以國家公園為主體的保護地體系管理機制的構(gòu)建

趙金崎,桑衛(wèi)國,*,閔慶文

1 中央民族大學, 北京 100081 2 中國科學院地理科學與資源研究所,北京 100101

自2013年十八屆三中全會明確提出“建立國家公園體制以來,依靠體制改革和制度創(chuàng)新已成為加快生態(tài)文明建設(shè)的重要手段[1]。2015年國家發(fā)展改革委員會頒布的《建立國家公園體制試點方案》重點關(guān)注了保護地生態(tài)保護、規(guī)范管理、資源權(quán)屬及社區(qū)發(fā)展等問題;2017年中共中央辦公廳、國務(wù)院出臺《建立國家公園體制總體方案》,強調(diào)保護自然生態(tài)系統(tǒng)和自然文化遺產(chǎn)的原真性、完整性,改革先前保護地多部門管理的現(xiàn)象。這一方案的頒布確定了我國國家公園體制構(gòu)建的基本框架;2018年中共中央印發(fā)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》,組建國家林業(yè)和草原局并加掛國家公園管理局牌子,同時將之前多部門的自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園等管理職責加以整合。國家公園體制建設(shè)是一個漫長的過程,而管理機制的構(gòu)建則是整個過程的關(guān)鍵。鑒于我國當前自然保護地管理中存在管理定位不清、權(quán)責不明、保護與利用難以平衡等實際問題和挑戰(zhàn)[2],理順我國以國家公園為主體的保護地體系的管理機制顯得尤為重要。2020年我國國家公園試點工作將結(jié)束,試點國家公園將掛牌成立正式的公園,以國家公園為主體的保護地體系國家戰(zhàn)略正全面開展。但其中的管理體制有多重形式,國家公園的管理體制正在開展試點,管理機制的問題是一個重要的科學和管理問題。本文從機構(gòu)設(shè)置、權(quán)力配置、運行機制3個方面闡述我國國家公園的管理機制,結(jié)合國外國家公園的管理經(jīng)驗對我國管理機制進行討論。

1 我國國家公園管理機制

國家公園最初起源于美國,其嚴格程度在世界自然保護聯(lián)盟提出的保護區(qū)管理分類體系中僅次于“嚴格自然保護區(qū)”。國家公園的優(yōu)越性在于能夠很好地處理生態(tài)環(huán)境保護與資源開發(fā)利用的關(guān)系,因而在全世界多個國家得以推廣[3]。2017年全國兩會中提到“深化生態(tài)文明體制改革,出臺國家公園體制總體方案”,這意味在探索向國家公園為主體的保護地體系轉(zhuǎn)變的過程中需要一個完整的管理體系,針對國家公園的管理機制則是這一管理體系的關(guān)鍵。國家公園管理機制指的是針對國家公園的管理機構(gòu)組成、各級管理機構(gòu)間的職能配置和權(quán)限歸屬,以及各級管理機構(gòu)之間的運作關(guān)系和運行體系[4],主要包括機構(gòu)設(shè)置、權(quán)力配置和運行機制三個方面。

1.1 機構(gòu)設(shè)置

圖1 國家保護地行政管理機構(gòu)的轉(zhuǎn)變 Fig.1 The transformation of administrative institutes for protected areas in China

國家公園機構(gòu)設(shè)置指的是依照憲法和相關(guān)法律設(shè)立的行使國家公園行政權(quán)和管理權(quán)的組織機構(gòu)[5]。如圖1中所示,2018年以前,根據(jù)《環(huán)境保護法》的規(guī)定,環(huán)境保護部直接對國務(wù)院負責, 13個職能部門中的自然生態(tài)保護司的主要職責之一就是“推動國家公園建設(shè)”。環(huán)境保護部在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃、部署、協(xié)調(diào)和監(jiān)督國家公園的建設(shè)。此外,環(huán)境保護部還設(shè)立了國家公園管理辦公室,主要任務(wù)包括宏觀政策的制定和協(xié)調(diào)各部分的任務(wù)。

橫向上看,我國自然保護地采用的是分部門結(jié)合的管理模式,如表1所示,我國十余種自然保護地在2018年國務(wù)院機構(gòu)改革前分屬于多個部門[6]。自然資源管理部以行政區(qū)域劃定生態(tài)系統(tǒng)邊界,機械地將不同自然保護地歸入有關(guān)部門進行管理,很大程度上忽視了生態(tài)系統(tǒng)的完整性,沒有把自然保護地視為有機整體。另一方面也造成了管理機構(gòu)定位不明、權(quán)責不清等問題[7]。

2018年中共發(fā)布的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》中提到“組建國家林業(yè)和草原局并加掛國家公園管理局牌子,不再保留國家林業(yè)局?！比鐖D1所示,國家林業(yè)和草原局是自然資源部管理的國家局,為副部級,有15個內(nèi)設(shè)機構(gòu);而自然資源部是國務(wù)院組成部門,為正部級。此次機構(gòu)調(diào)整具有重大意義,一方面突出了國家公園在自然保護地體系中的主體地位,另一方面也有助于集中中央政府力量統(tǒng)一管理國家公園。這也是2017年國務(wù)院印發(fā)《建立國家公園體制總體方案》后國家公園建設(shè)中力度最大的一次機構(gòu)調(diào)整,不僅符合發(fā)展、深化生態(tài)文明的要求,也有助于逐步消除先前自然保護區(qū)管理中存在的權(quán)責不清、管理低效等問題。

表1 我國自然保護地分類體系

1.2 權(quán)力配置

縱向上看我國的職權(quán)分工采用的是中央政府高度集權(quán)的單一制。地方政府國家公園行政管理機關(guān)根據(jù)所承擔的責任和所擁有的權(quán)限對省、市、縣、鄉(xiāng)進行權(quán)力配置;省級國家公園行政部門對全省的國家公園區(qū)域進行宏觀調(diào)控;市級國家公園行政部門協(xié)調(diào)市級與縣級、鄉(xiāng)級的日常工作;縣級、鄉(xiāng)級則從事具體的監(jiān)督管理工作。橫向上看同級部門之間、部門內(nèi)部之間也存在權(quán)力交叉等問題。

2018年《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》中提到“國家林業(yè)和草原局加掛國家公園管理局牌子”,“將國家林業(yè)局的職責,農(nóng)業(yè)部的草原監(jiān)督管理職責,以及國土資源部、住房和城鄉(xiāng)結(jié)合部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家海洋局等部門的自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園等管理職責整合”,“森林防火職責劃分給應(yīng)急管理部”,“國家林業(yè)局的森林、濕地等資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責上交給自然資源部”。這些調(diào)整首次將林業(yè)當成“山水林田湖草”的統(tǒng)一生命有機體,充分考慮該有機體中各類資源的相互影響、相互作用,凸顯了構(gòu)建生態(tài)文明社會中林業(yè)的重要地位[8]。

《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》頒布之前,我國自然保護地實行資源分部門管理模式,在一定時期內(nèi)確實發(fā)揮了作用。經(jīng)濟的高速發(fā)展使得人們對自然資源以及生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的需求與日俱增,自然資源的保護和利用問題逐漸成為管理部門關(guān)心的問題。同一個保護地內(nèi)有的部門強調(diào)開發(fā)利用,有的部門強調(diào)保護,原有的分部門管理模式已經(jīng)不再適合當前國家公園體制的建設(shè)。

值得注意的是改革方案中將森林防火職責交給應(yīng)急管理部,既體現(xiàn)了中央政府對國家公園森林防火工作的重視,也表明國家林業(yè)和草原局對森林、濕地、荒漠等生態(tài)系統(tǒng)管理工作投入更多的時間和精力。

先前的機構(gòu)職能重疊嚴重,橫向上各管理部門對保護地沒有統(tǒng)一標準,同一生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)既有自然保護區(qū),也有風景名勝區(qū)、地質(zhì)公園,多個管理目標疊加在一起容易出現(xiàn)“九龍治水”的問題?！渡罨h和國家機構(gòu)改革方案》通過機構(gòu)調(diào)整形成自上而下的頂層設(shè)計體系,綜合研究和解決向以國家公園為主體的保護地體系轉(zhuǎn)變過程中存在的問題。其中資源調(diào)查和確權(quán)登記上交自然資源管理部是解決保護地資產(chǎn)權(quán)責模糊、體制不順、資源利用率低等問題的關(guān)鍵,權(quán)力的上交及重新配置不僅有助于健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度,也是建立統(tǒng)一的確權(quán)登記系統(tǒng)、權(quán)責明確的自然資源產(chǎn)權(quán)體系、健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制等改革工作的內(nèi)在要求。

1.3 運行機制

運行機制主要有三個方面：管理決策、監(jiān)督機制和問責機制。《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》頒布前,我國自然保護地缺乏國家層面上的統(tǒng)一的管理機構(gòu),分部門管理帶來的弊端比如職能交錯、政務(wù)重疊、決策遲緩等日益嚴重[9]。《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》規(guī)定“國家級自然保護區(qū),由其所在地的省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關(guān)自然保護區(qū)行政主管部門或者國務(wù)院有關(guān)自然保護區(qū)行政主管部門管理; 地方級自然保護區(qū),由其所在地的縣級以上地方人民政府有關(guān)自然保護區(qū)行政主管部門管理?！睂嶋H上不論是國家級還是地方級的保護地,日常管理都是地方政府負責,而地方政府多從地區(qū)經(jīng)濟利益出發(fā),無法依照中央的要求對保護地進行規(guī)劃和管理。

2018年以前,我國尚未建立針對各級自然保護地的監(jiān)督機制,雖然《國家級自然保護區(qū)監(jiān)督檢查辦法》對自然保護區(qū)的監(jiān)督工作提出了大體要求,但涉及監(jiān)督的頻率和手段也缺乏合理的解釋;而且其他保護地類型的監(jiān)督工作大多依據(jù)保護地所屬轄區(qū)的管理暫行辦法,有的對監(jiān)督機制的解釋不足,有的甚至忽略不談。此外,2018年以前我國也沒有明確的自然保護地問責機制,對于違法行為和違規(guī)人員沒有具體的處罰條例作為依據(jù),涉及處罰金額、處罰方式因保護地所屬轄區(qū)的不同而改變。

2 國外國家公園管理經(jīng)驗

世界范圍內(nèi)國家公園的管理方式大致可分為中央集權(quán)型、地方自治型和綜合管理型。中央集權(quán)制(比如美國)的特點是從上到下的垂直領(lǐng)導,加以多部門的合作與非政府組織的協(xié)助[10]。地方自治型(比如澳大利亞)的管理工作實際由各級地方政府負責,中央政府負責政策和法律制定[11];綜合管理型(比如日本)的中央政府有一定的控制權(quán),地方政府也有一定的自主權(quán),而且非政府組織也能積極地參與管理工作。

相比于國內(nèi)國家公園的建設(shè),國外大多有完整的法律體系做支撐,從基本法到授權(quán)法,覆蓋了定義、職能職責、資金機制、管理機制、資源開發(fā)利用和保護等問題。對于率先建立國家公園的國家來說,它們都有一個統(tǒng)一的國家公園管理機構(gòu),主要確定國家公園的發(fā)展方向、對各個國家公園的管理條例進行審核、為國家公園的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供幫助[12]。國外的管理機構(gòu)職責明晰,有著高效的運行體系,資金機制也十分完善。國家公園管理局從國家層面制定總體規(guī)劃,監(jiān)督具體的實施過程。值得注意的是,國外國家公園的土地大多歸國家所有,相應(yīng)的土地補償制度和就業(yè)規(guī)劃提高了民眾接受度,使得國家公園的建設(shè)能夠順利開展。最后,國外的國家公園有著很強的公益性,以旅游為載體使得公民的環(huán)境保護意識得到增強[13]。

3 討論

基于國外國家公園的管理經(jīng)驗,我國向以國家公園為主體的保護地體系轉(zhuǎn)變的過程中管理機制構(gòu)建需要重視以下問題：國家公園管理機構(gòu)的設(shè)立、監(jiān)管機制的加強、法律法規(guī)的完善和土地權(quán)屬問題。

3.1 國家公園行政管理機構(gòu)的設(shè)立

2018年之前,多數(shù)關(guān)于構(gòu)建我國國家公園體制的文獻都建議“設(shè)立統(tǒng)一的國家公園管理機構(gòu)”,這是從國家層面給出的建議。學者們希望借助“十九大”的契機,中央政府能設(shè)立一個國家公園管理局。2018年《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》頒布后,國務(wù)院設(shè)立國家林業(yè)和草原局,隸屬自然資源部,這不僅標志了我國擁有針對國家公園的從中央到地方的統(tǒng)一管理機構(gòu),也表明中央政府要徹底改變過去“一地多牌”、“各自為政”、“利益沖突”、“管理低效”等問題的決心[14]。國家林業(yè)和草原局在全局上將多種保護地納入國家公園的“大圈”,把它們視為一個整體,整體內(nèi)各部分的信息交流也必將得到加強,“多部門利益爭奪”“管理目標不一致”等問題也能夠有效避免。

（2）溫度超過第一、二管束底部護板及振打梁的耐熱溫度，導致鍋爐振打梁燒損，振打無法運行，引發(fā)鍋爐管束粘接。

但是只關(guān)注國家層面的機構(gòu)設(shè)置是不夠的,基層的國家公園機構(gòu)管理也十分重要[15]。對單個國家公園而言,建設(shè)初期可先由省級政府監(jiān)督管理各項工作,隨著進度的推進,國家公園的管理權(quán)逐步轉(zhuǎn)移中央;管理機構(gòu)合并期間可暫時保留多塊牌子,使運行機制得以順利轉(zhuǎn)變。

3.2 監(jiān)管機制的加強

國家公園行政管理中監(jiān)管機制的改革源于十八屆三中全會,通過建立統(tǒng)一的污染物排放制度、保護地監(jiān)管制度、核輻射監(jiān)管制度、環(huán)境評價制度及環(huán)境監(jiān)測制度去解決多部門職能交叉重疊的問題[16]。《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》中提到“建立完善的自然資源監(jiān)管體制”,具體體現(xiàn)在設(shè)立評價考核和責任追究制度,對消耗資源、損害環(huán)境及降低生態(tài)效益等行為進行監(jiān)督和管理。在構(gòu)建國家公園體制的過程中,在核算自然資源存量的基礎(chǔ)上,對資源的變化量給予一定的重視,對負責該國家公園的行政人員實行量化考核,對問責機制中的管理主體加強約束,以此增強人們的環(huán)保意識和可持續(xù)發(fā)展觀念。

《生態(tài)文明體制改革總體方案》也提到“按照所有者與監(jiān)管者分開和一件事情由一個部門負責的原則,整合分散的全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責”。部分國家公園試點區(qū)按照這樣的思路出臺了相關(guān)方案,比如2016年《三江源國家公園體制試點機構(gòu)設(shè)置方案》的出臺被認為是構(gòu)建“權(quán)責明晰、監(jiān)管有效”管理體制的首次嘗試,邁出了生態(tài)文明建設(shè)探索道路上重要的一步。

3.3 法律法規(guī)的完善

我國的國家公園建設(shè)起步較晚,針對國家公園的法律法規(guī)僅適用于地方層級,缺少一個國家層面的立法,而且各類自然保護地的法律法規(guī)與國家公園建設(shè)初衷不協(xié)調(diào),也鮮有涉及到公眾參與和社區(qū)發(fā)展問題[17]。

縱觀我國自然保護地法律,從《森林法》、《草原法》、《野生動物法》到《國家森林管理辦法》、《水生自然保護區(qū)管理辦法》等,保護區(qū)的管理工作在實施過程中逐步有了法律依據(jù)。2000年后,保護區(qū)周邊出現(xiàn)土地權(quán)屬模糊、收益分配無依據(jù)、保護工作不到位等一系列問題,中央政府意識到先前的政策和法律已經(jīng)不能滿足可持續(xù)發(fā)展的需要,2014年出臺的《國家生態(tài)保護紅線——生態(tài)功能基線劃定技術(shù)指南》體現(xiàn)了國家高度重視國家公園體制的建設(shè),試圖通過法律明確國家公園的范圍,在紅線區(qū)管控范圍內(nèi)給予最嚴格的保護。

當前我國國家公園法律體系的構(gòu)架思路是從制定綜合性自然保護法(比如自然保護地法)開始,接著是針對國家公園專門的法律(比如《國家公園法》)、針對國家公園活動的法規(guī)(比如“一園一法”)和國家公園地方性法規(guī),最后是國家公園技術(shù)標準體系[18]。這個思路是針對我國保護地相關(guān)法律而言的[19],先前的保護地法律缺乏國家層面的立法、法律內(nèi)容重復(fù)和漏洞也比較多。新思路先確定了國家公園法,具體細則隨著國家公園建設(shè)的推進逐步完善,“一園一法”和地方性法規(guī)有利于減少和其他法律在內(nèi)容上交叉重疊,而國家公園技術(shù)標準體系的建立則有利于規(guī)范各種國家公園建設(shè)活動。

3.4 土地權(quán)屬問題

3.5 財政管理

國家公園的資金來源主要包括：轉(zhuǎn)移支付、特許經(jīng)營收入、社會捐贈、生態(tài)補償、其他收入等。自然保護地的資金來源主要是中央政府的轉(zhuǎn)移支付,包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付指的是對重點生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付,由國家財政部直接撥款到省級財政部門,省級財政部門根據(jù)保護地的實際情況,制定當?shù)刂攸c生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付辦法,規(guī)范資金分配方式,確保轉(zhuǎn)移支付能夠落實到自然保護地的實際管理中。在自然保護地資金來源中,特許經(jīng)營指的是在國家林業(yè)和草原局的統(tǒng)一管理下,授權(quán)法人或其他組織在規(guī)定時間和范圍內(nèi)對國家公園經(jīng)營性項目投資、運營并獲得收入。社會捐贈在國家公園資金來源中占比不高,這與我國國家公園建設(shè)起步較晚有關(guān)。我國自然保護地生態(tài)補償?shù)闹黧w主要是政府,客體則包括環(huán)境保護者、環(huán)境建設(shè)者、自然保護地內(nèi)的政府和居民,主客體的確立則遵循“環(huán)境保護者得到補償”原則。除上述五類來源外,門票收入也是資金來源的組成部分。在國家林業(yè)和草原局設(shè)立之前,門票收入的預(yù)期分配是一部分劃分給旅游公司,一部分劃分到自然保護地管理機構(gòu),但是在實際操作中門票收入?yún)s很少真正流入自然保護地管理機構(gòu),這部分資金應(yīng)當納入正式的管理體制中。

3.6 生態(tài)保護問題

我國國家公園的建立是為了實現(xiàn)自然保護的戰(zhàn)略目標“以國家公園為主體的自然保護地體系”。在國家公園的管理體系中應(yīng)當明確生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性的保護是我國國家公園建立的基本出發(fā)點,這不同于世界其他國家的國家公園,在我國的國家公園建立中一定要考慮到生態(tài)系統(tǒng)的完整性,生物多樣性的區(qū)域代表性,從保護生物學的觀點要考慮到生物多樣性保護的各個層次,這樣在管理機構(gòu)上應(yīng)該設(shè)立野生動植物保護的管理次一級機構(gòu),以求得實現(xiàn)國家公園建設(shè)的戰(zhàn)略目標。

4 小結(jié)

國家公園行政管理體系的構(gòu)建是我國自然保護地向國家公園轉(zhuǎn)變過程中的關(guān)鍵。國家林業(yè)和草原局的設(shè)立使得國家公園有了統(tǒng)一的管理機構(gòu),自然資源產(chǎn)權(quán)登記和土地確權(quán)也順利開展著,逐漸完善的監(jiān)管機制和法律法規(guī)也使得先前多部門管理的弊端得以解決。未來關(guān)于國家公園行政管理體系構(gòu)建的研究中,土地確權(quán)引發(fā)的生態(tài)補償問題和尋求多樣化的管理方式值得探討。