基于AHP-模糊綜合評(píng)價(jià)法的新安江流域生態(tài)補(bǔ)償政策績(jī)效評(píng)估

王慧杰,畢粉粉,董戰(zhàn)峰,*

1 生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院, 北京 100012 2 一帶一路環(huán)境技術(shù)交流與轉(zhuǎn)移中心(深圳),深圳 518000

流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是一種促進(jìn)流域水環(huán)境保護(hù)和水污染外部成本內(nèi)部化的綜合性經(jīng)濟(jì)政策手段[1],有利于完善跨區(qū)域水環(huán)境保護(hù)聯(lián)動(dòng)機(jī)制,推動(dòng)流域上下游協(xié)同共治。自生態(tài)補(bǔ)償理論被引入到流域管理領(lǐng)域,國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行了積極的研究探索[2-7]。當(dāng)前流域生態(tài)補(bǔ)償政策研究領(lǐng)域多關(guān)注于構(gòu)建理論[8-9]以及探討補(bǔ)償模式[10-11]、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方式[12-14]、支付意愿[15-16]等前期工作,例如,Gao等人[17]利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值法計(jì)算了江蘇省基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及市級(jí)補(bǔ)償資金分配；Guan等人[18]通過構(gòu)建信息熵模型制定了相應(yīng)的流域污染補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；莊大雪[19]分析了當(dāng)前流域生態(tài)補(bǔ)償方式及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與機(jī)制；董戰(zhàn)峰等[20]分析了長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)。也有部分學(xué)者運(yùn)用不同政策效果評(píng)價(jià)方法從不同角度對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償政策的實(shí)施效果進(jìn)行了評(píng)價(jià)[21-25],這些研究對(duì)于推動(dòng)我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)以及從理論走向?qū)嵺`、促進(jìn)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)有著較為重要的作用。但針對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施后產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)效果的最新深入研究較少,特別是開展績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)一般只注重分析項(xiàng)目的投入產(chǎn)出情況。且之前研究采取的評(píng)價(jià)指標(biāo)比較單一,主要關(guān)注水資源、水質(zhì)維度等,難以全面真實(shí)衡量生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施績(jī)效。

流域生態(tài)補(bǔ)償政策績(jī)效評(píng)估需要對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的重要性盡量進(jìn)行合理評(píng)價(jià),定性評(píng)價(jià)受到人為主觀因素影響較大且評(píng)估面較窄,故定量評(píng)價(jià)或定量與定性結(jié)合評(píng)價(jià)成為目前主要研究趨勢(shì)。針對(duì)生態(tài)補(bǔ)償政策績(jī)效評(píng)估需要定量與定性相結(jié)合,專家判斷起重要作用、決策結(jié)果難定量化等問題特征屬性,本研究集成層次分析法(AHP, Analytic Hierarchy Process)與模糊綜合評(píng)價(jià)法[26-27],構(gòu)建了基于AHP-模糊綜合評(píng)價(jià)的政策評(píng)估模型。不同于傳統(tǒng)的公共政策評(píng)價(jià)方法,AHP-模糊綜合評(píng)價(jià)法將層次分析法和模糊綜合評(píng)價(jià)法有機(jī)結(jié)合起來,一方面通過專家評(píng)價(jià)獲取主觀判斷數(shù)據(jù),另一方面運(yùn)用數(shù)學(xué)化的方法進(jìn)行數(shù)據(jù)處理,能夠?qū)崿F(xiàn)定性評(píng)價(jià)和定量評(píng)價(jià)的統(tǒng)一[28-31]。同時(shí),通過模糊綜合評(píng)價(jià)獲得對(duì)政策效果的一般性認(rèn)識(shí),便于進(jìn)行判斷和比較分析。

本文選取我國(guó)首個(gè)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)新安江流域作為研究對(duì)象,運(yùn)用AHP-模糊綜合評(píng)價(jià)法對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償政策的績(jī)效進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估,以期對(duì)新安江流域生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施效果做出判斷,也可為其他流域尤其是跨區(qū)域流域的生態(tài)補(bǔ)償政策績(jī)效評(píng)估提供研究基礎(chǔ)和推廣經(jīng)驗(yàn)。

1 研究對(duì)象概況

新安江發(fā)源于黃山市休寧縣六股尖,地跨皖浙兩省,是安徽省內(nèi)僅次于長(zhǎng)江、淮河的第三大水系,也是浙江省千島湖最大的入湖河流。新安江干流長(zhǎng)度約359 km,其中安徽省境內(nèi)242 km,大小支流600多條。流域總面積約11453 km2,其中安徽省境內(nèi)面積6737 km2,占流域總面積的58.8%；黃山市境內(nèi)5856 km2,占流域總面積的51.1%。新安江流域上游地區(qū)為黃山市的大部分地區(qū)和宣城市績(jī)溪縣的部分地區(qū),干流經(jīng)黃山市街口鎮(zhèn)流入浙江省境內(nèi)的下游地區(qū),并于杭州市淳安縣注入千島湖,省界斷面多年平均出境水量占千島湖年均入湖總水量的68%以上[32],常年穩(wěn)定保持地表水Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)。新安江作為我國(guó)首個(gè)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn),對(duì)其生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施效果進(jìn)行科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)估,可以系統(tǒng)、客觀、準(zhǔn)確地反映補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施成效,分析存在問題并尋求應(yīng)對(duì)方案。

2 數(shù)據(jù)與方法

2.1 數(shù)據(jù)來源

新安江流域首輪試點(diǎn)于2012—2014年實(shí)施,跨省生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象以安徽省黃山市為主,因此本研究主要的評(píng)估范圍是新安江上游的黃山市,評(píng)估時(shí)段為2012—2014年。主要是對(duì)實(shí)行流域生態(tài)補(bǔ)償首輪試點(diǎn)政策以來,黃山市在流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)等方面因?yàn)樯鷳B(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施所發(fā)生的變化。所需數(shù)據(jù)主要來自實(shí)地調(diào)研,采用訪談、問卷、實(shí)地考察等形式收集,數(shù)據(jù)來源主要是黃山市各級(jí)政府職能部門,包括財(cái)政、環(huán)保、水利、衛(wèi)生等,也有部分?jǐn)?shù)據(jù)來自黃山市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)、政府工作報(bào)告等。

2.2 評(píng)估指標(biāo)體系的確立

科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)體系是有效進(jìn)行政策績(jī)效評(píng)估的前提和基礎(chǔ)。流域生態(tài)補(bǔ)償政策評(píng)估指標(biāo)體系確定的根本目的,是通過指標(biāo)體系對(duì)政策的實(shí)施效果進(jìn)行科學(xué)的判斷和分析,客觀反映生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施的狀況和作用大小。實(shí)施流域生態(tài)補(bǔ)償除了能改善流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量外還要能夠促進(jìn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、群眾生活質(zhì)量改善,實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)。在進(jìn)行補(bǔ)償政策效果評(píng)價(jià)時(shí),只重視生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善、忽略政策帶來的社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響,或者僅關(guān)注經(jīng)濟(jì)改善程度而忽視流域生態(tài)環(huán)境的變化都是片面的,不能完整體現(xiàn)出補(bǔ)償政策的效果。因此,所選取的評(píng)價(jià)指標(biāo)需要涵蓋環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多方面。

在借鑒國(guó)內(nèi)外政策效果評(píng)價(jià)的相關(guān)研究成果及咨詢生態(tài)、流域管理、政策效果評(píng)估等領(lǐng)域?qū)＜业囊庖?并結(jié)合我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償政策的具體實(shí)施狀況,采用階梯層次結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)政策評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,按照科學(xué)性原則、整體性和層次性原則、精簡(jiǎn)有效性原則、及可操作性原則以及可比性和規(guī)范性原則五大原則進(jìn)行政策評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建。各評(píng)價(jià)因素按照層次模型進(jìn)行分層,選取關(guān)鍵性的指標(biāo)構(gòu)建多層次、多方面的政策評(píng)估指標(biāo)體系,最終構(gòu)建的評(píng)估指標(biāo)體系包括1個(gè)目標(biāo)、3個(gè)準(zhǔn)則、9個(gè)指標(biāo)和27個(gè)二級(jí)指標(biāo),具體的指標(biāo)體系框架見下圖1。

準(zhǔn)則層指標(biāo)要能夠從不同的側(cè)面反映流域生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施作用效果的方面和作用的程度大小,所選擇的流域生態(tài)補(bǔ)償政策效果評(píng)估的三個(gè)準(zhǔn)則分別是效果、效應(yīng)和效率,即流域生態(tài)補(bǔ)償政策的實(shí)施評(píng)價(jià)所設(shè)計(jì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)要能反映出政策實(shí)施的效果、政策實(shí)施帶來的效應(yīng)以及政策實(shí)施的效率。其中,效果指新安江流域生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施所帶來的直接效果,用流域水生態(tài)環(huán)境改善相關(guān)指標(biāo)來表征；效應(yīng)指流域生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施對(duì)流域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)影響,用經(jīng)濟(jì)效應(yīng)指標(biāo)和社會(huì)效應(yīng)指標(biāo)來表征；效率指流域生態(tài)補(bǔ)償政策執(zhí)行的效率,主要系統(tǒng)考慮政策實(shí)施過程,從政策設(shè)計(jì)、政策執(zhí)行和政策配套這3個(gè)方面來考慮對(duì)政策效率的影響程度。

具體指標(biāo)選擇方面,基于文獻(xiàn)查閱、現(xiàn)有研究成果借鑒、專家咨詢以及實(shí)地調(diào)研進(jìn)行篩選,篩選出能夠反映流域用水效率、水質(zhì)狀況、水生態(tài)系統(tǒng)狀況以及流域治理治理狀況等用來表征流域生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施效果的具體指標(biāo)；效應(yīng)指標(biāo)方面,主要從流域生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施對(duì)經(jīng)濟(jì)、就業(yè)以及對(duì)地方政策、健康等方面的影響設(shè)置評(píng)估指標(biāo)；效率方面,主要從補(bǔ)償政策的設(shè)計(jì)是否合理、補(bǔ)償資金的使用以及相關(guān)配套政策的設(shè)計(jì)等方面進(jìn)行設(shè)置。

圖1 新安江流域生態(tài)補(bǔ)償政策績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系Fig.1 Ecological compensation policy performance evaluation index system of Xin′an river basin

2.3 基于AHP-模糊綜合評(píng)價(jià)的政策績(jī)效評(píng)估模型

AHP-模糊綜合評(píng)價(jià)模型主要有兩個(gè)部分,首先是運(yùn)用AHP法確定新安江流域生態(tài)補(bǔ)償政策評(píng)估指標(biāo)層和指標(biāo)權(quán)重,主要方法是1—9標(biāo)度法；然后在AHP法確定指標(biāo)權(quán)重的基礎(chǔ)上,采用多層次模糊綜合評(píng)價(jià)法對(duì)新安江流域生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施帶來的效果進(jìn)行綜合評(píng)估。評(píng)價(jià)模型集成AHP與模糊綜合評(píng)價(jià)法如下：

2.3.1建立因素集和評(píng)語集

評(píng)價(jià)子集U是影響評(píng)價(jià)對(duì)象的各個(gè)因素所組成的集合,可表示為U={u1,u2,…,un},其中ui(i=1,2,…,n)是評(píng)價(jià)因素,n是同一層次上單個(gè)因素的個(gè)數(shù)；評(píng)語集合V={v1,v2,…,vn},其中vj(j=1,2,…,n)是評(píng)價(jià)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn),這一集合為評(píng)價(jià)的所有可能結(jié)果,即是對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)滿意度設(shè)定的幾種不同的評(píng)語等級(jí)。

2.3.2確定權(quán)重值和權(quán)向量

運(yùn)用AHP法確定指標(biāo)體系中各類指標(biāo)和各級(jí)指標(biāo)的權(quán)重,確定評(píng)價(jià)因素的權(quán)向量。本文的權(quán)重值通過解特征值問題即AW=λmaxW求出特征向量而得到,式中A為判斷矩陣,λmax為矩陣A的最大特征向量,W為A對(duì)應(yīng)于λmax的特征向量,Wi為相應(yīng)元素層次單排序的權(quán)重值。求特征向量常用的方法有和積法和方根法,本研究采用和積法求判斷矩陣的最大特征根和對(duì)應(yīng)的特征向量。具體做法如下：

對(duì)判斷矩陣A的元素按列進(jìn)行歸一化處理：

(1)

(2)

(3)

則評(píng)價(jià)因素的權(quán)向量集為：

(4)

在解決問題的實(shí)際過程中,需要對(duì)判斷矩陣進(jìn)行一致性檢驗(yàn),以使其滿足總體一致性。只有通過檢驗(yàn),才能繼續(xù)分析結(jié)果,這時(shí)的判斷矩陣才是可取的。一致性檢驗(yàn)的計(jì)算公式為：

(5)

通常情況下,當(dāng) CR<0.10 時(shí),判斷矩陣具有滿意的一致性,否則應(yīng)對(duì)判斷矩陣做一定程度的修正。

表1 平均隨機(jī)一致性指標(biāo)RI的取值

2.3.3構(gòu)建隸屬度矩陣

構(gòu)造了評(píng)價(jià)因素子集后,要一一對(duì)被評(píng)對(duì)象從每個(gè)因素上進(jìn)行量化,即確定單因素被評(píng)對(duì)象對(duì)等級(jí)模糊子集的隸屬度,得到模糊關(guān)系矩陣。首先需要建立單因素評(píng)價(jià)結(jié)果統(tǒng)計(jì)表,本研究采用和積法對(duì)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行歸一化處理,得到各個(gè)因素的判斷矩陣,進(jìn)行一級(jí)模糊綜合評(píng)價(jià),確定模糊關(guān)系矩陣R。具體步驟為：

首先,構(gòu)建隸屬度子集Ri,Ri=(ri1,ri2,…rin)(其中Ri是評(píng)價(jià)因素中第i個(gè)指標(biāo)對(duì)應(yīng)于評(píng)價(jià)集合中每個(gè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)v1,v2,…,vn的隸屬度),

(6)

根據(jù)隸屬度子集構(gòu)建相應(yīng)指標(biāo)的模糊評(píng)價(jià)矩陣,并對(duì)模糊評(píng)價(jià)矩陣進(jìn)行復(fù)核運(yùn)算并進(jìn)行歸一化處理,得到上一級(jí)指標(biāo)的隸屬度判斷值。按照同樣的方法對(duì)其他指標(biāo)進(jìn)行同樣的運(yùn)算,得到最終模糊關(guān)系矩陣R:

(7)

2.3.4確定綜合評(píng)價(jià)的模糊算子

在確定了模糊關(guān)系矩陣R和權(quán)向量W后,需要進(jìn)行模糊綜合評(píng)價(jià),這就要確定綜合評(píng)價(jià)的模糊算子。常見的模糊算子關(guān)系類型有四種,具體內(nèi)容如下表2所示。其中第四種模糊算子即加權(quán)平均型模糊算子最為常用,因?yàn)槠浼骖櫟搅烁髟u(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重,能夠完整體現(xiàn)被評(píng)價(jià)對(duì)象的整體特征。通過比較分析,本研究將采用這種模糊算子進(jìn)行模糊綜合評(píng)價(jià),確定被評(píng)價(jià)對(duì)象的最終評(píng)價(jià)等級(jí)。

表2 模糊綜合評(píng)價(jià)的模糊算子

2.3.5合成總目標(biāo)評(píng)價(jià)向量

在以上分析的基礎(chǔ)上,將權(quán)向量W和模糊關(guān)系矩陣R進(jìn)行復(fù)合運(yùn)算,得到總目標(biāo)評(píng)價(jià)向量：

(8)

對(duì)每個(gè)等級(jí)賦值,得到行向量U={u1,u2,…,u4,un},綜合得分F為：

F=Z×U

(9)

3 結(jié)果與分析

3.1 賦權(quán)結(jié)果

為了確定新安江流域生態(tài)補(bǔ)償政策評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中各級(jí)指標(biāo)的權(quán)重,本論文采用了層次分析法計(jì)算得到各個(gè)指標(biāo)的權(quán)重系數(shù),構(gòu)建了一個(gè)完整的流域生態(tài)補(bǔ)償政策評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。具體做法是將指標(biāo)體系中同層指標(biāo)相對(duì)于上一層指標(biāo)進(jìn)行兩兩比較,得出指標(biāo)的相對(duì)重要性,這一判斷工作主要由該領(lǐng)域的研究專家做出。在專家判斷的基礎(chǔ)上構(gòu)建判斷矩陣,運(yùn)用和積對(duì)判斷矩陣進(jìn)行歸一化處理并進(jìn)行一致性檢驗(yàn)。指標(biāo)重要程度標(biāo)度方法一般采用重要程度1—9標(biāo)度表進(jìn)行表示,通過指標(biāo)的兩兩比較確定權(quán)重。具體計(jì)算結(jié)果如下表3—表5：

表3 A—B判斷矩陣及權(quán)重

表4 效果指標(biāo)(B1)中一級(jí)指標(biāo)權(quán)重表

表5 效果指標(biāo)(B1)中二級(jí)指標(biāo)權(quán)重表

運(yùn)用同樣賦權(quán)方法對(duì)效應(yīng)指標(biāo)、效率指標(biāo)進(jìn)行歸一化處理,得出各個(gè)指標(biāo)的權(quán)重,具體見下表6。

表6 新安江流域生態(tài)補(bǔ)償評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及指標(biāo)權(quán)重

3.2 模糊綜合評(píng)價(jià)及結(jié)果

將新安江流域生態(tài)補(bǔ)償政策評(píng)價(jià)結(jié)果分為五個(gè)等級(jí),并對(duì)每個(gè)等級(jí)賦值,設(shè)置評(píng)價(jià)集合V={v1,v2,v3,v3,v5}={很好,較好,一般,較差,很差},評(píng)價(jià)集合對(duì)應(yīng)的評(píng)價(jià)分值集合為U={u1,u2,u3,u4,u5}={90,80,60,50,40}。運(yùn)用模糊評(píng)價(jià)法分別對(duì)效果指標(biāo)、效應(yīng)指標(biāo)和效率指標(biāo)進(jìn)行模糊綜合評(píng)價(jià),首先對(duì)二級(jí)指標(biāo)進(jìn)行模糊綜合評(píng)價(jià),同一級(jí)指標(biāo)權(quán)重相結(jié)合來確定該類指標(biāo)的綜合評(píng)價(jià)結(jié)果。

在大量調(diào)研的基礎(chǔ)上掌握了評(píng)價(jià)指標(biāo)體系判斷所需的數(shù)據(jù),并將資料提供給被調(diào)查對(duì)象,通過調(diào)查問卷邀請(qǐng)熟悉新安江流域生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)情況的專家基于基礎(chǔ)資料和專業(yè)知識(shí)對(duì)新安江流域生態(tài)補(bǔ)償政策的評(píng)價(jià)指標(biāo)作出判斷。通過專家打分構(gòu)建判斷矩陣,運(yùn)用和積法求得評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)應(yīng)的隸屬度子集,再對(duì)結(jié)果進(jìn)行歸一化處理。結(jié)果如下表7—表9：

結(jié)合上述評(píng)價(jià)結(jié)果,由式(8)合成總目標(biāo)評(píng)價(jià)向量Z=[0.198 0.475 0.307 0.018 0.002],即新安江流域生態(tài)補(bǔ)償政策評(píng)估結(jié)果為下表10。

表7 新安江流域生態(tài)補(bǔ)償政策績(jī)效評(píng)估二級(jí)指標(biāo)隸屬度匯總表

表8 指標(biāo)層指標(biāo)隸屬度匯總表

表9 準(zhǔn)則層指標(biāo)及隸屬度匯總表

表10 新安江流域生態(tài)補(bǔ)償政策評(píng)估結(jié)果

利用式(9)計(jì)算得到新安江流域生態(tài)補(bǔ)償政策評(píng)估的最終得分：

即,基于AHP-模糊綜合評(píng)價(jià)得出的新安江流域生態(tài)補(bǔ)償政策評(píng)估的最終得分為75.22,屬于中上水平,表明新安江流域生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施結(jié)果的評(píng)價(jià)整體較好。

3.3 評(píng)價(jià)權(quán)重結(jié)果分析

二級(jí)指標(biāo)各指標(biāo)的權(quán)重見圖2。水質(zhì)污染狀況(B121)的權(quán)重為0.16,其數(shù)值最大,這反映出水質(zhì)改善是新安江流域生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施最重要也是最關(guān)注的指標(biāo)。其次是萬元GDP取水量(B111)、工業(yè)廢水排放達(dá)標(biāo)率(B122)、魚類完整性指數(shù)(魚類IBI指數(shù))(B133)、生態(tài)需水滿足程度(B112)、配套監(jiān)測(cè)能力(B331)等指標(biāo),說明新安江流域生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施中較注重生態(tài)效益。而體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的指標(biāo)權(quán)重相對(duì)較小,三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例(B212)、生態(tài)補(bǔ)償是否納入地方法律法規(guī)(B221)、公眾關(guān)于流域保護(hù)問題的來訪人次(B222)、對(duì)人體健康的影響效應(yīng)(B223)、流域保護(hù)從業(yè)人員比重(%)(B224)這5個(gè)指標(biāo)的權(quán)重均小于0.02。其中,公眾關(guān)于流域保護(hù)問題的來訪人次(B222)占有的權(quán)重比值最小,為0.006。上述結(jié)果同流域?qū)嶋H管理和生態(tài)補(bǔ)償政策導(dǎo)向基本一致,目前流域生態(tài)補(bǔ)償政策設(shè)計(jì)仍主要以水質(zhì)改善為主要政策目的,對(duì)社會(huì)效應(yīng)等關(guān)注較少。在一級(jí)指標(biāo)層中(圖2),流域水質(zhì)狀況(B12)占有的權(quán)重值最大,這說明流域水質(zhì)狀況改善是流域生態(tài)補(bǔ)償政策設(shè)計(jì)的主要目的,其中水質(zhì)污染情況和周邊工廠廢水排放達(dá)標(biāo)率是影響流域生態(tài)的重要因素。其次為流域水資源狀況(B11)的較為重要,主要受工業(yè)耗水量和生態(tài)用水影響較大；水生態(tài)健康狀況(B13)和流域治理(B14)的權(quán)重值相當(dāng),水生系統(tǒng)生物多樣性是衡量生態(tài)系統(tǒng)承載力的重要因素,同時(shí)地區(qū)的植被覆蓋以及人為規(guī)劃對(duì)生態(tài)效益也有著重要影響。這些指標(biāo)對(duì)新安江流域生態(tài)補(bǔ)償政策評(píng)估的影響最大,值得重點(diǎn)關(guān)注。其余指標(biāo)排序依次為：經(jīng)濟(jì)效應(yīng)(B21)、政策配套(B33)、政策執(zhí)行(B32)、社會(huì)效應(yīng)(B22)和政策設(shè)計(jì)(B31)。除了獲取生態(tài)紅利外,新安江流域生態(tài)補(bǔ)償政策也致力于實(shí)現(xiàn)將生態(tài)“綠色福利”轉(zhuǎn)化成讓人民群眾長(zhǎng)久受益的“經(jīng)濟(jì)紅利”,因此,經(jīng)濟(jì)效應(yīng)占有的權(quán)重優(yōu)于其他指標(biāo)。

圖2 新安江流域生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效評(píng)估因子權(quán)重值Fig.2 Ecological compensation performance evaluation factor weight of Xin′an river basin

從準(zhǔn)則層來看(表9),相對(duì)于效率指標(biāo)和效應(yīng)指標(biāo),效果指標(biāo)更為重要,這是新安江流域生態(tài)補(bǔ)償政策最為關(guān)注的方向,也是政策實(shí)施效果最直接的表現(xiàn)指標(biāo)。在實(shí)施新安江流域生態(tài)補(bǔ)償政策時(shí),改善流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量是首要任務(wù),因此該指標(biāo)占較大權(quán)重。政策效率會(huì)直接影響政策的作用程度,但相對(duì)于效果指標(biāo)的重要性較弱,因此指標(biāo)的權(quán)重相對(duì)較小。效應(yīng)指標(biāo)權(quán)重最小,說明目前普遍認(rèn)為流域生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的影響作用較小,需要在今后的政策設(shè)計(jì)中更加關(guān)注流域生態(tài)補(bǔ)償政策對(duì)推動(dòng)區(qū)域社會(huì)和經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展的推動(dòng)作用,實(shí)現(xiàn)同步推動(dòng)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展。

對(duì)于二級(jí)指標(biāo)層、指標(biāo)層和準(zhǔn)則層的權(quán)重分析,整體而言是比較符合實(shí)際情況的。因此,運(yùn)用層次分析法所確定的指標(biāo)權(quán)重是比較合理的。

3.4 隸屬度評(píng)價(jià)結(jié)果分析

指標(biāo)體系里27個(gè)二級(jí)指標(biāo)的隸屬度見下圖3,各個(gè)二級(jí)指標(biāo)的表現(xiàn)存在較大差異。流域治理里的森林覆蓋率(B141)、政策執(zhí)行里的生態(tài)補(bǔ)償資金構(gòu)成合理性(B323)和資金使用率(B322)、社會(huì)效應(yīng)里的生態(tài)補(bǔ)償是否納入地方法律法規(guī)(B221)四個(gè)指標(biāo)很大程度上隸屬于很好水平,比例分別達(dá)到75%、75%、62.5%和62.5%,特別是前三個(gè)指標(biāo),完全表現(xiàn)為很好和較好兩種狀態(tài),說明新安江流域生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施在上述方面表現(xiàn)較好。另外,水生態(tài)健康狀況里的魚類完整性指數(shù)(魚類IBI指數(shù))(B133)和政策設(shè)計(jì)里的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)合理性(B311)兩個(gè)指標(biāo)也完全隸屬于“很好”和“較好”兩種表現(xiàn)。說明新安江流域生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施過程中的森林覆蓋、資金構(gòu)成合理和使用、魚類完整性和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)合理性幾個(gè)方面尤其突出。

圖3 新安江流域生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效各層次指標(biāo)隸屬度Fig.3 The membership degree of ecological compensation performance in Xin′an river basin

具體而言,流域水資源狀況指標(biāo)的兩個(gè)二級(jí)指標(biāo)表現(xiàn)相差不大,屬于較好和一般水平的程度相同,其中萬元GDP取水量(B111)指標(biāo)的表現(xiàn)相對(duì)較好；水質(zhì)狀況指標(biāo)中的水質(zhì)污染狀況(B121)指標(biāo)較好,工業(yè)廢水達(dá)標(biāo)率(B122)指標(biāo)表現(xiàn)一般；水生態(tài)健康指標(biāo)中的二級(jí)指標(biāo)整體表現(xiàn)處于一般偏上水平,其中底棲生物多樣性(B131)指標(biāo)和浮游生物多樣性(B132)指標(biāo)表現(xiàn)一般；流域治理指標(biāo)中四個(gè)二級(jí)指標(biāo)整體表現(xiàn)較好,多數(shù)隸屬于很好和較好水平,但流域治理面積比例(B143)指標(biāo)偏差較大,水土流失治理率(B144)指標(biāo)表現(xiàn)相對(duì)較差,這兩個(gè)指標(biāo)的權(quán)重決定了其對(duì)流域治理指標(biāo)的評(píng)價(jià)結(jié)果會(huì)有不小的影響；經(jīng)濟(jì)效應(yīng)指標(biāo)的評(píng)價(jià)結(jié)果不太理想,主要受三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例(B212)和環(huán)保投入資金占GDP比重(B213)兩個(gè)指標(biāo)的影響,這兩個(gè)指標(biāo)的隸屬度水平“一般”占的比重較大；社會(huì)效應(yīng)指標(biāo)的表現(xiàn)相對(duì)一般,主要是因?yàn)閷?duì)人體健康影響效應(yīng)(B223)指標(biāo)和流域保護(hù)從業(yè)人員比重(%)(B224)指標(biāo)的隸屬度屬于一般偏下水平,“較差”和“一般”的比例占比較大,與其他兩個(gè)指標(biāo)的評(píng)價(jià)結(jié)果存在較大分歧。政策設(shè)計(jì)方面,評(píng)價(jià)結(jié)果顯示出整體水平較好,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較為合理,政策滿意度也相對(duì)較高,使得政策設(shè)計(jì)指標(biāo)整體表現(xiàn)較好；政策執(zhí)行指標(biāo)方面,四個(gè)二級(jí)指標(biāo)整體均處在很好或較好水平,表示政策的執(zhí)行效果較好,這同實(shí)際情況基本一致；政策配套指標(biāo)方面,監(jiān)測(cè)能力(B331)和信息公開(B332)兩個(gè)二級(jí)指標(biāo)對(duì)較好水平的隸屬度較高,指標(biāo)表現(xiàn)較好,人員配置狀況(B333)有待進(jìn)一步改善。

一級(jí)指標(biāo)隸屬度結(jié)果如圖4?？梢钥闯?表現(xiàn)較好偏上水平的指標(biāo)包括政策執(zhí)行(B32)、流域治理(B14)和水生態(tài)健康狀況(B13)；流域水資源狀況(B11)、流域水質(zhì)狀況(B12)、經(jīng)濟(jì)效應(yīng)(B21)、政策設(shè)計(jì)(B31)、政策配套(B33)幾個(gè)指標(biāo)的隸屬度比較相似,屬于一般偏上水平；社會(huì)效應(yīng)(B22)指標(biāo)隸屬于“一般”和“較差”的比例較大,大于50%,表現(xiàn)較差,是需要改善的重要方面。

對(duì)準(zhǔn)則層指標(biāo)隸屬度進(jìn)行分析,效果指標(biāo)(B1)、效應(yīng)指標(biāo)(B2)和效率指標(biāo)(B3)的表現(xiàn)都較好,很大程度上隸屬于較好和很好水平,即新安江流域生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施的結(jié)果很大程度上處于較好水平。其中,效率指標(biāo)(B3)的表現(xiàn)最好,處于較好偏上水平；效果指標(biāo)(B1)和效應(yīng)指標(biāo)(B2)對(duì)較好和一般水平的隸屬度較高。

二級(jí)指標(biāo)的隸屬度分析結(jié)果表明多數(shù)指標(biāo)表現(xiàn)較好,整體處于較好水平。但是對(duì)人體健康的影響效應(yīng)(B223)、流域保護(hù)從業(yè)人員比重(%)(B224)、水土流失治理率(B144)、生態(tài)補(bǔ)償資金的及時(shí)發(fā)放(B324)等指標(biāo)表現(xiàn)略差,需要進(jìn)一步加強(qiáng)。一級(jí)指標(biāo)水平大致相同,普遍處于中上級(jí)別,部分指標(biāo)如社會(huì)效應(yīng)(B22)需要進(jìn)一步完善。準(zhǔn)則層指標(biāo)分析中,效果指標(biāo)最為重要,這與補(bǔ)償政策的設(shè)計(jì)目標(biāo)基本一致；而各指標(biāo)的表現(xiàn)也大致相同,政策效率指標(biāo)和效果指標(biāo)表現(xiàn)相對(duì)較好,這與新安江流域生態(tài)環(huán)境的改善基本一致,效應(yīng)指標(biāo)表現(xiàn)略差,新安江流域生態(tài)補(bǔ)償對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用不是很顯著。同時(shí),補(bǔ)償政策的設(shè)計(jì)、執(zhí)行以及相關(guān)的配套政策措施對(duì)新安江流域生態(tài)補(bǔ)償政策的績(jī)效實(shí)現(xiàn)程度也有一定的影響。

3.5 總結(jié)

總體而言,新安江流域生態(tài)補(bǔ)償政策設(shè)計(jì)相對(duì)合理、政策執(zhí)行情況也較好,補(bǔ)償政策績(jī)效在森林覆蓋、資金構(gòu)成合理和使用、魚類完整性和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)合理性等幾個(gè)方面表現(xiàn)尤其顯著,表明政策具備一定的合理性和適用性。但也存在一定問題,主要表現(xiàn)在補(bǔ)償政策滿意度有待提高、資金到位率和發(fā)放及時(shí)性有待提升等,相對(duì)于其他效率指標(biāo),政策配套指標(biāo)表現(xiàn)較差,主要是因?yàn)楸O(jiān)測(cè)能力不足,人員配置有待進(jìn)一步完善。另外,在對(duì)人體健康的影響效應(yīng)、流域保護(hù)從業(yè)人員比重、水體生物多樣性、水土流失等方面表現(xiàn)一般或較差,說明補(bǔ)償政策在上述方面作用較差,會(huì)影響流域治理和流域生態(tài)政策設(shè)計(jì)之初實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)環(huán)境整體改善目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),需要適當(dāng)?shù)貙?duì)政策進(jìn)行調(diào)整和完善。

4 結(jié)論與政策建議

新安江流域生態(tài)補(bǔ)償政策是從末端治理到源頭保護(hù),從項(xiàng)目推動(dòng)到制度保護(hù)的典型案例,補(bǔ)償政策的實(shí)施大幅度提高了新安江流域的生態(tài)效益。在新安江流域生態(tài)補(bǔ)償政策績(jī)效評(píng)估中,結(jié)果限制未能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和社會(huì)效應(yīng)的提升,存在著對(duì)補(bǔ)償政策的效應(yīng)重視程度不夠、補(bǔ)償政策對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的促進(jìn)作用不顯著等問題。在新安江流域下一階段的工作中,需要從政策目標(biāo)的確定、政策體系的健全、政策設(shè)計(jì)及政策執(zhí)行等方面進(jìn)行完善,在謀求生態(tài)效益最大化的前提下,進(jìn)一步統(tǒng)籌規(guī)劃經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益,更好地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿進(jìn)行流域治理和生態(tài)保護(hù),實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)的共贏,推動(dòng)流域生態(tài)補(bǔ)償“新安江模式”向“中國(guó)模式”邁進(jìn)升級(jí)。

(1)推動(dòng)建立流域生態(tài)補(bǔ)償動(dòng)態(tài)評(píng)估機(jī)制,研究制定流域生態(tài)補(bǔ)償技術(shù)指南。建立流域生態(tài)補(bǔ)償政策評(píng)估機(jī)制,完善評(píng)估指標(biāo)和評(píng)估方法,做好相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì),對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施動(dòng)態(tài)評(píng)估和跟蹤性評(píng)估,分析流域生態(tài)補(bǔ)償在改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量方面的作用,以及在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、資金機(jī)制、能力支撐等方面存在的問題。制定流域生態(tài)補(bǔ)償技術(shù)指南,提出開展流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓ぷ鞒绦?、技術(shù)要求和方法,引導(dǎo)規(guī)范流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐。

(2)未來政策試點(diǎn)推進(jìn)中,強(qiáng)化流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的配套機(jī)制能力建設(shè)。上下游建立跨省污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)長(zhǎng)效機(jī)制,完善跨地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償聯(lián)席會(huì)議、聯(lián)合監(jiān)測(cè)、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)、上下游水生態(tài)環(huán)境信息共享、流域沿線污染企業(yè)聯(lián)合執(zhí)法等機(jī)制,完善水生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò),聯(lián)合查處跨界違法行為,聯(lián)合開展水質(zhì)監(jiān)測(cè),統(tǒng)籌推進(jìn)全流域聯(lián)防聯(lián)控。完善流域水資源生態(tài)補(bǔ)償金融制度、水資源生態(tài)補(bǔ)償矛盾糾紛化解制度等配套制度措施,以保障流域水資源的持續(xù)發(fā)展。

(3)試點(diǎn)工作應(yīng)實(shí)現(xiàn)從生態(tài)資源到生態(tài)資本的轉(zhuǎn)化,上下游合力打造綠色發(fā)展之路。以改善和保障河流生態(tài)基流為核心,統(tǒng)籌各方經(jīng)濟(jì)利益和生態(tài)利益,建立公平合理、長(zhǎng)效運(yùn)行的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,上下游地區(qū)在產(chǎn)業(yè)輸出、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)旅游、人才培訓(xùn)等方面務(wù)實(shí)合作,聯(lián)手打造新安江生態(tài)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)。

(4)拓寬流域補(bǔ)償資金來源渠道,鼓勵(lì)多元主體進(jìn)入環(huán)保市場(chǎng)。探索研究跨省流域生態(tài)補(bǔ)償中央財(cái)政資金退坡機(jī)制,引導(dǎo)和推進(jìn)相關(guān)省市在流域建立橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,吸引社會(huì)資本作為支持公益事業(yè)參與投入。在政府引導(dǎo)基礎(chǔ)上,進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用,探索發(fā)行流域綠色債券、建立流域生態(tài)銀行,或引入大型企業(yè),吸引更多社會(huì)資金參與到生態(tài)保護(hù)工作中,構(gòu)建政府補(bǔ)償為主,市場(chǎng)補(bǔ)償、非政府組織補(bǔ)償為輔的多元補(bǔ)償模式,確定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),找到補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的平衡點(diǎn)。