中，具有法律背景和法律實務工作經(jīng)驗的8名，占三分之二。法工委現(xiàn)有6名工作人員，大部分擁有法學研究生學歷。同時，市政府司法部門也增強了工作力量，充實了行政編制和專業(yè)人員，為地方性法規(guī)起草工作提供了重要保障。

深化立法工作研究。注重加強常委會組成人員和人大代表的立法培訓，專門邀請省人大常委會法工委負責同志，就地方立法需要把握的重點問題進行深入闡述和系統(tǒng)解讀，對相關重點問題進行答疑解惑。把立法工作與“不忘初心、牢記使命”主題教育和“大學習、大調(diào)研、大改進”相結合，主動邀請常委會組成人員、人大代表，圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展重點、人民群眾關心熱點開展立法調(diào)研，及時了解掌握有關情況。與政府相關部門、駐煙高校、科研院所等多方合作，組建地方立法顧問庫；與煙臺大學、魯東大學、山東工商學院等駐煙高校，合作建立地方立法基地，形成專家與社會相結合的立法機制，調(diào)動起方方面面的積極性，為立法工作提供人才儲備和智力支持。

推進法規(guī)有效實施。法律的生命力在于實施。市人大常委會始終把對憲法法律和地方性法規(guī)的宣傳教育和監(jiān)督實施牢牢抓在手上，圍繞推進法規(guī)實施多次組織執(zhí)法檢查，做到聽取匯報與實地檢查相結合、普遍檢查與重點抽查相結合、明察與暗訪相結合，發(fā)揮執(zhí)法檢查的“法律巡視”作用，確保各項法規(guī)取得實效。加大規(guī)范性文件備案審查工作力度，“有件必備、有備必審、有錯必糾”，有力維護了國家法制統(tǒng)一。深入開展立法評估，今年對全民閱讀條例、森林防火條例兩部法規(guī)進行“把脈問診”和“立法回頭看”，采取自評和第三方評估相結合的方式，促進法規(guī)有效實施。加強對憲法法律和地方性法規(guī)的宣傳解讀，于國家憲法日期間組織專家圍繞憲法主題開展研討并進行專題講解，加深各級領導干部對憲法的學習理解。開展“七五”普法中期工作情況視察，市縣兩級人大聯(lián)動，深入街道、學校、廠礦企業(yè)實地察看，有效提升了全民法治素養(yǎng)，在全社會營造了尊法、學法、守法、用法的濃厚氛圍。