國(guó)家公園遴選標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國(guó)的啟示

杜 傲,崔 彤,宋天宇,歐陽(yáng)志云

1 中國(guó)科學(xué)院大學(xué)建筑研究與設(shè)計(jì)中心,北京 100190 2 中國(guó)科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心,城市與區(qū)域國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室,北京 100085 3 國(guó)家林業(yè)和草原局調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院,北京 100714

自1956年建立第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)以來(lái),我國(guó)自然保護(hù)地建設(shè)發(fā)展迅速,目前已有各級(jí)各類自然保護(hù)地12000多處,約占陸地國(guó)土面積的18%,在保護(hù)生物多樣性和保障我國(guó)生態(tài)安全等方面發(fā)揮了重要作用。但也存在缺乏保護(hù)地總體發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃、自然保護(hù)地空間布局不盡合理、保護(hù)地破碎化和孤島化現(xiàn)象嚴(yán)重、保護(hù)成效不高等問(wèn)題,影響自然保護(hù)地整體成效的發(fā)揮[1]。為了解決以上問(wèn)題,國(guó)家在生態(tài)文明建設(shè)的背景下,穩(wěn)步推進(jìn)自然保護(hù)地改革工作,完善保護(hù)地體系建設(shè),提出“建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”,以建立國(guó)家公園為契機(jī),解決我國(guó)自然保護(hù)地矛盾[2]。自2013年黨的十八屆三中全會(huì)首次提出建立國(guó)家公園體制以來(lái),我國(guó)先后實(shí)施國(guó)家公園體制試點(diǎn)建設(shè)、出臺(tái)《建立國(guó)家公園體制總體方案》和《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》等,將國(guó)家公園作為我國(guó)保護(hù)地體系建設(shè)的重要內(nèi)容[2-3]。與現(xiàn)有自然保護(hù)地不同,國(guó)家公園是由國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理,邊界清晰,以保護(hù)具有國(guó)家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的,實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域[3],實(shí)行最嚴(yán)格保護(hù),同時(shí)兼具科研、教育、游憩等綜合功能,是我國(guó)自然生態(tài)系統(tǒng)中最重要、自然景觀最獨(dú)特、自然遺產(chǎn)最精華、生物多樣性最富集的部分,保護(hù)范圍大,生態(tài)過(guò)程完整,具有全球價(jià)值、國(guó)家象征,國(guó)民認(rèn)同度高。以國(guó)家公園為主要抓手,建立國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園三大類型的保護(hù)地體系,提供高質(zhì)量生態(tài)產(chǎn)品,維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全,推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)[2]。

國(guó)家公園是人類社會(huì)保護(hù)珍貴的自然和文化遺產(chǎn)的重要手段之一。1872年美國(guó)建立了世界上第一個(gè)國(guó)家公園—黃石國(guó)家公園,由此開(kāi)始了其長(zhǎng)達(dá)140多年的國(guó)家公園建設(shè)歷史,形成了世界上建設(shè)最早且管理完備國(guó)家公園體系,被譽(yù)為美國(guó)“最好的想法”。隨后,加拿大、澳大利亞等國(guó)紛紛掀起建立國(guó)家公園的浪潮,目前全世界已有100多個(gè)國(guó)家建立了10000多處國(guó)家公園,世界國(guó)家公園運(yùn)動(dòng)蓬勃發(fā)展。國(guó)家公園在保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)和自然資源方面發(fā)揮著重要作用,促進(jìn)了人類對(duì)大自然的認(rèn)識(shí)和保護(hù),推動(dòng)了世界自然保護(hù)事業(yè)的興起與發(fā)展。

我國(guó)擁有復(fù)雜多樣的生態(tài)系統(tǒng)類型和自然景觀,以及豐富的植物、動(dòng)物和微生物物種及反復(fù)多彩的生態(tài)組合,建立國(guó)家公園,保護(hù)重要的自然資源和珍貴的自然遺產(chǎn),是我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容;然而,目前我國(guó)國(guó)家公園的建設(shè)尚處于初級(jí)階段,已形成了國(guó)家公園的理念、定位和發(fā)展目標(biāo),但在總體規(guī)劃、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、法律條例、管理辦法等方面仍有待制定和完善。本文通過(guò)分析國(guó)際上部分國(guó)家關(guān)于國(guó)家公園的遴選標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃方法、選建模式等,得到國(guó)外國(guó)家公園的建設(shè)經(jīng)驗(yàn),并結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況,為國(guó)家公園規(guī)劃建設(shè)提供建議。我國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)既需要與國(guó)際接軌,又需符合中國(guó)國(guó)情。

1 國(guó)外國(guó)家公園定位與目標(biāo)

國(guó)家公園是世界自然保護(hù)地體系的主要組成部分,以保護(hù)國(guó)家和區(qū)域代表性生態(tài)系統(tǒng)和自然景觀為主體,并具備自然保護(hù)和游憩教育的雙重功能,綜合國(guó)外國(guó)家公園的定位與目標(biāo),其具有以下特征：

(1)國(guó)家公園建設(shè)的首要目標(biāo)是自然保護(hù)。國(guó)家公園是大面積的自然或接近自然的區(qū)域,其設(shè)立的目的根據(jù)不同國(guó)家的資源條件和實(shí)際狀況各有不同,但其建立的根本原則和首要目標(biāo)均是自然保護(hù)。保護(hù)大面積的陸地或海洋生態(tài)系統(tǒng)[4],及大尺度的生態(tài)過(guò)程[4-8];保護(hù)動(dòng)物、植物、土地、底土、空氣、水及常規(guī)自然環(huán)境,防止區(qū)域自然破壞[9];保護(hù)生物和基因資源,以保障生物多樣性[10];保護(hù)獨(dú)特而美麗的自然景觀與文化景觀[10-14],以實(shí)現(xiàn)自然資源的永續(xù)利用,為子孫后代留下珍貴的自然遺產(chǎn)[14]。

(2)國(guó)家公園為公眾提供享受大自然的機(jī)會(huì)。1872年世界上第一個(gè)國(guó)家公園——黃石國(guó)家公園建立,這個(gè)廣袤而優(yōu)美的自然區(qū)域,最初被定位為“供人們享用和娛樂(lè)的公共公園或娛樂(lè)場(chǎng)地”。隨著人們對(duì)于自然保護(hù)理念認(rèn)識(shí)的深入,國(guó)家公園的定位雖不僅局限于“娛樂(lè)場(chǎng)地”,但是其始終為公眾提供享受大自然的機(jī)會(huì)[11-13],鼓勵(lì)公眾認(rèn)識(shí)、欣賞、接觸自然遺產(chǎn)[15],也可開(kāi)展與環(huán)境保護(hù)目的相符的活動(dòng),包括科學(xué)環(huán)境監(jiān)測(cè)、自然教育,和公眾體驗(yàn)自然等[6-8],并在可行的條件下為經(jīng)濟(jì)發(fā)展做貢獻(xiàn)[16],成為人們認(rèn)識(shí)自然、親近自然的重要場(chǎng)所。

(3)國(guó)家公園具有國(guó)家代表性。以保護(hù)所有代表性的重要自然區(qū)域?yàn)橹鱗15],或是一種特定資源類型的典型代表[17-18],這些自然區(qū)通常是國(guó)家級(jí)或世界級(jí)生物多樣性重要分布區(qū),或區(qū)域內(nèi)擁有國(guó)家代表性自然系統(tǒng)、風(fēng)景名勝或文化遺產(chǎn)地的典型例證[16,19],包括自然地理區(qū)域、生物群落、遺傳資源和本地物種等[20]。保護(hù)具有國(guó)家代表性的生態(tài)系統(tǒng)、自然景觀和生物多樣性集中分布區(qū)為主的自然區(qū)域,是國(guó)家公園的重要使命。

2 國(guó)外國(guó)家公園評(píng)價(jià)對(duì)象與標(biāo)準(zhǔn)

不同國(guó)家針對(duì)其自然資源狀況、法規(guī)政策,以及管理的有效性和便利性提出相應(yīng)的國(guó)家公園評(píng)價(jià)對(duì)象和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),以保障國(guó)家公園選址的科學(xué)性,管理的有效性,和發(fā)展的可持續(xù)性,實(shí)現(xiàn)自然生態(tài)系統(tǒng)和自然資源最大程度的保護(hù)(表1)。主要評(píng)價(jià)對(duì)象和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)有以下幾方面：

(1)自然景觀/自然遺跡?？v觀國(guó)家公園發(fā)展歷史,最早的國(guó)家公園都是建立在自然景觀獨(dú)特的區(qū)域,優(yōu)美的自然風(fēng)光成為國(guó)家公園建立的首要條件。美國(guó)在1972年的國(guó)家公園建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和后來(lái)的修訂標(biāo)準(zhǔn)中,均提出國(guó)家公園需具有突出的自然風(fēng)景、壯麗的景色,或其他特殊的景觀特征[18,21-22]。國(guó)家公園的自然景觀在強(qiáng)調(diào)美學(xué)價(jià)值和獨(dú)特性的同時(shí),還需具有國(guó)家代表性[11-12, 19, 23]或世界意義[20],也要注重自然景觀的多樣化[11-12],及保存狀況[10]。

(2)生態(tài)系統(tǒng)。國(guó)家公園以保護(hù)大尺度生態(tài)系統(tǒng)為目標(biāo),注重區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的完整性[15-16, 19]和原真性,及區(qū)域典型特征[6-8],或具備良好的自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)條件[10]。

(3)生物多樣性/重要棲息地。國(guó)家公園是珍稀、受威脅或?yàn)l危動(dòng)植物物種的集中分布區(qū)[15, 17-18],或國(guó)家甚至世界生物多樣性重要分布區(qū)[19]、重要?jiǎng)又参飾⒌豙7-8],或生物群落、遺傳資源和本地物種的代表性例證[20],要保證這些區(qū)域的完整性和原真性。

(4)面積/范圍。為確保資源的長(zhǎng)期保護(hù)并滿足公眾享用,國(guó)家公園需要有充足的面積[18],部分國(guó)家根據(jù)其國(guó)土面積情況,制定了國(guó)家公園面積標(biāo)準(zhǔn)：德國(guó)國(guó)家公園至少10000 hm2[7-8];瑞典國(guó)家公園至少1000 hm2[23];日本國(guó)家公園陸地區(qū)域面積要超過(guò)30000 hm2,海洋公園原則上面積要3000 hm2[11-12]等。

(5)自然區(qū)域/自然環(huán)境。部分國(guó)家會(huì)考慮國(guó)家公園的外部環(huán)境,包括國(guó)家公園所在自然區(qū)的質(zhì)量和狀態(tài)[15, 20, 23],或是與其所在國(guó)家的領(lǐng)土關(guān)系,需是領(lǐng)土內(nèi)重要自然保護(hù)區(qū)域的組成部分[7-8]。

(6)文化景觀。文化景觀在各國(guó)的國(guó)家公園規(guī)劃建設(shè)中均有滲透,而只有部分國(guó)家提出了明確的建設(shè)要求,加拿大國(guó)家公園需具有重要的文化遺產(chǎn)特征或文化景觀[15];韓國(guó)國(guó)家公園必須擁有極具保護(hù)價(jià)值并能與自然景觀相協(xié)調(diào)的文化或歷史景觀[10]。

(7)其他。部分國(guó)家根據(jù)國(guó)家公園建設(shè)需要,提出相應(yīng)的評(píng)價(jià)對(duì)象和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),如美國(guó)提出國(guó)家公園管理局的直接管理[17],俄羅斯提出土地權(quán)屬的要求[24],加拿大和澳大利亞提出關(guān)于公園內(nèi)社區(qū)居民利益和需求的問(wèn)題[15,20],德國(guó)提出國(guó)家公園生態(tài)系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)[7-8],及韓國(guó)對(duì)于國(guó)家公園區(qū)位的考慮[10]等。

3 國(guó)外國(guó)家公園選建模式

國(guó)外國(guó)家公園在選建過(guò)程中,根據(jù)各國(guó)自然資源條件和國(guó)土面積情況,采取不同的選建方法,主要包括以下三種模式(表2)：

表1 國(guó)外國(guó)家公園評(píng)價(jià)對(duì)象和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

(1)基于生態(tài)區(qū)劃的國(guó)家公園建設(shè)模式。該類型的國(guó)家公園以大面積的自然區(qū)域?yàn)橹?人類活動(dòng)影響較小,主要保護(hù)大尺度生態(tài)系統(tǒng)和珍稀瀕危野生動(dòng)植物物種及棲息地,此類型多出現(xiàn)在國(guó)土面積大,生物多樣性豐富的國(guó)家,如美國(guó)、加拿大、南非、澳大利亞等。以加拿大國(guó)家公園為例,根據(jù)地貌形態(tài)和植被分布特征,將加拿大劃分為39個(gè)“國(guó)家公園自然區(qū)”,這些區(qū)域必須擁有良好的自然代表性及區(qū)域特征,包括野生動(dòng)植物、植被、地質(zhì)、地貌;其次,受人類活動(dòng)影響最小,必須處于自然狀態(tài),目標(biāo)是每個(gè)自然區(qū)需要在國(guó)家公園體系中體現(xiàn),至少建立一個(gè)國(guó)家公園;再考慮區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)、野生動(dòng)植物物種和植被、文化遺產(chǎn)或景觀、土地和資源等評(píng)價(jià)對(duì)象和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),選拔出國(guó)家公園潛在區(qū)域,并根據(jù)國(guó)家公園建設(shè)的可行性和其他政策法規(guī)、協(xié)定談判等,最終確立國(guó)家公園[15, 25]。

(2)基于社區(qū)共建的國(guó)家公園建設(shè)模式。該類型的國(guó)家公園內(nèi)包含當(dāng)?shù)卦∶?原住民社區(qū)是國(guó)家公園保護(hù)目標(biāo)之一,保留原住民的生活環(huán)境和生產(chǎn)方式,并與自然和諧相處。此類型國(guó)家公園所在國(guó)家的國(guó)土面積較小,沒(méi)有大尺度的生態(tài)系統(tǒng)和豐富的生物多樣性,國(guó)家公園是自然和人文景觀有機(jī)結(jié)合的區(qū)域,如英國(guó)、法國(guó)等。英國(guó)國(guó)家公園多屬于IUCN保護(hù)地管理體系中的第Ⅴ類,其選址在充分考慮地域景觀特征的基礎(chǔ)上,充分考慮區(qū)域內(nèi)的村莊等人文景觀,允許并保護(hù)村莊居民的生產(chǎn)生活方式,認(rèn)為這些是國(guó)家公園的重要組成部分[14]。法國(guó)國(guó)家公園內(nèi)部功能區(qū)劃,主要有兩部分核心區(qū)和加盟區(qū),核心區(qū)實(shí)行嚴(yán)格保護(hù),限制開(kāi)發(fā),并兼顧生態(tài)保育;而加盟區(qū)以社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展為出發(fā)點(diǎn),加盟區(qū)的居民具有保護(hù)自然資源和生物多樣性的義務(wù),使他們構(gòu)成“生態(tài)共同體”[26]。

(3)基于資源主導(dǎo)的國(guó)家公園建設(shè)模式。該類型的國(guó)家公園從其自然資源和自然生態(tài)系統(tǒng)特征出發(fā),根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)完整性、自然景觀獨(dú)特性、生物多樣性、國(guó)家代表性、范圍面積、管理可行性、人文景觀等指標(biāo)進(jìn)行綜合評(píng)估,得出最適合建立國(guó)家公園的典型區(qū)域,在考慮完整系統(tǒng)保護(hù)的基礎(chǔ)上,劃定公園邊界,最終選定國(guó)家公園,主要有德國(guó)、南非等國(guó)家公園。

表2 國(guó)家公園建設(shè)模式對(duì)比

4 國(guó)外建設(shè)經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)的啟示

通過(guò)對(duì)國(guó)家公園國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的分析,結(jié)合我國(guó)自然資源狀況、自然地理和生態(tài)系統(tǒng)特征,我國(guó)國(guó)家公園的建立需考慮以下問(wèn)題：

(1)我國(guó)國(guó)家公園以保護(hù)具有國(guó)家代表性的生態(tài)系統(tǒng)和自然景觀為目標(biāo),保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、過(guò)程與功能的完整性,并具有全民公益性。國(guó)家公園作為我國(guó)新自然保護(hù)地體系主體類型,目的是加強(qiáng)對(duì)具有國(guó)家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然景觀和珍稀瀕危動(dòng)植物生境保護(hù),給子孫后代留下珍貴的自然遺產(chǎn),并為人們提供親近自然、認(rèn)識(shí)自然、開(kāi)展科普教育和生態(tài)旅游的重要場(chǎng)所。國(guó)家公園的主體地位主要體現(xiàn)在三方面,首先,其保護(hù)對(duì)象是國(guó)家最具代表性的自然資源和自然遺產(chǎn);其次,面積較大,可以完整保護(hù)生態(tài)地理區(qū)內(nèi)代表性的生物區(qū)系和生態(tài)系統(tǒng)過(guò)程;最后,對(duì)現(xiàn)有自然保護(hù)地體系的完善和空間優(yōu)化,并提高自然保護(hù)地體系對(duì)國(guó)家與區(qū)域生態(tài)安全、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的支撐能力。

(2)建立以國(guó)家代表性、完整性、原真性為主,包括生態(tài)區(qū)位重要性、歷史文化價(jià)值、緊迫性、可行性、對(duì)人類活動(dòng)的抗干擾性等因素的國(guó)家公園評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。其中,國(guó)家代表性包括生態(tài)系統(tǒng)代表性、物種豐富程度,和自然景觀獨(dú)特性;原真性是自然生境面積比例和景觀原貌保持狀況;完整性包括面積大小,能否完整保護(hù)重點(diǎn)生態(tài)過(guò)程或自然景觀;生態(tài)區(qū)位重要性是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)重要區(qū)域;歷史文化價(jià)值包括民族性、影響力和傳承性;緊迫性是保護(hù)的緊迫性,人類活動(dòng)對(duì)保護(hù)目標(biāo)的威脅程度;可行性是自然資源資產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬,及可達(dá)性;抗干擾性是對(duì)自然資源開(kāi)發(fā)利用、旅游等人類活動(dòng)的敏感程度。

(3)采取“基于生態(tài)區(qū)劃的國(guó)家公園建設(shè)模式”,根據(jù)我國(guó)生態(tài)系統(tǒng)、自然地理、植被區(qū)系,借鑒美加自然分區(qū)的方式,劃分面向國(guó)家公園規(guī)劃布局的生態(tài)地理分區(qū),每個(gè)區(qū)域內(nèi)建立至少一處國(guó)家公園;另外,分析我國(guó)生態(tài)系統(tǒng)、重點(diǎn)保護(hù)物種、自然景觀與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)重要區(qū)域的空間分布特征,明確我國(guó)代表性生態(tài)系統(tǒng)優(yōu)先保護(hù)區(qū)、物種多樣性保護(hù)關(guān)鍵區(qū)、代表性自然景觀,以及保障國(guó)家安全的重要區(qū)域的空間格局,為國(guó)家公園規(guī)劃建設(shè)提供自然依據(jù)和科學(xué)基礎(chǔ)。

致謝：文中部分資料由美國(guó)杜克大學(xué)尼古拉斯環(huán)境學(xué)院Stuart L. Pimm教授和原美國(guó)國(guó)家公園管理局Michael Soukup博士提供,特此致謝。