取之于農(nóng)用之于農(nóng) 土地出讓收入將優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興

思雨

近期，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）。為了幫助大家更好地了解《意見(jiàn)》的有關(guān)情況，國(guó)務(wù)院新聞辦舉行了新聞發(fā)布會(huì)，邀請(qǐng)中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部副部長(zhǎng)韓俊，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部黨組成員兼中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室秘書(shū)局局長(zhǎng)吳宏耀向大家介紹相關(guān)情況，并回答了記者的提問(wèn)。

記者：請(qǐng)韓部長(zhǎng)為我們介紹一下《意見(jiàn)》出臺(tái)的意義以及主要內(nèi)容。

韓俊：長(zhǎng)期以來(lái)，土地增值收益取之于農(nóng)、主要用之于城，有力地推動(dòng)了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，但直接用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例偏低，對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的支持作用發(fā)揮不夠。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要大量投入，僅靠財(cái)政一般公共預(yù)算遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足需求，必須拓寬資金來(lái)源渠道，建立健全鄉(xiāng)村振興投入穩(wěn)定增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制。為此，中辦、國(guó)辦印發(fā)了《意見(jiàn)》，對(duì)穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例、集中支持鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)任務(wù)作出了安排部署。

《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，堅(jiān)持積極穩(wěn)妥、分步實(shí)施，按照“取之于農(nóng)、主要用之于農(nóng)”的要求，調(diào)整土地出讓收入城鄉(xiāng)分配格局，既要在存量調(diào)整上做文章，也要在增量分配上想辦法，穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例，集中支持鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)任務(wù)，加快補(bǔ)上“三農(nóng)”發(fā)展短板?！兑庖?jiàn)》明確提出，從“十四五”第一年開(kāi)始，各?。▍^(qū)、市）要分年度穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例；到“十四五”期末，以?。▍^(qū)、市）為單位核算，土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例要達(dá)到50%以上。

《意見(jiàn)》提出了5個(gè)方面的重點(diǎn)舉措：一是明確了以省（區(qū)、市）為單位提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例的兩種可選擇的計(jì)提方式。二是明確了土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村支出的統(tǒng)計(jì)口徑。三是明確了建立市縣留用為主、中央和省級(jí)適當(dāng)統(tǒng)籌的資金調(diào)劑機(jī)制。四是明確了允許各地根據(jù)鄉(xiāng)村振興實(shí)際需要，打破分項(xiàng)計(jì)提、分散使用的管理方式，對(duì)土地出讓收入進(jìn)行整合使用，聚焦補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)。五是明確了加強(qiáng)對(duì)土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村資金的核算，特別是要求不得虛增土地出讓成本，縮減土地出讓收益。

《意見(jiàn)》要求，各?。▍^(qū)、市）在2020年年底前制定具體措施并報(bào)中央農(nóng)辦，由中央農(nóng)辦會(huì)同有關(guān)部門(mén)審核備案。下一步，我們將認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記重要指示精神，按照黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，會(huì)同有關(guān)部門(mén)壓實(shí)工作責(zé)任、強(qiáng)化保障措施、加強(qiáng)考核監(jiān)督，切實(shí)落實(shí)好這項(xiàng)改革舉措，不斷強(qiáng)化實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的資金保障。

記者：剛才韓部長(zhǎng)提到土地出讓收入的使用長(zhǎng)期以來(lái)向城市傾斜，現(xiàn)在出臺(tái)這項(xiàng)舉措晚不晚？對(duì)增加鄉(xiāng)村振興的投入能起到多大作用？

韓?。和恋爻鲎屖杖胧堑胤秸曰痤A(yù)算收入的重要組成部分。長(zhǎng)期以來(lái)，土地增值收益主要還是用在城市，城市建設(shè)可以說(shuō)對(duì)“土地財(cái)政”的依賴(lài)性是很大的。我們作了一個(gè)統(tǒng)計(jì)，從2013年到2018年全國(guó)的土地出讓收入累計(jì)高達(dá)28萬(wàn)億，扣除成本性支出以后，土地出讓收益是5.4萬(wàn)億元，占到了土地出讓收入的19.2%。土地出讓支出用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村資金合計(jì)是1.85萬(wàn)億元，僅占土地出讓收益的34.4%，占土地出讓收入的6.6%，用在城市建設(shè)的比例比農(nóng)村要高得多。

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，征地規(guī)模和土地出讓規(guī)模不斷擴(kuò)大，土地出讓收入占地方財(cái)政收入的比重也大幅度提高，向城市傾斜的土地出讓收益分配格局確實(shí)有力地促進(jìn)了城市建設(shè)。2019年我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口已經(jīng)由1978年的1.72億人增加到了8.48億人，城鎮(zhèn)化水平由17.9%提高到了60.6%，可以說(shuō)經(jīng)歷了一個(gè)史無(wú)前例的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。長(zhǎng)期以來(lái)，土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例偏低，這是造成農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)投入不足的一個(gè)重要原因。黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來(lái)，中央不斷強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，建立健全鄉(xiāng)村振興制度框架和政策體系。要全面促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，需要真刀真槍地干、需要真金白銀地投，因此必須要建立財(cái)政投入穩(wěn)定增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制，這是非常重要的。除了繼續(xù)增加財(cái)政一般公共預(yù)算“三農(nóng)”的投入以外，也要想辦法拓寬資金來(lái)源渠道，提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例，就是一個(gè)重要的資金籌措渠道，是一個(gè)重要的制度安排。

那么現(xiàn)在出臺(tái)這項(xiàng)政策是不是晚了呢？我覺(jué)得并不晚，而且剛剛好?，F(xiàn)在我國(guó)的城鎮(zhèn)化水平超過(guò)60%，已經(jīng)到了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的發(fā)展階段，到了該把土地增值收益更多地用于“三農(nóng)”的時(shí)候?，F(xiàn)在要解決好發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題，推動(dòng)形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，必須加快推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興，可以說(shuō)鄉(xiāng)村發(fā)展就是擴(kuò)大內(nèi)需的一個(gè)重要戰(zhàn)略支點(diǎn)，必須下決心解決土地增值收益長(zhǎng)期以來(lái)“取之于農(nóng)、主要用之于城”的問(wèn)題。

對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，黨中央、國(guó)務(wù)院一直高度重視，2018年、2019年和2020年的中央一號(hào)文件都對(duì)調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍，提高用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例提出了明確要求，這充分體現(xiàn)了中央對(duì)于建立穩(wěn)定可靠的實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略資金來(lái)源的高度重視。這項(xiàng)改革的意義是非常重大的，可以引導(dǎo)資源要素向鄉(xiāng)村流動(dòng)，實(shí)際上是在土地出讓收益這個(gè)蛋糕里面多給農(nóng)村切一塊，這是城鄉(xiāng)利益格局的重要調(diào)整、是構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的一項(xiàng)重大制度安排，也是落實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的一項(xiàng)重大舉措。

最近幾年，全國(guó)土地出讓收入一年要達(dá)到6、7萬(wàn)億元，土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例每提高一個(gè)百分點(diǎn)，就相當(dāng)于“三農(nóng)”增加了600、700億元的投入。毫無(wú)疑問(wèn)，這項(xiàng)改革的逐步實(shí)施，將會(huì)對(duì)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供一個(gè)有力的資金支持。

記者：《意見(jiàn)》當(dāng)中提出，為提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例，各地可以結(jié)合本地實(shí)際從兩種計(jì)提方式中選擇一種組織實(shí)施，請(qǐng)問(wèn)這是出于什么考慮？

韓?。哼@項(xiàng)改革的總目標(biāo)，是把土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例提高到50%以上，做這樣的規(guī)定是為了落實(shí)土地增值收益“取之于農(nóng)、主要用之于農(nóng)”的要求。對(duì)于如何來(lái)實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，我們?cè)谄鸩菸募倪^(guò)程中征求了各個(gè)方面的意見(jiàn)，主要有兩種意見(jiàn)：一種意見(jiàn)是按照土地出讓收益一定比例計(jì)提，文件提出了這方面的目標(biāo)要求；另一種是按照土地出讓收入的一定比例計(jì)提。應(yīng)該說(shuō)這兩種方式都是可以操作的，也各有利弊。土地出讓收益是土地出讓收入扣除征地和拆遷補(bǔ)償支出、土地開(kāi)發(fā)支出等成本性支出后的收益，反映了各地實(shí)際可以統(tǒng)籌使用的資金規(guī)模。但是土地出讓成本性支出的標(biāo)準(zhǔn)很難統(tǒng)一規(guī)定，一些地方很容易通過(guò)做大成本性支出來(lái)縮減土地出讓收益，這樣就會(huì)導(dǎo)致政策效果大大縮水，這個(gè)情況也是確實(shí)存在的。而土地出讓收入是直接繳入地方國(guó)庫(kù)，收入數(shù)目有據(jù)可查，便于操作和監(jiān)督，卻不能完全反映地方可以使用的資金規(guī)模。在征求地方意見(jiàn)的過(guò)程中，不少省份選擇按收入的一定比例來(lái)計(jì)提，也有不少省份選擇按收益的一定比例來(lái)計(jì)提。為了照顧各地實(shí)際，避免“一刀切”，文件提出了兩種方案供地方來(lái)選擇：第一種是按照土地出讓收益的50%以上進(jìn)行核定，但是如果全年應(yīng)計(jì)提數(shù)小于土地出讓收入的8%，則按不低于土地出讓收入8%計(jì)提。至于為什么按收益計(jì)提后又加了一個(gè)不低于土地出讓收入8%的條件，這主要考慮是防止有的地方將與土地前期開(kāi)發(fā)無(wú)關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項(xiàng)目建設(shè)成本納入成本核算范圍，這樣一來(lái)會(huì)虛增土地出讓成本，縮減土地出讓收益。文件里明確提出，不得虛增土地出讓成本、縮減土地出讓收益。如果不作這樣的規(guī)定，在有些地方政策就會(huì)縮水。第二種方案是按照土地出讓收入的10%以上進(jìn)行核定。對(duì)于這兩種計(jì)提方式，地方選擇哪一種都可以，由省里自己來(lái)定，各?。▍^(qū)、市）對(duì)轄區(qū)內(nèi)的市、縣可以設(shè)定一個(gè)差異化計(jì)提的標(biāo)準(zhǔn)。但不管全省按哪種方式計(jì)提，總體上要實(shí)現(xiàn)土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例不低于50%的目標(biāo)要求。

記者：現(xiàn)在一些地方的土地出讓收入統(tǒng)計(jì)很不規(guī)范，請(qǐng)問(wèn)如何加強(qiáng)對(duì)土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村情況的監(jiān)督，防止出現(xiàn)“數(shù)字計(jì)提”、弄虛作假，確保改革落到實(shí)處？

吳宏耀：這種現(xiàn)象確實(shí)存在，為了防止一些地方“做大”土地出讓成本性支出，“做小”土地出讓收益，搞“數(shù)字計(jì)提”，《意見(jiàn)》從三個(gè)方面作出了安排。

1.規(guī)范計(jì)提方式。對(duì)于按照土地出讓收益50%以上計(jì)提的這種方式，如果計(jì)提數(shù)小于土地出讓收入的8%，則按不低于土地出讓收入8%計(jì)提。這樣做即使“做小”了土地出讓收益，還有“土地出讓收入的8%”這個(gè)比例來(lái)把關(guān)，為資金計(jì)提規(guī)模劃出了底線。不管兩種方式怎么提，底線都是不能低于土地出讓收入的8%。同時(shí)，中央將根據(jù)實(shí)際支出情況考核各?。▍^(qū)、市）土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例是否達(dá)到要求，具體考核辦法將由財(cái)政部另行制定。

2.加強(qiáng)資金核算管理?！兑庖?jiàn)》要求，進(jìn)一步完善土地出讓收支核算辦法，加強(qiáng)對(duì)于土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村支出的監(jiān)督管理。具體有“三個(gè)嚴(yán)”，即兩個(gè)嚴(yán)禁、一個(gè)嚴(yán)格。一是嚴(yán)禁變相減免土地出讓收入，確保及時(shí)足額繳入國(guó)庫(kù)；二是嚴(yán)格核定土地成本性支出，不得將與土地前期開(kāi)發(fā)無(wú)關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項(xiàng)目的建設(shè)成本納入成本核算范圍；三是嚴(yán)禁以已有明確用途的土地出讓收入作為償債資金來(lái)源發(fā)行地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券。同時(shí)，要建立全國(guó)統(tǒng)一的土地出讓收支信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)控。

3.加強(qiáng)考核監(jiān)督。一是要嚴(yán)肅查處擅自減免、截留、擠占、挪用應(yīng)繳國(guó)庫(kù)土地出讓收入以及虛增土地出讓成本、違規(guī)使用農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入資金等行為，并依法依規(guī)追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。二是加強(qiáng)對(duì)土地出讓相關(guān)政策落實(shí)及土地出讓收支管理的審計(jì)監(jiān)督，適時(shí)開(kāi)展土地出讓收入專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)。三是各?。▍^(qū)、市）黨委政府每年向黨中央、國(guó)務(wù)院報(bào)告實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)展情況時(shí)，要專(zhuān)題報(bào)告調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍、提高用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例、優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興情況。四是把調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍、提高用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例的情況納入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)績(jī)考核，并作為中央一號(hào)文件貫徹落實(shí)情況督查的重要內(nèi)容。

我們相信，通過(guò)上述這些措施就能防止有些地方搞數(shù)字計(jì)提，確保各項(xiàng)改革措施能夠落實(shí)到位。

記者：現(xiàn)在一些地方基層政府財(cái)政形勢(shì)比較緊張，提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例，會(huì)不會(huì)對(duì)地方財(cái)政收支帶來(lái)一些影響？

吳宏耀：對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，地方特別是基層政府確實(shí)有這種擔(dān)憂(yōu)。提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例，是城鄉(xiāng)關(guān)系的一次重大調(diào)整，可能會(huì)在一定程度上改變地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，《意見(jiàn)》對(duì)此有所考慮，也采取了一些措施。

一是要分步實(shí)施改革。已經(jīng)明確這項(xiàng)改革從明年開(kāi)始實(shí)施，允許地方分5年改革到位，到2025年達(dá)到目標(biāo)要求。各?。▍^(qū)、市）可以確定分年度目標(biāo)和實(shí)施步驟，合理把握改革的節(jié)奏，分5年來(lái)達(dá)到目標(biāo)要求。

二是要嚴(yán)格防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?！兑庖?jiàn)》提出了兩個(gè)允許，一是允許將已收儲(chǔ)土地的出讓收入繼續(xù)通過(guò)計(jì)提國(guó)有土地收益基金，用于償還因收儲(chǔ)土地形成的地方政府債務(wù)，并作為土地出讓成本性支出計(jì)算核定。二是允許省級(jí)政府按照現(xiàn)行的政策，繼續(xù)統(tǒng)籌土地出讓收入用于支持“十三五”易地扶貧搬遷融資資金的償還。

三是明確向縣級(jí)傾斜的政策導(dǎo)向?！兑庖?jiàn)》提出，土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金主要由市、縣政府安排使用，重點(diǎn)向縣級(jí)傾斜，賦予縣級(jí)政府合理使用資金的主動(dòng)權(quán)。同時(shí)我們要看到，地方土地出讓收入主要是用來(lái)搞建設(shè)的，過(guò)去主要投向了城市，現(xiàn)在要求更多投向農(nóng)村，所以地方資金使用總量并沒(méi)有減少，只是使用范圍和結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，也可以說(shuō)從“左口袋”掏到了“右口袋”，所以并沒(méi)有給地方政府增加新的負(fù)擔(dān)。

記者：目前土地出讓收入的計(jì)提資金在使用方向上規(guī)定得過(guò)細(xì)，存在資金“撒胡椒面”的問(wèn)題，請(qǐng)問(wèn)怎么提高資金使用收益？

韓俊：這個(gè)問(wèn)題在一些地方確實(shí)存在，在起草《意見(jiàn)》的過(guò)程中對(duì)這個(gè)問(wèn)題也作了深入研究。為了防止支出碎片化、提高資金使用的整體效益，《意見(jiàn)》提出要統(tǒng)籌整合土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金，與實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃銜接好，一定要聚焦補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)。《意見(jiàn)》提出，各地可以根據(jù)鄉(xiāng)村振興的實(shí)際需要，堅(jiān)持精打細(xì)算，打破分項(xiàng)計(jì)提、分散使用的管理方式，整合土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金，重點(diǎn)用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)、現(xiàn)代種業(yè)提升、農(nóng)村供水保障、農(nóng)村人居環(huán)境整治、農(nóng)村土地綜合整治、耕地及永久基本農(nóng)田保護(hù)、村莊公共設(shè)施建設(shè)和管護(hù)、農(nóng)村教育、農(nóng)村文化和精神文明建設(shè)支出，與農(nóng)業(yè)農(nóng)村直接相關(guān)的山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)，以及以工代賑工程建設(shè)等十幾項(xiàng)。這些方面都是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要補(bǔ)的突出短板，都是一些比較緊要的任務(wù)，必須集中資金優(yōu)先予以支持。對(duì)于鄉(xiāng)村振興的一般性工作任務(wù)，要爭(zhēng)取通過(guò)其他渠道統(tǒng)籌解決資金問(wèn)題，不列入這項(xiàng)改革增加的資金使用范圍。

同時(shí)，《意見(jiàn)》還強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村資金與一般公共預(yù)算支農(nóng)投入之間的統(tǒng)籌銜接。也就是說(shuō)，不能因?yàn)檫@邊增加了土地出讓收入的資金，那邊就把一般公共預(yù)算支農(nóng)投入減少了，這樣做是與這項(xiàng)改革的初衷背道而馳的，必須持續(xù)加大各級(jí)財(cái)政通過(guò)原有渠道用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的支出力度，防止產(chǎn)生擠出效應(yīng)。

記者：我們知道，土地出讓收入主要集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，對(duì)于經(jīng)濟(jì)不太發(fā)達(dá)的地區(qū)來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)村振興任務(wù)是比較重的，但是土地出讓收入又不夠，會(huì)不會(huì)出現(xiàn)一些地區(qū)計(jì)提資金用不完、一些地區(qū)不夠用的情況？

韓?。哼@個(gè)問(wèn)題也是一些地方非常擔(dān)心的問(wèn)題。確實(shí)，土地出讓收入的分布是很不均衡的，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)特別是一些大城市、中心城市，土地出讓價(jià)格高，地方政府土地出讓收入規(guī)模大、計(jì)提資金多，但是這些地方農(nóng)村的發(fā)展水平也相對(duì)較高。而一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，特別是在縣一級(jí)，土地不值錢(qián)，價(jià)格很低，這些欠發(fā)達(dá)的縣市土地出讓收入實(shí)際上是不多的，但是這些地方鄉(xiāng)村振興補(bǔ)短板的任務(wù)又是非常重的。為了防止出現(xiàn)有的地方計(jì)提的資金用不完、有的地方計(jì)提資金不夠用的難題，《意見(jiàn)》對(duì)健全中央和省級(jí)適當(dāng)統(tǒng)籌的資金調(diào)劑機(jī)制作出了安排。

首先，允許省級(jí)適當(dāng)統(tǒng)籌。土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金主要還是應(yīng)該由市、縣政府安排使用，但是省級(jí)政府可以從土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金中統(tǒng)籌一定比例的資金，在所轄各地區(qū)之間進(jìn)行調(diào)劑，重點(diǎn)是支持糧食主產(chǎn)縣和財(cái)力薄弱縣。具體怎么統(tǒng)籌、統(tǒng)籌多大的比例，由地方來(lái)自主確定。但是我們考核的標(biāo)準(zhǔn)就是到“十四五”末，土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例必須達(dá)到50%以上，而且不能低于土地出讓收入的8%。

其次，中央統(tǒng)籌的資金向部分地區(qū)傾斜。目前，在中央層面從土地出讓收益中計(jì)提的是農(nóng)田水利建設(shè)資金，以及市縣政府繳納的新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)，這些方面中央都會(huì)統(tǒng)籌一定比例的資金。今后，中央還會(huì)繼續(xù)按照現(xiàn)行規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)來(lái)統(tǒng)籌一定資金，不去增加地方負(fù)擔(dān)?？紤]到糧食主產(chǎn)區(qū)和中西部地區(qū)財(cái)力弱、鄉(xiāng)村振興任務(wù)重，文件強(qiáng)調(diào)，中央財(cái)政統(tǒng)籌的資金要向這些地區(qū)傾斜使用。

最后，對(duì)北京、上海等少數(shù)省份適當(dāng)放寬要求。北京、上海等地的土地出讓收入很高，但是農(nóng)業(yè)農(nóng)村占比較低，對(duì)于這些地區(qū)，允許根據(jù)實(shí)際需要來(lái)確定提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的具體比例。這些地方雖然可以自主確定，但是有一條硬要求，必須確保土地出讓收入用于支持鄉(xiāng)村振興的力度不斷增強(qiáng)。

鏈接：《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見(jiàn)》全文

土地出讓收入是地方政府性基金預(yù)算收入的重要組成部分。長(zhǎng)期以來(lái)，土地增值收益取之于農(nóng)、主要用之于城，有力推動(dòng)了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，但直接用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例偏低，對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的支持作用發(fā)揮不夠。為深入貫徹習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于把土地增值收益更多用于“三農(nóng)”的重要指示精神，落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院有關(guān)決策部署，拓寬實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略資金來(lái)源，現(xiàn)就調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興提出如下意見(jiàn)。

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會(huì)精神，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨工作重中之重，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照“取之于農(nóng)、主要用之于農(nóng)”的要求，調(diào)整土地出讓收益城鄉(xiāng)分配格局，穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例，集中支持鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)任務(wù)，加快補(bǔ)上“三農(nóng)”發(fā)展短板，為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供有力支撐。

（二）工作原則

——堅(jiān)持優(yōu)先保障、務(wù)求實(shí)效。既要在存量調(diào)整上做文章，也要在增量分配上想辦法，確保土地出讓收入用于支持鄉(xiāng)村振興的力度不斷增強(qiáng)，為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略建立穩(wěn)定可靠的資金來(lái)源。

——堅(jiān)持積極穩(wěn)妥、分步實(shí)施。統(tǒng)籌考慮各地財(cái)政實(shí)力、土地出讓收入規(guī)模、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展需求等情況，明確全國(guó)總體目標(biāo)，各省（自治區(qū)、直轄市）確定分年度目標(biāo)和實(shí)施步驟，合理把握改革節(jié)奏。

——堅(jiān)持統(tǒng)籌使用、規(guī)范管理。統(tǒng)籌整合土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金，與實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃相銜接，聚焦補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，健全管理制度，堅(jiān)持精打細(xì)算，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，防止支出碎片化，提高資金使用整體效益。

（三）總體目標(biāo)。從“十四五”第一年開(kāi)始，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）分年度穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例；到“十四五”期末，以省（自治區(qū)、直轄市）為單位核算，土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例達(dá)到50%以上。

二、重點(diǎn)舉措

（一）提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例。以?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）為單位確定計(jì)提方式，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）可結(jié)合本地實(shí)際，從以下兩種方式中選擇一種組織實(shí)施：一是按照當(dāng)年土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金占比逐步達(dá)到50%以上計(jì)提，若計(jì)提數(shù)小于土地出讓收入8%的，則按不低于土地出讓收入8%計(jì)提；二是按照當(dāng)年土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金占比逐步達(dá)到10%以上計(jì)提。嚴(yán)禁以已有明確用途的土地出讓收入作為償債資金來(lái)源發(fā)行地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）可對(duì)所轄市、縣設(shè)定差異化計(jì)提標(biāo)準(zhǔn)，但全省（自治區(qū)、直轄市）總體上要實(shí)現(xiàn)土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例逐步達(dá)到50%以上的目標(biāo)要求。北京、上海等土地出讓收入高、農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入需求小的少數(shù)地區(qū)，可根據(jù)實(shí)際需要確定提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的具體比例。中央將根據(jù)實(shí)際支出情況考核各省（自治區(qū)、直轄市）土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例是否達(dá)到要求，具體考核辦法由財(cái)政部另行制定。

（二）做好與相關(guān)政策的銜接。從土地出讓收益中計(jì)提的農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)資金、農(nóng)田水利建設(shè)資金、教育資金等，以及市、縣政府繳納的新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)中，實(shí)際用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的部分，計(jì)入土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的支出。允許省級(jí)政府按照現(xiàn)行政策繼續(xù)統(tǒng)籌土地出讓收入用于支持“十三五”易地扶貧搬遷融資資金償還。允許將已收儲(chǔ)土地的出讓收入，繼續(xù)通過(guò)計(jì)提國(guó)有土地收益基金用于償還因收儲(chǔ)土地形成的地方政府債務(wù)，并作為土地出讓成本性支出計(jì)算核定。各地應(yīng)當(dāng)依據(jù)土地管理法等有關(guān)法律法規(guī)及政策規(guī)定，合理把握土地征收、收儲(chǔ)、供應(yīng)節(jié)奏，保持土地出讓收入和收益總體穩(wěn)定，統(tǒng)籌處理好提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例與防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系。

（三）建立市縣留用為主、中央和省級(jí)適當(dāng)統(tǒng)籌的資金調(diào)劑機(jī)制。土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金主要由市、縣政府安排使用，重點(diǎn)向縣級(jí)傾斜，賦予縣級(jí)政府合理使用資金自主權(quán)。省級(jí)政府可從土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金中統(tǒng)籌一定比例資金，在所轄各地區(qū)間進(jìn)行調(diào)劑，重點(diǎn)支持糧食主產(chǎn)和財(cái)力薄弱縣（市、區(qū)、旗）鄉(xiāng)村振興。省級(jí)統(tǒng)籌辦法和具體比例由各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）自主確定。中央財(cái)政繼續(xù)按現(xiàn)行規(guī)定統(tǒng)籌農(nóng)田水利建設(shè)資金的20%、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)的30%，向糧食主產(chǎn)區(qū)、中西部地區(qū)傾斜。

（四）加強(qiáng)土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村資金的統(tǒng)籌使用。允許各地根據(jù)鄉(xiāng)村振興實(shí)際需要，打破分項(xiàng)計(jì)提、分散使用的管理方式，整合使用土地出讓收入中用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金，重點(diǎn)用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)、現(xiàn)代種業(yè)提升、農(nóng)村供水保障、農(nóng)村人居環(huán)境整治、農(nóng)村土地綜合整治、耕地及永久基本農(nóng)田保護(hù)、村莊公共設(shè)施建設(shè)和管護(hù)、農(nóng)村教育、農(nóng)村文化和精神文明建設(shè)支出，以及與農(nóng)業(yè)農(nóng)村直接相關(guān)的山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)、以工代賑工程建設(shè)等。加強(qiáng)土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村資金與一般公共預(yù)算支農(nóng)投入之間的統(tǒng)籌銜接，持續(xù)加大各級(jí)財(cái)政通過(guò)原有渠道用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的支出力度，避免對(duì)一般公共預(yù)算支農(nóng)投入產(chǎn)生擠出效應(yīng)，確保對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入切實(shí)增加。

（五）加強(qiáng)對(duì)土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村資金的核算。根據(jù)改革目標(biāo)要求，進(jìn)一步完善土地出讓收入和支出核算辦法，加強(qiáng)對(duì)土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村支出的監(jiān)督管理。規(guī)范土地出讓收入管理，嚴(yán)禁變相減免土地出讓收入，確保土地出讓收入及時(shí)足額繳入國(guó)庫(kù)。嚴(yán)格核定土地出讓成本性支出，不得將與土地前期開(kāi)發(fā)無(wú)關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項(xiàng)目建設(shè)成本納入成本核算范圍，虛增土地出讓成本，縮減土地出讓收益。

三、保障措施

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各地區(qū)各有關(guān)部門(mén)要提高政治站位，從補(bǔ)齊全面建成小康社會(huì)短板、促進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興、推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展高度，深刻認(rèn)識(shí)調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的重要性和緊迫性，切實(shí)將其擺上重要議事日程，明確工作責(zé)任，確保各項(xiàng)舉措落地見(jiàn)效。地方黨委和政府要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）在2020年年底前制定具體措施并報(bào)中央農(nóng)辦，由中央農(nóng)辦會(huì)同有關(guān)部門(mén)審核備案。

（二）強(qiáng)化考核監(jiān)督。把調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍、提高用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例情況納入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)績(jī)考核，作為中央一號(hào)文件貫徹落實(shí)情況督查的重要內(nèi)容。加強(qiáng)對(duì)土地出讓相關(guān)政策落實(shí)及土地出讓收支管理的審計(jì)監(jiān)督，適時(shí)開(kāi)展土地出讓收入專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)。建立全國(guó)統(tǒng)一的土地出讓收支信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)收支實(shí)時(shí)監(jiān)控。嚴(yán)肅查處擅自減免、截留、擠占、挪用應(yīng)繳國(guó)庫(kù)土地出讓收入以及虛增土地出讓成本、違規(guī)使用農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入資金等行為，并依法依規(guī)追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委和政府每年向黨中央、國(guó)務(wù)院報(bào)告實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)展情況時(shí)，要專(zhuān)題報(bào)告調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍、提高用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入比例優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的情況。