面向國(guó)家公園管理目標(biāo)的綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理:一個(gè)概念模型

何思源,王國(guó)萍,2,焦雯珺,丁陸彬,2,劉某承,李禾堯,閔慶文,2,*

1 中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所, 北京 100101 2 中國(guó)科學(xué)院大學(xué), 北京 100049

國(guó)家公園肇始于美國(guó),其管理實(shí)踐在全球經(jīng)歷了標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際化與概念本土化。標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際化主要體現(xiàn)在世界自然保護(hù)聯(lián)盟將國(guó)家公園歸為6類(lèi)保護(hù)地之一,提出非法定性的具體管理目標(biāo)和管理方式供保護(hù)實(shí)踐參考。概念本土化主要是指各國(guó)借鑒IUCN保護(hù)地分類(lèi)體系開(kāi)展適合國(guó)情的國(guó)家公園管理實(shí)踐[1-5]。國(guó)家公園理念的現(xiàn)代視角立足于生態(tài)系統(tǒng)管理,重視生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值,依賴于生態(tài)科學(xué)和系統(tǒng)規(guī)劃,重視原住民和本地居民附著于自然物之上的文化價(jià)值[6]。因此,在這一理念共識(shí)下,國(guó)家公園的建立宗旨在于保護(hù)生物多樣性與生態(tài)系統(tǒng)完整性,傳承自然價(jià)值和文化價(jià)值,并通過(guò)教育、游憩、科研等方式讓這些價(jià)值為人所知,以及促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社區(qū)受益[7]。國(guó)家公園是一個(gè)典型的社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng),對(duì)其管理有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí),生態(tài)保護(hù)與全民公益兩大管理目標(biāo)成為重點(diǎn)[8]。

減少國(guó)家公園作為一個(gè)社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng)所遭遇的威脅并提高其恢復(fù)力,是確保上述國(guó)家公園管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的必然途徑。國(guó)家公園管理目標(biāo)的多樣性決定了其暴露在致災(zāi)因子下的承災(zāi)體多樣性,既包括物種與關(guān)鍵生態(tài)系統(tǒng),也包括進(jìn)入國(guó)家公園的管理者、游客、其他在國(guó)家公園內(nèi)從事相關(guān)合規(guī)工作的人以及社區(qū)居民,甚至國(guó)家公園內(nèi)的建筑、道路和設(shè)備設(shè)施。相應(yīng)的,這些社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng)組分面臨的致災(zāi)因子也呈現(xiàn)多樣性,包括自然、人為與次生因子。因此,在國(guó)家公園范圍內(nèi),致災(zāi)因子與承災(zāi)體之間的影響路徑復(fù)雜,自然因子、人為因子與次生因子可能影響國(guó)家公園生態(tài)組分,這一般是生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)與管理所關(guān)注的問(wèn)題,因?yàn)樯鷳B(tài)風(fēng)險(xiǎn)是指生態(tài)系統(tǒng)受到生態(tài)系統(tǒng)外的一切對(duì)生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)成威脅的要素的作用的可能性[9];自然因子也同時(shí)可以影響相關(guān)的人類(lèi)社會(huì)主體,這一般是綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理所關(guān)注的問(wèn)題,即多類(lèi)型自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)影響[10]。

因此,研究者提出,面向國(guó)家公園多元管理目標(biāo),保障社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性和恢復(fù)力,需要為災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理賦予新的內(nèi)涵以便于開(kāi)展綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理[11]。這種綜合一方面因?yàn)閲?guó)家公園這一空間區(qū)域能夠集中體現(xiàn)聯(lián)合國(guó)國(guó)際減災(zāi)戰(zhàn)略署災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)定義所包涵的“致災(zāi)因子與承災(zāi)體的脆弱性之間相互作用而導(dǎo)致的人員傷亡、生計(jì)財(cái)產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞等發(fā)生的可能性”[12]。另一方面,這一“綜合”并不同于“綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理”以自然災(zāi)害-社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)體關(guān)系進(jìn)行災(zāi)害多種類(lèi)全過(guò)程管理,而是強(qiáng)調(diào)致災(zāi)因子與承災(zāi)體的多樣化,及其在系統(tǒng)內(nèi)的相對(duì)性和轉(zhuǎn)化性[11]。多樣化決定了國(guó)家公園綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理具有繼承性,需要基于既有區(qū)域?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)與自然保護(hù)地生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)而開(kāi)展;相對(duì)性和轉(zhuǎn)化性,如社區(qū)居民與野生動(dòng)物可在特定情況下互為致災(zāi)因子與承災(zāi)體,使得國(guó)家公園綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理具有特殊性,它需要聯(lián)動(dòng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)受體各有側(cè)重的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理與生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)管理。因此,借鑒前人研究[11,13],初步將國(guó)家公園綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)定義為國(guó)家公園范圍內(nèi)及其所在區(qū)域的自然災(zāi)害或人為災(zāi)害與國(guó)家公園內(nèi)各組分所固有的易損性之間相互作用而導(dǎo)致國(guó)家公園生態(tài)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值降低的可能性。

從全球范圍內(nèi)國(guó)家公園管理實(shí)踐與研究來(lái)看,面向國(guó)家公園管理目標(biāo)開(kāi)展具有綜合性的風(fēng)險(xiǎn)管理已經(jīng)逐漸成為一種共識(shí)[14-17]。在實(shí)踐中,應(yīng)對(duì)氣候變化、人為脅迫和自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)以保障生物多樣性與生態(tài)系統(tǒng)健康,同時(shí)降低訪客安全風(fēng)險(xiǎn)與社區(qū)脆弱性,成為各國(guó)國(guó)家公園規(guī)劃和管理的重點(diǎn)內(nèi)容之一[18]。在研究中,區(qū)域自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn),生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)與旅游風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與管理等的理念與方法,為支持國(guó)家公園綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理提供了理論與技術(shù)支持[10,19]。

災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)在本質(zhì)上是一種潛在的災(zāi)害,但并不是所有的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)都會(huì)轉(zhuǎn)化為災(zāi)害,只有風(fēng)險(xiǎn)值大,危害性后果嚴(yán)重的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)才有可能轉(zhuǎn)化為災(zāi)害[12]。因此,在災(zāi)害發(fā)生前對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理能夠有效控制和預(yù)防災(zāi)害的發(fā)生并減少災(zāi)害損失,而災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)是災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的基礎(chǔ)和重要環(huán)節(jié)之一。聚焦于自然保護(hù)地的研究也指出以綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園管理目標(biāo),特別需要將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)與管理目標(biāo)相結(jié)合,即將基于假設(shè)驗(yàn)證的科學(xué)研究與基于社會(huì)價(jià)值判斷的管理相結(jié)合,避免風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)過(guò)程成為缺乏目的的“狀態(tài)”評(píng)價(jià),而忽略了基于管理目標(biāo)的成果監(jiān)測(cè)[20]。

本研究立足于國(guó)家公園災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的綜合性這一新視角,從服務(wù)于國(guó)家公園管理目標(biāo)這一根本原則出發(fā),基于國(guó)內(nèi)外自然保護(hù)地管理研究,提出一個(gè)國(guó)家公園綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與管理模型。這一模型適合于國(guó)家公園層級(jí)式管理,以社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng)理想狀態(tài)為災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo),結(jié)合科學(xué)與價(jià)值認(rèn)知進(jìn)行綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià),旨在為我國(guó)當(dāng)前開(kāi)展國(guó)家公園體制試點(diǎn)建設(shè)提供一種新的思路。

1 國(guó)內(nèi)外自然保護(hù)地災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理特點(diǎn)與經(jīng)驗(yàn)

1.1 自然保護(hù)地普遍存在多類(lèi)型承災(zāi)體

首先,自然保護(hù)地的保護(hù)對(duì)象是承災(zāi)體。國(guó)內(nèi)外自然保護(hù)地災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的一個(gè)重點(diǎn)是對(duì)物種、種群、群落及生態(tài)系統(tǒng)與景觀等不同尺度開(kāi)展多元致災(zāi)因子下的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)與管理。由于致災(zāi)因子的多樣性,在管理中需要保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)與其他行業(yè)部門(mén)和專業(yè)機(jī)構(gòu)建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制,通過(guò)建立或共享針對(duì)區(qū)域關(guān)鍵致災(zāi)因子的監(jiān)測(cè)、預(yù)警體系,開(kāi)展災(zāi)前風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)與災(zāi)后損失評(píng)估和生態(tài)修復(fù)。

保護(hù)對(duì)象作為承災(zāi)體面臨著多元致災(zāi)因子的影響。物理致災(zāi)因子,如氣象、水文、地質(zhì)等自然因素在一般情況下被視為自然生態(tài)過(guò)程的一部分,當(dāng)其威脅到保護(hù)對(duì)象時(shí)才成為致災(zāi)因子,例如森林群落遭受冰凍災(zāi)害[21-22]。生物致災(zāi)因子主要是外來(lái)物種與有害生物,在管理上重視早期監(jiān)測(cè)與預(yù)警機(jī)制的建立[23-25];火災(zāi)是一個(gè)重要的次生致災(zāi)因子,開(kāi)展常規(guī)火情監(jiān)控,排查火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)以及建立火災(zāi)應(yīng)急與救援機(jī)制已經(jīng)成為保護(hù)地管理常態(tài)[26-28]?；瘜W(xué)致災(zāi)因子中污染物的環(huán)境暴露風(fēng)險(xiǎn)管理是突發(fā)性災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的重點(diǎn),聯(lián)動(dòng)環(huán)境監(jiān)測(cè)體系,開(kāi)展生態(tài)修復(fù)是其管理關(guān)鍵[29-31]。此外,氣候變化以及次生災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的短期影響,以及長(zhǎng)期可能帶來(lái)的保護(hù)地功能減弱與區(qū)劃失效,也是保護(hù)對(duì)象的脆弱性識(shí)別與保護(hù)地適應(yīng)性管理的關(guān)注點(diǎn)[32-34]。自然保護(hù)地周邊人為活動(dòng)的加劇與城鎮(zhèn)化的發(fā)展也可以直接或間接為保護(hù)對(duì)象帶來(lái)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn),如在土地、資源利用,旅游活動(dòng),道路、建筑與設(shè)施的修建和運(yùn)行中形成火災(zāi)隱患、物種入侵、環(huán)境污染、區(qū)域地質(zhì)地貌變動(dòng)等,使得保護(hù)地災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理被納入?yún)^(qū)域整體規(guī)劃和管控[35],并通過(guò)旅游開(kāi)發(fā)生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià),立法與執(zhí)法、分區(qū)規(guī)劃、環(huán)境容量監(jiān)管、環(huán)境宣教等方式引導(dǎo)人為活動(dòng)[36-37]。

其次,訪客群體是承災(zāi)體。自然保護(hù)地在承擔(dān)生態(tài)保護(hù)以外的公益功能時(shí),主要考慮訪客群體在自然環(huán)境和自然生態(tài)過(guò)程中以及社會(huì)突發(fā)事件下的安全[20]。因此,自然保護(hù)地一方面注重觀測(cè)自然過(guò)程演變?yōu)橹聻?zāi)因子,如對(duì)包括雪崩、滑坡、泥石流、落石等地質(zhì)現(xiàn)象自行或與區(qū)域?qū)I(yè)部門(mén)進(jìn)行合作來(lái)構(gòu)建監(jiān)測(cè)、預(yù)警和應(yīng)對(duì)機(jī)制[38];另一方面針對(duì)訪客進(jìn)行安全預(yù)警教育并構(gòu)建救援體系[39-40]。因此,自然保護(hù)地災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理往往針對(duì)訪客這一承災(zāi)體從突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)角度,協(xié)調(diào)政府部門(mén)與企業(yè)構(gòu)建預(yù)防與監(jiān)測(cè)、應(yīng)急處置與救援、恢復(fù)與評(píng)估的管理機(jī)制[41]。

第三,自然保護(hù)地周邊社區(qū)是承災(zāi)體。我國(guó)自然保護(hù)地周邊乃至其內(nèi)部存在大量本地社區(qū)。不少自然保護(hù)地處于特殊地質(zhì)區(qū)域,地質(zhì)、氣象、水文等物理致災(zāi)因子風(fēng)險(xiǎn)較高[42-44];野生動(dòng)物致災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)也得到了關(guān)注[45]。自然保護(hù)地社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理一般依托區(qū)域?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理,較為依賴專業(yè)部門(mén)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)預(yù)警以及政府主導(dǎo)下的防災(zāi)減災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)。值得注意的是,社區(qū)居民也因?yàn)殚L(zhǎng)期面臨災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn),對(duì)其具有一定的認(rèn)知和應(yīng)對(duì)策略,可以為自然災(zāi)害的監(jiān)測(cè)、預(yù)警和生態(tài)修復(fù)提供理論和技術(shù)支持[46]。

1.2 國(guó)家公園的綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理支持多層級(jí)多類(lèi)型管理

一般而言,國(guó)家公園管理依照國(guó)家公園管理政策,總體管理規(guī)劃以及單個(gè)國(guó)家公園管理規(guī)劃開(kāi)展。國(guó)家公園管理呈現(xiàn)多層級(jí)性,如管理政策確定國(guó)家公園管理愿景,管理規(guī)劃進(jìn)一步提出一系列具體管理目標(biāo)和行動(dòng)計(jì)劃。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明,災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理與國(guó)家公園管理目標(biāo)緊密相連,具有鮮明的管理特征和方式。

首先,災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)體現(xiàn)在國(guó)家公園法定規(guī)劃中。管理機(jī)構(gòu)在總體規(guī)劃或管理規(guī)劃中設(shè)定管理目標(biāo)時(shí),一般會(huì)規(guī)定國(guó)家公園內(nèi)部及其邊界的人為活動(dòng)必須符合生態(tài)系統(tǒng)管理目標(biāo)[47],如采用管理分區(qū)規(guī)劃與管控。一些規(guī)定可以降低人為活動(dòng)誘發(fā)災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn),例如在特定區(qū)域內(nèi)禁止一定的資源開(kāi)采活動(dòng),對(duì)科學(xué)研究等活動(dòng)采用申報(bào)許可制度;還有一些旨在減小自然過(guò)程帶來(lái)的災(zāi)害后果,例如對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)定抗震防洪標(biāo)準(zhǔn),規(guī)定特許經(jīng)營(yíng)和訪客服務(wù)提供必要的防災(zāi)信息,設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)警示并提供救援,規(guī)定野生動(dòng)物人身傷害與財(cái)產(chǎn)損失賠償?shù)取?/p>

其次,災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理支持國(guó)家公園核心管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。國(guó)家公園承災(zāi)體多樣性導(dǎo)致災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理難以形成獨(dú)立存在,而是融合于多種管理,包括自然資源管理、文化資源管理、旅游管理、社區(qū)管理、生態(tài)系統(tǒng)管理等[14- 17],其管理目標(biāo)主要是降低這些管理對(duì)象面臨的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。例如,減小氣候變化、生物入侵、病蟲(chóng)害、火災(zāi)等對(duì)生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)的影響;降低野生動(dòng)物、天氣狀況、環(huán)境特征、自然現(xiàn)象等對(duì)人員、設(shè)備造成的威脅。這種管理的融合性使得災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理往往在各種管理中依托具體的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、預(yù)警、評(píng)價(jià)等項(xiàng)目開(kāi)展[48-49]。 國(guó)家公園最為核心的管理目標(biāo)之一是生態(tài)系統(tǒng)管理。為保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)完整性,確定核心保護(hù)價(jià)值,識(shí)別和監(jiān)測(cè)威脅因素是其管理的基本組成部分。隨著研究的深入,人們?cè)絹?lái)越意識(shí)到基于風(fēng)險(xiǎn)方法的生態(tài)系統(tǒng)管理可以提高管理者對(duì)不確定性的認(rèn)識(shí)并將其量化評(píng)估,利于將有限的資源有效分配到管理中去[48]。因此,生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)是以生態(tài)保護(hù)對(duì)象為承災(zāi)體時(shí)進(jìn)行災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的重要路徑,能夠推進(jìn)包括科學(xué)家、管理者與其他多元利益相關(guān)方共同識(shí)別與評(píng)價(jià)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn),結(jié)合科學(xué)性與價(jià)值觀解讀評(píng)價(jià)結(jié)果,形成災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理對(duì)策[20]。

第三,災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)是維持社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng)的理想狀態(tài)。災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理依據(jù)國(guó)家公園管理目標(biāo)開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和管控,而國(guó)家公園管理目標(biāo)由系統(tǒng)的理想狀態(tài)表征[14- 15]。研究指出,理想狀態(tài)用于形容國(guó)家公園屬性,這些屬性的存在可以反映出國(guó)家公園長(zhǎng)期管理的成效。所以,理想狀態(tài)本質(zhì)上是管理目標(biāo)的具象化,能夠基于此識(shí)別災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)因子并采取管理手段。生態(tài)系統(tǒng)的理想狀態(tài)包括物種和生境具有一定的多樣性,外來(lái)物種和火災(zāi)威脅小、環(huán)境因素良好等;訪客群體的理想狀態(tài)主要在于訪客滿意度高,訪客流量控制適宜等;社區(qū)居民的理想狀態(tài)主要在于良好的社區(qū)-國(guó)家公園關(guān)系、適度的人為干擾等[14,16-17,50]。

1.3 對(duì)我國(guó)國(guó)家公園綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的啟示

從上述自然保護(hù)地承災(zāi)體的多樣化特征,以及國(guó)家公園災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理與國(guó)家公園管理的關(guān)系,可以提出對(duì)我國(guó)國(guó)家公園綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的幾點(diǎn)啟示：

首先,綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)國(guó)家公園宏觀管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要手段。在國(guó)家公園多種管理目標(biāo)的設(shè)定和描述、自然資源與文化資源保護(hù)、國(guó)家公園多用途使用等方面,應(yīng)當(dāng)明確包含對(duì)人為脅迫因子的約束以及對(duì)自然過(guò)程影響下的社區(qū)、訪客及其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)承災(zāi)體的管理;在國(guó)家公園專題規(guī)劃中,應(yīng)當(dāng)將生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)、訪客安全、自然災(zāi)害與公共安全突發(fā)事件等的管理體現(xiàn)在生態(tài)保護(hù)、休閑游憩、特許經(jīng)營(yíng)等的詳細(xì)規(guī)劃中。從國(guó)情出發(fā),還應(yīng)當(dāng)突出社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知與應(yīng)對(duì)策略對(duì)國(guó)家公園災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的作用。

其次,我國(guó)國(guó)家公園災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理要重視維持社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng)的理想狀態(tài)。國(guó)家公園管理目標(biāo)的多元性與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)受益人(利益相關(guān)方)的多樣性決定了理想狀態(tài)的復(fù)雜性——包括生態(tài)系統(tǒng)管理、訪客管理、社區(qū)管理等不同系統(tǒng)的相關(guān)屬性。理想狀態(tài)是管理目標(biāo)的具象化,也是災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的評(píng)價(jià)終點(diǎn),因此國(guó)家公園災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理需要“綜合”考慮影響生態(tài)系統(tǒng)健康的自然與人為脅迫,及其影響不同受益人的自然與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

第三,我國(guó)國(guó)家公園災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理需要有“整體”思想,在空間上整合國(guó)家公園與其周邊區(qū)域,以區(qū)域?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)理念進(jìn)行管理;在時(shí)間上整合豐富的歷史災(zāi)害數(shù)據(jù),為當(dāng)前與未來(lái)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與監(jiān)測(cè)提供信息;在運(yùn)行上整合國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)與其他政府部門(mén)、非政府組織與利益相關(guān)方的信息、技術(shù)和經(jīng)驗(yàn),以國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)為生態(tài)保護(hù)管理與國(guó)家公園運(yùn)行管理的主體,依靠科學(xué)家與風(fēng)險(xiǎn)管理專家提供風(fēng)險(xiǎn)管理理念與技術(shù),依靠其他政府部門(mén)共同完善監(jiān)測(cè)平臺(tái)與信息分析、提供專業(yè)災(zāi)害援助,依靠社區(qū)等利益相關(guān)方開(kāi)展符合生態(tài)服務(wù)權(quán)衡的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、應(yīng)對(duì)與災(zāi)后修復(fù)。

2 面向國(guó)家公園管理目標(biāo)的綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理框架

在前述國(guó)家公園層級(jí)式管理目標(biāo)、社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng)理想狀態(tài)和基于風(fēng)險(xiǎn)方法的生態(tài)系統(tǒng)管理理念基礎(chǔ)上,研究提出一個(gè)面向國(guó)家公園管理目標(biāo)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與管理的概念框架(圖1)。其創(chuàng)新性首先在于借鑒生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)理論框架,特別是評(píng)價(jià)終點(diǎn)的選擇和風(fēng)險(xiǎn)決策過(guò)程的多方參與理念,但立足于國(guó)家公園災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的綜合性這一新視角,逐級(jí)分解國(guó)家公園管理內(nèi)容,將評(píng)價(jià)對(duì)象擴(kuò)展到以國(guó)家公園管理目標(biāo)確定的多類(lèi)型承災(zāi)體,聚焦于社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn);其次,在服務(wù)于國(guó)家公園管理目標(biāo)時(shí),框架將對(duì)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)的客觀科學(xué)性與風(fēng)險(xiǎn)可接受性的主觀價(jià)值判斷相結(jié)合,使得國(guó)家公園綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理成為一種前瞻的策略性管理,而不是應(yīng)對(duì)性管理。下面從3個(gè)方面來(lái)闡述這一管理框架的核心理念和運(yùn)作過(guò)程。

圖1 面向管理目標(biāo)的國(guó)家公園綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的“層級(jí)式”管理框架Fig.1 A hierarchical framework of disaster risk management in national parks targeting at management objectives

2.1 綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理嵌入國(guó)家公園“層級(jí)式”管理

我國(guó)提出國(guó)家公園實(shí)行“最嚴(yán)格的保護(hù)”,其實(shí)現(xiàn)必須建立在科學(xué)管理的基礎(chǔ)上[51]。良好的管理能夠不斷解決問(wèn)題,這些問(wèn)題就是阻礙管理目標(biāo)達(dá)成的障礙;同時(shí),管理時(shí)也要評(píng)估解決問(wèn)題的可能途徑以減少不當(dāng)行動(dòng)[20]。將這一理念運(yùn)用到國(guó)家公園管理中,我們可以認(rèn)為災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)是一類(lèi)需要解決的“問(wèn)題”,如何將前述災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理融入到國(guó)家公園管理中,首先需要對(duì)國(guó)家公園管理目標(biāo)有一個(gè)清晰的分解,使得管理者在進(jìn)行決策時(shí)能夠明確側(cè)重點(diǎn)在哪里。因此,研究提出“層級(jí)式”管理目標(biāo),并在其中融合價(jià)值觀與科學(xué)原則,使管理目標(biāo)能夠形成評(píng)價(jià)終點(diǎn),為不同層級(jí)的管理單位所接受與實(shí)現(xiàn)[52]。

“層級(jí)式”管理目標(biāo)始于管理愿景,根據(jù)我國(guó)《建立國(guó)家公園體制總體方案》的“生態(tài)保護(hù)第一、國(guó)家代表性、全民公益性”,具體到單個(gè)國(guó)家公園(體制試點(diǎn)區(qū)),可以設(shè)定“維持生態(tài)完整性并為多元利益相關(guān)方提供多功能服務(wù)”為管理愿景。愿景層面體現(xiàn)國(guó)家公園管理局的核心管理目標(biāo),不以人事變動(dòng)和組織架構(gòu)更新而改變。愿景也類(lèi)似于“使命”或“策略性目標(biāo)”[53],在具有科學(xué)性的前提下,它很大程度上反映了一般政策中的社會(huì)價(jià)值取向,應(yīng)該為所有利益相關(guān)者所知。對(duì)愿景進(jìn)行層級(jí)式分解可以促使目標(biāo)更加聚焦、嚴(yán)謹(jǐn)而且可行?？紤]到國(guó)家公園愿景與國(guó)情,國(guó)家公園實(shí)體被視為一個(gè)社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng),其運(yùn)行時(shí)的關(guān)鍵組分包括生態(tài)系統(tǒng)、社區(qū)、訪客以及設(shè)備設(shè)施。針對(duì)這些組分,將愿景進(jìn)一步分解為目的,它們是對(duì)愿景中所定義的價(jià)值與管理單位的運(yùn)行原則的定性陳述。國(guó)家公園管理目的是要確保其有價(jià)值的實(shí)體及其關(guān)鍵屬性得以維持,多樣化的服務(wù)得以持續(xù)提供,包括確保生態(tài)系統(tǒng)完整,促進(jìn)國(guó)家公園內(nèi)及其周邊社區(qū)發(fā)展,為訪客提供服務(wù)以及保障國(guó)家公園基礎(chǔ)設(shè)備設(shè)施運(yùn)行等。這些管理目的的實(shí)現(xiàn),需要國(guó)家公園管理局下屬職能科室根據(jù)管理關(guān)鍵組分的價(jià)值和屬性進(jìn)一步確定這些組分的理想狀態(tài),這將在下一節(jié)展開(kāi)。

“層級(jí)式”管理的最細(xì)化一級(jí)是在目的基礎(chǔ)上形成的定量的可執(zhí)行的目標(biāo)。根據(jù)國(guó)家公園管理愿景,在此將生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)所關(guān)注的保育目標(biāo)擴(kuò)大到針對(duì)生態(tài)系統(tǒng)、社區(qū)、訪客以及設(shè)備設(shè)施等關(guān)鍵組分的多樣化目標(biāo),也將評(píng)價(jià)終點(diǎn)的含義引入國(guó)家公園綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)。作為管理框架,研究在此沒(méi)有給出更為具體的目標(biāo),但在下一節(jié)中,將闡釋這種細(xì)化的可執(zhí)行目標(biāo)怎樣為單個(gè)國(guó)家公園的本地管理者提供針對(duì)性引導(dǎo) 。

2.2 基于社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)理想狀態(tài)的綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)價(jià)

前面已經(jīng)指出,生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)是生態(tài)系統(tǒng)管理時(shí)的常用方法,用以估計(jì)自然或人為干擾對(duì)生物組分和生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值影響的概率和程度。在其過(guò)程中,評(píng)價(jià)終點(diǎn)的確定是開(kāi)展成功評(píng)價(jià)的前提,此時(shí)評(píng)價(jià)終點(diǎn)是對(duì)保護(hù)對(duì)象及其屬性的生態(tài)價(jià)值的明確表述。本研究將國(guó)家公園視為一個(gè)社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng)對(duì)其進(jìn)行綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理,則根據(jù)管理愿景,將評(píng)價(jià)終點(diǎn)擴(kuò)展到對(duì)保護(hù)或管理對(duì)象及其屬性的生態(tài)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值等方面。

確定評(píng)價(jià)終點(diǎn)的一個(gè)關(guān)鍵仍然是對(duì)管理的最終目標(biāo)進(jìn)行描述,即確定管理對(duì)象的理想狀態(tài)。研究引入社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng)視角來(lái)提出國(guó)家公園綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)價(jià)思路(圖2)。從生態(tài)系統(tǒng)級(jí)聯(lián)理念來(lái)看,生態(tài)系統(tǒng)功能是生態(tài)系統(tǒng)提供服務(wù)的能力或潛力,以生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和過(guò)程為基礎(chǔ),而服務(wù)是向人們提供福利的實(shí)際服務(wù)流[54](圖2,①—②)。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)成為人類(lèi)福祉需要在自然資本的基礎(chǔ)上投入社會(huì)資本、人力資本、建成資本來(lái)滿足生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)受益人(圖2,③—④)[55],因此也有研究者強(qiáng)調(diào)生態(tài)與社會(huì)過(guò)程的相互作用而稱之為社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)[56]。從“層級(jí)式”管理中的管理目的上來(lái)看,它們一方面涵蓋保護(hù)與保障供給社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)所需的自然資本與其他資本,另一方面包括保障受益人獲得服務(wù)的權(quán)利和渠道。因此,社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng)視角的綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別針對(duì)整個(gè)社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供需鏈條,任何影響資本投入與服務(wù)獲得的因素都可能打破整個(gè)鏈條的完整和暢通(圖2,H),使國(guó)家公園管理的關(guān)鍵組分遠(yuǎn)離理想狀態(tài)。

圖2 國(guó)家公園社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程Fig.2 Social-ecological services flow from biophysical system to social system in national parksERAE：生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)終點(diǎn),Ecological Risk Assessment Endpoint;ESRAE：生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)終點(diǎn),Ecosystem Services Risk Assessment Endpoint;H：致災(zāi)因子,Hazards

在國(guó)家公園“層級(jí)式”管理中,理想狀態(tài)用于表征國(guó)家公園屬性,反映國(guó)家公園的長(zhǎng)期管理成效,往往由立法、先例以及規(guī)定來(lái)確定,并且這種描述需要能夠轉(zhuǎn)化為細(xì)化的可行的管理目標(biāo),能夠符合研究者的預(yù)測(cè),可以進(jìn)行測(cè)量。具體到國(guó)家公園綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理中,就是由生態(tài)系統(tǒng)完整,促進(jìn)國(guó)家公園內(nèi)及其周邊社區(qū)發(fā)展,為訪客提供服務(wù)以及保障國(guó)家公園基礎(chǔ)設(shè)備設(shè)施運(yùn)行等管理目的發(fā)展出更為具體的理想狀態(tài)描述(圖1,①),如生物多樣性程度、社區(qū)生計(jì)發(fā)展水平、訪客流量、電力設(shè)備正常運(yùn)轉(zhuǎn)等,它們成為可行的管理目標(biāo)與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)終點(diǎn)(圖1,②)。

評(píng)價(jià)終點(diǎn)作為具體管理目標(biāo),因國(guó)家公園個(gè)體而存在差異;國(guó)家公園本身因其區(qū)域自然環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景差異,其災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)也存在差異。因此,在國(guó)家公園綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)中,針對(duì)評(píng)價(jià)終點(diǎn)(管理目標(biāo))進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、監(jiān)測(cè)、評(píng)估和分析(圖1,③),每個(gè)國(guó)家公園才能在整體國(guó)家公園管理體系愿景和目的之下有的放矢的開(kāi)展災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理,匹配管理目標(biāo)和機(jī)構(gòu)職責(zé)。這種建立在國(guó)家公園實(shí)體上的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理決策過(guò)程將在下一節(jié)展開(kāi)。

2.3 結(jié)合科學(xué)性與價(jià)值觀的適應(yīng)性管理

面向國(guó)家公園管理目標(biāo)開(kāi)展災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與管理的目的是要支持管理者進(jìn)行決策并開(kāi)展行動(dòng)。因此,在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)決策時(shí),需要根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的可接受程度設(shè)定不同的行動(dòng)方案,對(duì)這些行動(dòng)方案的后果進(jìn)行評(píng)估,以選擇合適的方案進(jìn)行管理(圖1,④—⑧)。行動(dòng)方案的后果,實(shí)質(zhì)上代表評(píng)價(jià)終點(diǎn)指標(biāo)的變動(dòng),這種變動(dòng)有一個(gè)預(yù)設(shè)的幅度,即最小可接受變動(dòng)[20]。根據(jù)最小可接受變動(dòng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理方案進(jìn)行評(píng)估,是一個(gè)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理結(jié)果的預(yù)測(cè)過(guò)程;對(duì)決策后的方案在應(yīng)用后對(duì)管理目標(biāo)的完成進(jìn)行評(píng)價(jià)并按照需求重新確定評(píng)價(jià)終點(diǎn),是一個(gè)適應(yīng)性管理的步驟。在這兩個(gè)過(guò)程中,風(fēng)險(xiǎn)管理必須有多個(gè)利益相關(guān)方參與;與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)以及決策執(zhí)行這一運(yùn)行過(guò)程相結(jié)合,國(guó)家公園綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理形成一個(gè)建立在國(guó)家公園“層級(jí)式”管理目標(biāo)上的適應(yīng)性管理過(guò)程。

將國(guó)家公園綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理設(shè)計(jì)為適應(yīng)性管理過(guò)程,是因?yàn)樾枰獙⒃u(píng)價(jià)終點(diǎn)的設(shè)置與對(duì)最小可接受變動(dòng)的限定同時(shí)整合進(jìn)研究與管理過(guò)程。對(duì)于研究,評(píng)價(jià)終點(diǎn)的合理性是一個(gè)假設(shè)驗(yàn)證的科學(xué)過(guò)程,最小可接受變動(dòng)是對(duì)評(píng)價(jià)終點(diǎn)指標(biāo)的科學(xué)描述,它的合理性和適宜性需要接受質(zhì)疑并且隨著對(duì)國(guó)家公園社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng)認(rèn)識(shí)的深化而進(jìn)行改變和修正。因此,良好的監(jiān)測(cè)體系能夠針對(duì)評(píng)價(jià)終點(diǎn)提供數(shù)據(jù),使得對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理方案的后果評(píng)估更為可靠。一旦后果超越了最小可接受變動(dòng),管理者需要追溯致災(zāi)因子,確定對(duì)它們的管理是否符合高層級(jí)的目的與愿景的價(jià)值取向。對(duì)于國(guó)家公園里常見(jiàn)的自然、人為與次生致災(zāi)因子,研究者可以根據(jù)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)使用科學(xué)模型來(lái)驗(yàn)證最小可接受變動(dòng)的合理性。如果致災(zāi)因子確實(shí)需要應(yīng)對(duì),就必須采取行動(dòng),確保評(píng)價(jià)終點(diǎn)反映的基于愿景與目的的理想狀態(tài)得以維持或恢復(fù)。

因此,評(píng)價(jià)終點(diǎn)與最小可接受變動(dòng)聯(lián)結(jié)了研究與管理,結(jié)合了科學(xué)性與價(jià)值觀,使得國(guó)家公園災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理得以服務(wù)于國(guó)家公園社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng)管理。

3 討論與結(jié)論

全球自然保護(hù)管理實(shí)踐表明,國(guó)家公園管理目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的一個(gè)重要方面是對(duì)國(guó)家公園關(guān)鍵組分存在的威脅進(jìn)行控制和應(yīng)對(duì)。災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理面向不同承災(zāi)體,在自然保護(hù)地管理中有效地支持著包括生態(tài)系統(tǒng)管理、自然資源管理、社區(qū)管理、訪客管理等具體管理[14- 17]。

因此,國(guó)家公園災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理具有綜合性。傳統(tǒng)上,綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理一般針對(duì)減小多類(lèi)型自然災(zāi)害對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響,特別是面向社區(qū)愿景進(jìn)行自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理,不以生態(tài)系統(tǒng)與其他生物為主要承災(zāi)體[10- 11]。以自然保護(hù)區(qū)為代表的自然保護(hù)地則大多以生態(tài)系統(tǒng)為承災(zāi)體,強(qiáng)調(diào)生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)管理,對(duì)物種、種群、群落較為關(guān)注[9]。從我國(guó)國(guó)家公園建立的宗旨及其多元管理目標(biāo)考量,研究認(rèn)為國(guó)家公園存在致災(zāi)因子與承災(zāi)體的多樣化、相對(duì)性和轉(zhuǎn)化性,由此拓展“綜合”的含義,將以人類(lèi)社會(huì)為承災(zāi)體的“災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)”與以生態(tài)系統(tǒng)為承災(zāi)體的“生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)”整合。因此,綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)涵蓋了生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)、社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)、游客風(fēng)險(xiǎn)以及設(shè)備設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)等多個(gè)方面。

從這種綜合性來(lái)看,國(guó)家公園災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理適合從社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng)視角開(kāi)展。國(guó)家公園綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的最終目標(biāo)是確保生態(tài)系統(tǒng)完整,同時(shí)滿足不同利益群體需求。提供多元化的產(chǎn)品與服務(wù)本質(zhì)上是一個(gè)社會(huì)與生態(tài)系統(tǒng)相互作用的過(guò)程,以生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為基礎(chǔ)的評(píng)價(jià)終點(diǎn)作為傳統(tǒng)生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)終點(diǎn)的補(bǔ)充已經(jīng)用來(lái)幫助決策者理解自然保護(hù)的社會(huì)意義[57],通過(guò)借用這一理念,對(duì)國(guó)家公園進(jìn)行災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)時(shí),其評(píng)價(jià)終點(diǎn)就能夠充分反映國(guó)家公園的多元管理目標(biāo)。

實(shí)現(xiàn)多元管理目標(biāo),保障國(guó)家公園社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性與恢復(fù)力,需要災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理具有適應(yīng)性[20]。 它表現(xiàn)在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理要依據(jù)客觀的社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng)狀態(tài)變動(dòng)來(lái)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)可接受性,從而調(diào)整災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略。這要需要結(jié)合評(píng)價(jià)終點(diǎn)所代表的細(xì)化管理目標(biāo)與監(jiān)測(cè)評(píng)估體系,讓客觀監(jiān)測(cè)的“狀態(tài)”為管理目標(biāo)的“理想狀態(tài)”服務(wù)。因此,國(guó)家公園災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理能夠集成傳統(tǒng)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)與生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)管理理念與技術(shù),服務(wù)于國(guó)家公園體系管理愿景。

綜上,研究提出的國(guó)家公園災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理模式將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)與管理目標(biāo)緊密相連,能夠檢測(cè)管理成效與科學(xué)數(shù)據(jù)有效性。這種層級(jí)式的管理體系可以清晰地展示管理重點(diǎn),讓不同層級(jí)的管理部門(mén)明確管理任務(wù),特別是在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理往往無(wú)法由國(guó)家公園管理部門(mén)單獨(dú)完成時(shí),明確的管理目標(biāo)有助于聯(lián)動(dòng)行業(yè)部門(mén),確保權(quán)、責(zé)、人、錢(qián)的調(diào)配,完成災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理。