找回國家：全球治理中的國家凱旋

文/任劍濤

在20世紀后半葉，全球化有力地推動了全球治理。在全球治理迅猛推進的過程中，民族國家的地位與作用出現(xiàn)顯著下降。人們甚至懷疑國家存在的必要性，至少是懷疑國家在全球范圍內(nèi)的主權(quán)治理模式是否仍然是一種有效的治理模式。全球治理確實在解決諸多全球問題上發(fā)揮了強有力的作用。但全球治理缺乏高度建制化或擬國家的政治主體，因此內(nèi)在地限制了全球治理的效果。在全球治理依然極強地依賴國家行為體的情況下，一度被認定的國家已江河日下的斷語，似乎在朝相反的方向演變?！罢一貒摇钡挠辛τ跚?，既是對國家的全球治理主體的重建，也是對國家發(fā)揮的國內(nèi)治理與全球治理作用的肯定。在全球治理中的國家凱旋，已經(jīng)是一個多方呈現(xiàn)的事實。國家似乎迎來了一個復(fù)興契機。

全球治理與國家委頓

20世紀下半葉開始，國際政治與經(jīng)濟大勢的標志性事件是全球化（globalization）。全球化從萌芽到迅速推進，經(jīng)歷了一個演變過程。一般而言，哥倫布發(fā)現(xiàn)新大陸被視為近代以來全球化進程的重要起點。全球化的真正迅猛推進，肯定不早于19世紀。全球化全方位的迅速推進，是在第二次世界大戰(zhàn)以后，尤其是1980年代。

全球化進程的迅猛推進，與資本的全球流動、貿(mào)易的全球展開、超級大國的國際影響陡增、國際組織的強有力活動具有密切關(guān)系，同時，也與全球問題的凸顯具有直接關(guān)系。在迅速的全球化進程中，曾經(jīng)只是局部發(fā)生且有限作用于人類社會的種種事務(wù)，也相應(yīng)疾速地演變?yōu)槿騿栴}。諸如戰(zhàn)爭與和平、南北關(guān)系、生態(tài)危機、環(huán)境污染、人口爆炸、資源短缺、國際恐怖主義、跨國犯罪和信仰危機等問題，尖銳地呈現(xiàn)在全球社會面前。這些問題讓人們意識到，如果試圖解決相關(guān)問題，非經(jīng)全球合作途徑而無能為力。

全球化不僅強有力地推進了人類社會各方面的迅速變化，也投射在學(xué)術(shù)研究上。一方面，全球化的樂觀設(shè)想紛紛出臺。在觀念上尤以超越民族國家的全球主義理念，成為全球?qū)W術(shù)界高度關(guān)注的熱門話題。在制度安排上，則以國際政府或世界政府的設(shè)想吸引人們的注意力。在實際操作中，歐洲聯(lián)盟從經(jīng)濟聯(lián)盟向政治聯(lián)盟的迅速推進，一時讓人們預(yù)測，歐盟將成為與美國、中國鼎足而立的世界三強之一。另一方面，全球化的治理理念廣為流行，全球治理的舉措頻繁推出。全球治理以“治理”定位，其所帶有的協(xié)商性、協(xié)作性特征，大大提高了人們對之的期待。全球化確實有力推動了全球治理。全球治理“是各種各樣的個人、團體——公共的或個人的——處理其共同事務(wù)的總和。全球治理所要治理的事務(wù)被歸納為兩大方面：一是對全球社會尤其是全球經(jīng)濟發(fā)展有利的事務(wù)；二是對“某些不怎么有益的活動，包括毒品貿(mào)易、恐怖主義和核材料交易”的治理。這是因為，“為創(chuàng)建一個不受國界限制的世界而實行的金融自由化政策，也助長了國際犯罪活動，并對較貧困的國家造成了許多困難”。

全球治理與國家統(tǒng)治或國家治理的重要區(qū)別，就是它的多元治理主體與國家治理主體很不相同：國家行為體依然是全球治理的重要主體，但國際組織、非政府組織、非營利組織、跨國和全球公司、私人行為體（如比爾·蓋茨基金會），已經(jīng)成為全球治理中不遜于國家作用的治理主體。在全球化與國家化的比較性框架中，全球治理對國家治理的取代之勢成為熱門話題。在全球治理高歌猛進的映襯下，國家要么是被認為失敗了，要么是被認為績效遠不如全球治理?！懊褡鍑以絹碓阶兂闪艘环N懷舊的幻想”。

在全球治理中的國家委頓，最重要的導(dǎo)因是主權(quán)問題。一方面，國家的政治主權(quán)，在人道主義干預(yù)政策的影響之下，受到明顯挑戰(zhàn)。另一方面，國家的經(jīng)濟主權(quán)，在全球經(jīng)濟資源流動的情況下，受到明顯沖擊。再一方面，國家的文化主權(quán)，在全球化進程中出現(xiàn)的好萊塢文化模式的沖擊下，也無法守住傳統(tǒng)國家的文化底線。

找回國家

全球治理真正具有逼退國家治理的能量和績效嗎？答曰未必。隨著全球治理進程的展開，全球化與全球治理自身的弊端不僅表露出來，也促使一些學(xué)者加以深入分析。全球化發(fā)展最迅猛的領(lǐng)域是經(jīng)濟領(lǐng)域，全球治理的主要著力點也是經(jīng)濟治理。但恰恰是在這個領(lǐng)域，人們對全球化與全球治理的不滿與抨擊最為集中和激烈。經(jīng)濟學(xué)家斯蒂格利茨是指責(zé)全球化與全球治理最嚴厲的學(xué)者之一。他將人們對全球化的不滿主要歸結(jié)為：全球化誠然有利，但利益比倡導(dǎo)者所聲稱的要少；全球化被夸大之后，人們對全球化、精英階層以及支持它的機構(gòu)的信心下降；全球化對收入和財富具有的巨大分配效應(yīng)，導(dǎo)致了大多數(shù)人的情況變得更糟；全球化與全球治理不匹配，全球治理傾向于強勢一方；等等。因此，全球化催生的全球治理，遠未實現(xiàn)人們內(nèi)心強烈期盼的治理效果。

相反，國家自我確證其存在價值的理由仍然強勁：一方面，當(dāng)國家經(jīng)濟的運行形態(tài)與超國家經(jīng)濟模型不一致時，那么民族國家就在經(jīng)濟上可以扮演重要角色；另一方面，新興國家在全球化中獲利，促使其主要角色從行使主權(quán)實體責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)闉槌瑖一虼螄抑卫硖峁┖戏ㄐ圆⒋_保它們承擔(dān)責(zé)任；再一方面，國家的屬土性降低，但在領(lǐng)土控制和人口規(guī)制上的國家屬性，使得可以取代它的機構(gòu)還沒有出現(xiàn)。

將國家?guī)Щ厝藗兯伎既蚧c全球治理的視野，具有兩個指向：一是在國家與社會的相對框架中，走出單純傾向社會一端而仇視國家的思維定式，轉(zhuǎn)而從國家一端考慮它的運行邏輯，以及它與社會的關(guān)系問題；二是在國家與國際、全球的相對框架中，走出單純傾向國際與全球化一端而敵視國家的思維趨勢，轉(zhuǎn)而從國家一端考慮全球化與國家化、全球治理與國家治理之間的關(guān)系。這其實是兩個高度相關(guān)的視角。一者，因為在國家與社會關(guān)系框架中，既可以在一個主權(quán)國家的范圍內(nèi)審視國家權(quán)力與社會建制之間的關(guān)系，也可以擴展開來在主權(quán)國家與全球社會的關(guān)系上觀察兩者的互動。在全球治理的闡述中，全球社會，無論是全球公司，還是全球政府間組織（如聯(lián)合國），或是全球公民組織與公益組織，都是在與國家主權(quán)比較的視角中得到定位的。二者，在國家化與全球化關(guān)系框架中，既可以在一個國家范圍內(nèi)審視其國家權(quán)力機制與全球治理除國家之外的諸主體之間的關(guān)系，也可以在全球范圍內(nèi)審視不同國家的國家權(quán)力、社會機制與國際社會、全球組織之間的關(guān)系。找回國家，就是找回相對于國內(nèi)社會與國際社會、相對于國際組織與超國家建制（如歐盟）的那個一度失落于全球治理進程中的主權(quán)國家。

找回國家，是在國家與社會的政治理論框架中確立思考方向的。但當(dāng)代的國家不是孑然獨立的存在，不但國家必須在國家與社會的框架中才能得到理解，而且國家也必須在國家與國際、國家與世界的框架中才能得到準確定位。找回國家，不是在一國之內(nèi)的國家與社會框架中閉環(huán)式地尋找國家，而是在全球開放的環(huán)境中理解國家的結(jié)構(gòu)與功能——這就是在全球化、全球治理與國家關(guān)系的框架中致力重新發(fā)現(xiàn)國家。

在全球范圍內(nèi)找回國家成為找回國家的又一重要路徑，主要原因如下：第一，找回國家始終需要在國家之間展開歷史比較，才能凸顯國家間潛含的理想與失敗國家的典型，并著力倡導(dǎo)國家典范，規(guī)避國家失敗陷阱；第二，搭建國家自主性的框架，必須在發(fā)達國家、發(fā)展中國家與欠發(fā)展國家的具體處境中去確立基本要素，定位現(xiàn)代國家的基本結(jié)構(gòu)與功能；第三，全球各國關(guān)于國家建構(gòu)與運作的知識建構(gòu)大不相同，因此必須在地方性知識與全球性知識之間確立適應(yīng)性最為廣泛的國家知識，才能為國家確立起比較準確的理論定位；第四，既有國家的結(jié)構(gòu)與功能如何改革的問題，不是一個現(xiàn)實感受就可以輕易敲定的問題，必須以全球視野觀察和評價不同國家的政治體制、政策機制、政策議程、決策方式、施政方略之后，才能凸顯切實可行的改革國家的進路。找回國家，必須扼住兩個基本端口才能奏效。建立找回國家的全球參照框架，肯定比心急火燎地隨便找回國家要來得穩(wěn)妥。

國家歸來

找回國家是出于兩個客觀理由：一是民主國家確實具有自己的自主性，并不是單純受制于社會需要的被動機制；二是相對于國家治理的全球治理，這個曾經(jīng)被寄予厚望的治理形式，已經(jīng)表現(xiàn)出不容忽視的低效與失效。

就第一個理由中民主國家的自主性來講，不但從前述找回國家的呼吁中得到一定程度的理解，還可以從民主國家的國家與社會分流而為的機制中，確定屬于國家權(quán)力的規(guī)定性職責(zé)上得到印證。在人們達成社會契約的基礎(chǔ)上，進一步達成政府契約，雙重契約所發(fā)揮的保障作用，從兩個方面體現(xiàn)出來：一是國家權(quán)力不能僭越社會設(shè)定的授權(quán)邊界，國家不能侵入社會領(lǐng)域，行使那些人們未曾授予的權(quán)力；二是國家諸權(quán)力形式必須按照分權(quán)制衡的憲制安排，各自依法行使。分權(quán)制衡機制絕對不只是一種限制權(quán)力的機制，也是一種促使權(quán)力掌控者在規(guī)定范圍內(nèi)如何主動履行相應(yīng)職責(zé)的促動機制，其中更潛含著激發(fā)權(quán)力機構(gòu)從業(yè)者主動應(yīng)變的激勵意味。

就第二條理由的全球治理的低效與失效來看，找回國家，就是為了找回人們期待社會去完成而實際上完不成、必須由國家來完成任務(wù)的機制。找回國家不是少數(shù)國家面對的事情，而是絕大多數(shù)國家都在應(yīng)對的事務(wù)。至于全球范圍內(nèi)那些致力發(fā)展的國家，尤其是所謂發(fā)展型國家，就更希望在經(jīng)濟全球化的處境中，以舉國之力謀求發(fā)展，從而讓國家成功捕捉一切有利于發(fā)展的機遇，其為國家利益而傾力行動的特征就更是為人們所熟知。

找回國家，不只是一個理論吁求，還是一個國家的實際發(fā)展趨向。從全球范圍來看，國家的歸來是21世紀初期20年間一個令人矚目的現(xiàn)象。所謂發(fā)展型國家，是“由政治的、官僚的和財閥勢力組成的無縫網(wǎng)絡(luò)的簡稱”。這些勢力結(jié)合在一起，就是為了實現(xiàn)民族國家確立的宏大發(fā)展目標。這種發(fā)展模式，就是國家歸來的標志之一。這樣的國家類型，在南美創(chuàng)造的發(fā)展奇跡中，還僅僅顯示出一個雛形，在東亞國家與地區(qū)中才呈現(xiàn)出它的成熟形式。后來受到廣泛關(guān)注的金磚五國，大致都可以歸為發(fā)展型國家，國家在發(fā)展中的絕對主導(dǎo)作用顯而易見。

隨著這些邊緣國家中的個別國度走向中心，似乎直接威脅到發(fā)達國家尤其是美國利益的時候，他們對國家問題的反思，才從找回國家的一般理論吁求，迅速走上國家歸來的軌道。同時，曾經(jīng)在超國家道路上迅速推進的歐洲聯(lián)盟，由于從經(jīng)濟聯(lián)盟演進到政治聯(lián)盟，引發(fā)了歐洲的分裂。在歐盟中覺得國家利益受損的英國，首先啟動了脫歐進程，給超國家嘗試以沉重一擊。于是，高度吸引人們注意力的兩件大事浮上臺面：一者，中美貿(mào)易摩擦成為邊緣國家激發(fā)中心國家重新審視國家問題的標志性事件；二者，英國脫歐成為發(fā)達國家放棄超國家嘗試轉(zhuǎn)而再造國家的象征性變故。

英美兩國疏離超國家體系、回歸國家主體，是國家歸來最重要的象征性事件。這與兩個國家在全球的影響力具有密切關(guān)系。英國是現(xiàn)代國家的首創(chuàng)者，美國是當(dāng)代世界唯一的超級大國。前者在政治典范上、理論闡釋上為現(xiàn)代國家奠基；后者在國家行動上對全球具有帶動作用。他們對全球化的不滿與退出，表明全球化、全球治理不僅讓落后國家不滿，讓反全球化運動遍布全球，而且也讓最重要的發(fā)達國家嚴重不滿。解決這樣的不滿，向前挺進之路布滿荊棘；向后倒退，國家就開懷擁抱歸來者。發(fā)展型國家對發(fā)達國家提出的挑戰(zhàn)，發(fā)達國家對全球化或超國家的滿懷疑慮，竟然如此順暢地形成一股合力，將國家重新推向世界舞臺的前沿。

國家復(fù)興？！

21世紀的第二個十年，全球治理中的國家凱旋，正以蓬勃之勢展現(xiàn)在人們面前。國家之所以成功挽回曾經(jīng)似乎顯得頹敗的命運，有多方面的原因。一方面，因為國家方面主動出擊，在全球化、全球治理的迅猛進展中，抓住其進展不暢的契機，同樣迅速地補足了國家的短板，快速喚醒人們的國家記憶，遏制人們對超國家的烏托邦想象。

另一方面，國家之所以能夠高奏凱旋，也是由于國家與超國家、全球組織的結(jié)構(gòu)特點、可能處境、實際功能不同所注定的。國家是三種建制中最完備和成熟的體制，依托于國家的控制型力量運作，有著處理大事件的資源、能力與經(jīng)驗。超國家可以區(qū)分為兩種情況：緊密型的超國家如歐盟，在政治聯(lián)盟受挫的情況下，至少近期無法達到與國家建制相媲美的水平；松散的超國家組織，如東盟、非盟與南美國家同盟，因為不涉及主權(quán)國家任一權(quán)力的移交，就既對其成員難以有效約束，也對其成員的國際政策無法發(fā)揮決定性影響。全球組織的情況較為復(fù)雜。聯(lián)合國大致就是一個國際講壇?？鐕?、全球性公司發(fā)揮的全球治理作用直接受制于主權(quán)國家。因此，國家化的回流與全球化的逆潮相攜出場，構(gòu)成當(dāng)代的一大國際景觀。

對人類社會來講，在大型政治社會建制方面，國家這樣的建制還沒有現(xiàn)實的替代者。國家何以具有如此強大的生命力呢？一者，國家是從古至今充分發(fā)展的政治社會。一方面，在政治社會的建構(gòu)上，國家乃是漫長的歷史進程中逐漸浮現(xiàn)出來的政治建制，因此它擁有極為深厚的歷史資源。另一方面，國家形式演進的縱向線索，因不同國家形態(tài)演進速度的差異，而橫向地呈現(xiàn)在世人面前，因此，給人們展現(xiàn)出國家形式歷史豐富感的現(xiàn)實多樣性。

二者，國家是唯一受到有效限制的同時發(fā)揮出強大作用的政治建制。在歷史上，國家權(quán)力尤其是帝國形態(tài)的國家權(quán)力不受限制，因此在創(chuàng)造歷史文化輝煌的同時帶給人類以巨大災(zāi)難。經(jīng)過千年之久的摸索，人類終于在17世紀走出一條有效限制國家權(quán)力的道路。但同時，國家又不是僅僅被限制起來而顯得能力低下、無所作為。從歷史視角看，現(xiàn)代國家是能力最強的國家。

三者，國家運行的績效得到有效證明，并成為一切大型或超大型社會建制發(fā)揮作用的基本依托。國家自身運行在法治范圍內(nèi)，它對內(nèi)、對外的兩種基本功能得到良好實現(xiàn)的話，它就不僅成為良性國家機制，而且能相應(yīng)地為社會提供豐厚的物質(zhì)支持、制度供給和秩序保障。

四者，國家運行與國家理論相伴而生，這讓國家成為有雄厚理論支持、有深刻理論反思、有理性預(yù)期前景的行為體。國家理論成為諸社會科學(xué)理論（政治學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟與社會學(xué)等）深入、廣泛探究的重大主題。對國家基本理論的深入研究、對國家結(jié)構(gòu)的比較性陳述與分析、對國家變革與前景不同向度的預(yù)測，讓國家理論研究顯出蓬勃的生機。

可見，在全球治理中的國家凱旋，是有其深刻理由的。國家的種種難題，只有在改善國家的前提條件下，才有解決的希望。人們或許進而會問，全球治理中的國家凱旋，是不是國家已然復(fù)興的標志？回答這一提問，需要慎重。國家的復(fù)興，依據(jù)它所針對的國家所指而具有相當(dāng)不同的含義。人們沒有理由就國家復(fù)興問題一概而論。但可以確定的是，國家復(fù)興只能在國家與社會、國家化與全球化之間踩蹺蹺板。其間的平衡藝術(shù)，就成為國家是否真能復(fù)興的一個最重要的技術(shù)性指標。