備案審查 有剛性更有溫度

□莊澤林

不久前，2019年備案審查工作情況報告提請十三屆全國人大常委會第十五次會議審議，這是全國人大常委會法工委第三年向全國人大常委會報告?zhèn)浒笇彶楣ぷ髑闆r。備案審查工作是當(dāng)下民主法治建設(shè)的焦點，從最初“鴨子鳧水”鮮為外界所知，到2017年首次報告“浮出水面”，2018年“振翅高飛”，再到2019年報告進入常態(tài)化的制度安排，備案審查“飛入尋常百姓家”，吸引著全社會的目光。

于百姓而言，備案審查之所以備受關(guān)注，就在于它監(jiān)督審查的是規(guī)范性文件。規(guī)范性文件的鮮明特點，在于它與百姓生活息息相關(guān)，而且越是地方立法，越是“紅頭文件”，規(guī)定的內(nèi)容越具體，與百姓利益關(guān)聯(lián)就越密切。規(guī)范性文件的另一個特點，就在于它不是針對“一人一事”，而是面向不特定對象作出，規(guī)范著社會群體的權(quán)益，具有普遍約束力。自2015年立法權(quán)下放到設(shè)區(qū)的市以來，目前享有地方立法權(quán)的立法主體有353個（包括31個省區(qū)市、288個設(shè)區(qū)的市、30個自治州和4個不設(shè)區(qū)的地級市），現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)達到1.2萬余件。

如果規(guī)范性文件制定時“先天不足”、不同文件之間“打架”，后續(xù)監(jiān)督審查又流于形式，就容易突破法治底線，走向公平正義的對立面。特別在社會生活中，公民一旦受到“雷人”規(guī)定的侵害，卻難以對這類抽象行政行為提起訴訟，往往會陷入維權(quán)無門的困境。

作為重要的憲法性制度安排的備案審查制度，恰為公民提供了制度化的利益訴求表達和解決渠道——一切違憲違法、侵害公民法人權(quán)益的規(guī)范性文件都能通過備案審查予以撤銷和糾正，為百姓撐起憲法法律的“保護傘”。

民有所呼，法有所應(yīng)。老百姓對備案審查的關(guān)注和要求越來越高，對解決合法性特別是合憲性的問題期待越來越高。這3年來，備案審查工作踐行以人民為中心的發(fā)展思想，順應(yīng)百姓期待，運用依職權(quán)、依申請和專項審查方式，重點審查規(guī)范性文件的合憲性、合法性和適當(dāng)性，積極推動解決群眾關(guān)心的突出問題，在維護國家法制統(tǒng)一中有效維護公民法人的合法權(quán)益。2017年至2019年，共收到處理公民組織提出的審查建議2451件，并向社會公布了30多個詳實審查案例，為促進法制之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一提供了樣板，為保護公民法人的合法權(quán)利提供了指南，讓老百姓對法治建設(shè)更加充滿信心。

老百姓最怕的就是反映問題“石沉大海”“審而無果”。這3年，備案審查工作尊重人民主體地位，重視社會關(guān)切回應(yīng)，加強與相關(guān)報備機關(guān)的聯(lián)系溝通，并持續(xù)跟蹤、督促糾錯，向公眾及時反饋研究處理情況，積極發(fā)揮在多元審查主體中的主導(dǎo)作用，展現(xiàn)強烈的擔(dān)當(dāng)精神。2018年，對22件審查建議書面反饋研究情況和處理結(jié)果；2019年，對138件審查建議提出處理意見并向建議人作了反饋。耐心的溝通、精準(zhǔn)的服務(wù)和為民的態(tài)度，讓百姓直接感受到法治的溫暖。

工作干得好不好，百姓最有發(fā)言權(quán)。最讓老百姓“點贊”的，備案審查工作積極順應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”的信息化浪潮，建設(shè)全國統(tǒng)一、延伸到地方的互聯(lián)互通信息平臺，使公民法人的建議訴求能夠一鍵直達最高層，搭建了公民法人訴求表達的“連心橋”，建立起全過程民主的“直通車”。

有學(xué)者形象稱備案審查是“沉默的火山”，側(cè)面說明其制度功效蘊藏著的強大震懾力。備案審查是憲法法律賦予的重要職權(quán)，糾錯方式既有溝通、函詢等柔性手段，更有動用撤銷權(quán)等剛性方式。備案審查制度蘊含的最高精神，就在于強調(diào)對憲法基本原則、基本精神的遵循和運用，以剛性的憲法監(jiān)督維護憲法法律權(quán)威。這3年，面對利益的交匯點、矛盾的風(fēng)險點，備案審查工作以憲法作為判斷行為對錯的最高標(biāo)準(zhǔn)，在合憲性審查的引領(lǐng)下，拓展憲法監(jiān)督的廣度深度，適時“在矛盾的焦點上砍一刀”，筑牢令行禁止的防線。比如，對交通管理部門調(diào)查交通事故時關(guān)于查閱、復(fù)制當(dāng)事人通訊記錄的地方性法規(guī)的審查，從合憲性的高度維護了公民通信自由和通信秘密的憲法權(quán)利。連續(xù)兩年研究審查收容教育制度并推動廢止，讓有利于保障人權(quán)的憲法原則鐫刻在人民的內(nèi)心里。

法與時轉(zhuǎn)，治與世宜。這些年，收容遣送制度、勞動教養(yǎng)制度、收容教育制度隨著時代的發(fā)展陸續(xù)被廢止，標(biāo)志著中國法治的不斷進步，人權(quán)保護的不斷完善。依法治國的豐富實踐，備案審查的縱深推進，給時代以深刻的啟示，法治的核心是憲治，依法治國首先是依憲治國。憲法具有最高的法律權(quán)威、法律效力，在中國特色社會主義法律體系中居于統(tǒng)帥地位。憲法是“人民權(quán)利的宣言書”，憲法之治最核心的價值，就在于規(guī)范公共權(quán)力、保障公民的合法權(quán)利和自由。只有切實尊重和有效實施憲法，加強規(guī)范性文件的源頭控制，全面提高立法質(zhì)量，人民當(dāng)家作主才能得到更好保證，黨和國家事業(yè)才會更加興旺發(fā)達。

黨的十九屆四中全會明確提出加強憲法實施和監(jiān)督，對備案審查、合憲性審查工作提出新的更高要求。在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中，必須永葆“保障憲法法律實施、保護公民合法權(quán)利”的制度設(shè)計初心，用好憲法監(jiān)督“利劍”，嚴(yán)厲追究所有違憲違法行為，全面發(fā)揮憲法的價值和功能，彰顯中國特色憲法監(jiān)督制度功效，在全面依法治國的康莊大道上行穩(wěn)致遠。