大運河污染防治的新要求、新困境與新對策

陳梓銘

(華僑大學(xué) 法學(xué)院，福建 泉州362000)

2014年大運河申遺成功，2017年黨中央、國務(wù)院實施中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承發(fā)展工程，為推動大運河文化創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展，增強大運河的生命力和影響力提供了重要動力和支撐。2019年2月中辦國辦印發(fā)《大運河文化保護傳承利用規(guī)劃綱要》，明確提出以大運河文化保護傳承利用為引領(lǐng)，統(tǒng)籌大運河沿線區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展，探索高質(zhì)量發(fā)展新路徑，打造宣傳中國形象、展示中華文明、彰顯文化自信的亮麗名片的目標(biāo)。由此可知，有關(guān)大運河保護的探討未曾間斷，大運河的保護問題主要被定位為大運河文化的保護、傳承與利用問題。然而，在大運河文化保護這一系統(tǒng)工程中，運河的環(huán)境法保護不可或缺?！洞筮\河文化保護傳承利用規(guī)劃綱要》中規(guī)定了運河河道水系治理管護和生態(tài)環(huán)境保護修復(fù)兩大工作重點。同時，為推進《大運河文化保護傳承利用規(guī)劃綱要》的實施，“大運河文化保護傳承利用工作省部際聯(lián)席會議制度”于2019年6月14日應(yīng)運而生。

以上種種說明大運河污染防治的現(xiàn)行法保護工作面臨新的挑戰(zhàn)：在全新的時代背景下，現(xiàn)行《水污染防治法》為主的法律控制體系以及形式多樣的經(jīng)濟調(diào)控體系是否足以回應(yīng)運河污染防治的新要求？如不足以回應(yīng)，面臨的困境根源何在？是否存在、存在哪些保障措施或機制填補當(dāng)下運河污染防治法律控制與經(jīng)濟調(diào)控手段的不足？為完成運河的污染防治目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)如何對填補性保障措施加以完善或如何引入保障機制加以保護？以上問題需要學(xué)界予以回應(yīng)。

總體而言，現(xiàn)有文獻大多圍繞運河的交通運輸、水利工程、歷史、文化、城鄉(xiāng)規(guī)劃、市政與經(jīng)濟問題展開探索，鮮有專門針對運河政治、法律方面的研究。筆者以“運河”為主題檢索法律類別下的中文論文文獻，僅檢索出50篇論文，除去國際法、唐代法制史層面的研究及關(guān)聯(lián)度不大的研究成果，現(xiàn)有運河的環(huán)境法保護研究聚焦于呼吁提高大運河文化建設(shè)的法治水平、運河的水質(zhì)治理對策以及運河保護的立法、執(zhí)法問題。雖然既有研究對運河保護的相關(guān)問題已有涉及，但仍顯單薄(文獻量僅4篇)，且實質(zhì)性論證的文章稀少。已有文章從總體上把握運河文化帶建設(shè)的水利立法問題[1-2]，但在具體立法構(gòu)建上存在研究空白；另有文章具體研究杭州段運河的水質(zhì)治理問題[3]、蘇北運河的宿遷皂河至銅山汴塘段運河的行政執(zhí)法問題[4]。因此，現(xiàn)有研究雖有對運河保護的宏觀立法探討和微觀具體研究，但既不系統(tǒng)，也未深入，難以應(yīng)對運河污染防治的全新時代要求。

筆者以對上述問題的回答為基點，以運河的功能分析及其污染防治特性分析為主線展開，剖析既有的法律控制與經(jīng)濟調(diào)控手段在運河污染防治問題上的困境根源，探尋推進運河污染防治機制有序發(fā)展的進路，回應(yīng)全新時代對于運河污染防治的要求。

一、新要求：運河的功能體系分析及污染防治特性歸納

運河本身功能定位的特殊性決定了運河環(huán)境保護在水環(huán)境保護工作中的特殊性，且在全新時代背景下，運河的污染防治工作已經(jīng)不同于傳統(tǒng)水體的污染防治。為因應(yīng)新時代對于運河環(huán)境保護工作的新要求，筆者將首先通過運河的功能分析，明晰運河的功能定位和發(fā)揮，運河功能體系是一個經(jīng)濟、文化和生態(tài)功能彼此交織、相互作用的體系；其次，圍繞運河的生態(tài)環(huán)境功能發(fā)揮，審視運河的污染防治局面。

(一)運河的功能體系分析

在運河功能體系中進行橫向與縱向雙重維度的考察，可以發(fā)現(xiàn)運河生態(tài)功能的全新時代意義。運河的功能體系即由經(jīng)濟、文化和生態(tài)功能所構(gòu)成的運河功能體系。當(dāng)下，運河的經(jīng)濟功能包括交通運輸、旅游休閑、商貿(mào)集市和水利功能；運河的文化功能包括文物鑒賞、史學(xué)研究、建筑文化、運輸文化、商業(yè)文化、飲食文化、娛樂文化和民俗文化功能；生態(tài)環(huán)境功能包括生物多樣性功能、氣候調(diào)節(jié)功能和環(huán)境景觀功能[5]。運河以上三大方面的功能構(gòu)成了運河的功能體系。

從運河三大功能的橫向關(guān)系維度考察，在運河的三大功能中，一方面，生態(tài)環(huán)境功能是另外兩大功能的基礎(chǔ)，運河經(jīng)濟功能和文化功能的發(fā)揮需要優(yōu)良的水質(zhì)條件、河道資源、沿岸景觀的支撐；另一方面，國家層面對運河文化功能的日益重視使運河生態(tài)環(huán)境的修復(fù)具備了現(xiàn)實可能性。

從運河三大功能的縱向發(fā)展維度考察，運河三大功能的重要性發(fā)生了動態(tài)變化。運河的經(jīng)濟功能不再如傳統(tǒng)意義上般重要，起初，修建運河是為了滿足地區(qū)間或水域間的水運溝通，其后，運河又發(fā)揮灌溉給水、興市興鎮(zhèn)等功能。但隨著多種運輸方式的興起，運河水運的便捷性與運河環(huán)境條件對經(jīng)濟發(fā)展的促進作用相對降低與削弱，而運河的文化功能與生態(tài)功能的重要性在當(dāng)下及未來卻日益凸顯。一方面，近20年來國家層面高度重視運河的文化傳承利用工作，將大運河作為一種歷史文化資源加以保護，另一方面，在對環(huán)境基本的生存需要滿足之后，人民享受舒適環(huán)境與美麗景觀的呼聲日漸高漲。

因此，運河的生態(tài)功能發(fā)揮狀況被賦予了全新意義，運河的生態(tài)功能能否充分發(fā)揮，決定了運河的經(jīng)濟價值、文化價值及環(huán)境價值能否實現(xiàn)。

(二)運河污染防治的特性歸納

運河承載著生態(tài)保護的重要使命，所以有必要更全面地審視當(dāng)下運河的污染防治局面。通過下文全方位歸納運河的污染防治特性，我們可以發(fā)現(xiàn)，運河的污染防治問題既具有一般水污染防治的傳統(tǒng)特點，又存在獨特性。

1.運河污染防治的傳統(tǒng)性

從運河主要污染現(xiàn)象可發(fā)現(xiàn)運河污染防治的傳統(tǒng)性。根據(jù)2019年5月24日全國政協(xié)的雙周座談會上生態(tài)環(huán)境部黃潤秋副部長的講話，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前運河的生態(tài)環(huán)境面臨以下問題：(1)沿岸化工、造紙等企業(yè)造成的工業(yè)污染問題；(2)城鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)置不完善問題；(3)養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)藥化肥使用導(dǎo)致的面源污染問題；(4)運河船舶污染及環(huán)境風(fēng)險隱患問題；(5)運河成為區(qū)域污水的主要收納水體。[6]以上問題在其他水體中同樣存在，是長期以來我國水污染防治的工作的重點與難點，這反映出運河的環(huán)境保護與其他水體環(huán)境保護的共通之處，可以概括為運河污染防治的傳統(tǒng)性。

2.運河污染防治的復(fù)合性

從運河河道水資源治理問題可發(fā)現(xiàn)運河污染防治的復(fù)合性。雖然大運河運行至今仍發(fā)揮著防洪、排澇、灌溉、航運事關(guān)人類生存發(fā)展的關(guān)鍵作用，但正如雙周座談會上水利部南水北調(diào)規(guī)劃設(shè)計管理局局長朱程清所言，黃河以北運河除城區(qū)景觀河段外，有河皆干、有水皆污。運河的河道治理已刻不容緩，通過水資源的優(yōu)化配置恢復(fù)各段運河的通水通航功能尤為必要。因此，當(dāng)下正通過南水北調(diào)和引黃等外調(diào)水工程實現(xiàn)運河通水。在運河的污染防治工作中，運河的污染防治工程和水利工程應(yīng)同時推進，運河的污染防治必然需要考慮水資源配置的需要，“清水”與“通水”的雙重要求體現(xiàn)了運河環(huán)境保護的復(fù)合性。

3.運河污染防治的流域性

從運河長度、規(guī)模可發(fā)現(xiàn)運河污染防治的流域性。大運河全長32 00公里，分為京杭大運河、隋唐大運河和浙東運河，主河道流經(jīng)八個省市、150個縣區(qū)，各省、各市甚至各縣級市的文化遺產(chǎn)保護程度、經(jīng)濟發(fā)展水平和生態(tài)環(huán)境狀況千差萬別，這決定運河不同流域地區(qū)污染防治要求的差異，可以概括為運河污染防治的流域性。

4.運河污染防治的文化導(dǎo)向性

從政策法規(guī)層面的推動和長期以來運河的保護工作重點可發(fā)現(xiàn)運河污染防治的文化導(dǎo)向性。在北大法寶以“運河”為關(guān)鍵詞檢索標(biāo)題，可發(fā)現(xiàn)關(guān)于運河法律法規(guī)保護現(xiàn)有的規(guī)范性文件共有199部，其中包括1部黨內(nèi)法規(guī)、1部行政法規(guī)和197部部門規(guī)章，除去8部專門針對運河環(huán)境整治、保護的批復(fù)或意見外，其余絕大部分均聚焦于運河的文化保護，并且部門規(guī)章的頒布主體基本上都是文物保護部而非生態(tài)環(huán)境部。因此，長期以來運河保護工作文化導(dǎo)向的特性為運河的污染防治提出了更高要求：加強大運河生態(tài)保護修復(fù)，不能與大運河作為流動文化活態(tài)遺產(chǎn)的特性割裂開來，必須是在尊重自古以來形成的沿運城鎮(zhèn)空間形態(tài)、生產(chǎn)方式、生活風(fēng)俗等前提下進行大運河的生態(tài)環(huán)境保護工作[7]。

通過運河的功能分析與污染防治特點分析，可以認為，為使運河的水污染防治工作取得成功，必須牢牢把握當(dāng)前運河污染防治的四大特性，單從運河污染防治的傳統(tǒng)性出發(fā)尚不足以發(fā)揮運河的經(jīng)濟功能和文化功能，只有充分考量運河污染防治的復(fù)合性、流域性和文化導(dǎo)向性，通過運河的污染防治工作實現(xiàn)運河的經(jīng)濟價值、文化價值和生態(tài)價值才成為可能。

二、新困境：運河污染防治既有控制調(diào)控手段的現(xiàn)狀與缺憾

運河的污染防治是一項體系化、綜合化的工程，需要兼顧經(jīng)濟、文化功能的實現(xiàn)。這一部分，筆者將通過對現(xiàn)有控制和調(diào)控手段的分析，明確現(xiàn)有規(guī)范或制度是否、如何以及多大程度上回應(yīng)了運河污染防治的需要，而又是否存在，存在哪些不足。

(一)運河污染防治控制調(diào)控手段的現(xiàn)狀分析

我國現(xiàn)有的水污染防治手段可分為直接控制和間接調(diào)控手段。筆者參照蔡守秋教授的觀點，將運河污染防治的直接控制手段定義為具有強制性、技術(shù)性、嚴格性特征的預(yù)防性、管制性和救濟性法律規(guī)范手段，將運河污染防治的間接調(diào)控手段定義為水污染防治的經(jīng)濟手段。①

1.運河污染防治直接控制手段的現(xiàn)狀分析

經(jīng)筆者梳理，現(xiàn)行法中運河水污染防治的直接控制手段主要規(guī)定于《水污染防治法》中，以此為主體，《固體廢物污染防治法》《水法》《海事訴訟特別程序法》配套規(guī)定了運河的污染防治。(見表1)考察現(xiàn)有關(guān)于運河保護的規(guī)范體系，可發(fā)現(xiàn)，在《水污染防治法》中，未對運河污染防治與一般水體的污染防治進行區(qū)分②，該法第4章根據(jù)污染來源和污染類型一一規(guī)定了工業(yè)水污染、城鎮(zhèn)水污染、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村水污染和船舶水污染的具體防治措施，這體現(xiàn)了運河與其他水體污染防治的一般特點，體現(xiàn)運河污染防治工作的傳統(tǒng)性要求。另，配套的三部法律的具體條文中，規(guī)定了運河的環(huán)境和防洪行洪功能保護。

表1 運河污染防治的法律規(guī)范體系

2.運河污染防治間接調(diào)控手段的現(xiàn)狀分析

我國目前的主要環(huán)境經(jīng)濟政策包括環(huán)境財政政策、生態(tài)保護補償制度、碳排放交易制度、環(huán)保稅制度(水資源費制度)、綠色金融產(chǎn)品、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟等。其中，環(huán)保稅制度(又稱排污收費制度、水資源費制度)、環(huán)境財政投入(又稱環(huán)境財政支出)、生態(tài)保護補償制度、參與到PPP(Public-Private-Partnership)項目中的第三方污水處理服務(wù)、水權(quán)交易制度是運河污染防治的間接調(diào)控手段。

環(huán)保稅制度是我國最常見、最主要的水污染防治間接調(diào)控手段，在運河污染防治中更是如此。繳納環(huán)境保護稅屬于排污者對占用環(huán)境容量和利用環(huán)境納污的補償，征稅的目的是用于統(tǒng)籌治理和改善環(huán)境[8]。我國《環(huán)境保護稅法》于2018年1月1日正式實施，同時排污費停止征收。目前，國家層面正在推動“水資源費改稅”改革試點，全國范圍內(nèi)已有河北、北京、天津等10個省市開始試點工作。

環(huán)境財政投入，也稱環(huán)境財政支出，同樣在運河污染防治、運河環(huán)境的保護和改善方面發(fā)揮重要作用。環(huán)境財政支出政策是政府針對環(huán)境外部性問題的調(diào)控和激勵政策，有學(xué)者通過實證研究發(fā)現(xiàn)，政府環(huán)境財政支出份額的提高能顯著地降低環(huán)境污染的排放[9]。由于環(huán)境問題的公共物品屬性，僅通過管制生產(chǎn)企業(yè)或個人防治污染有其局限性。生態(tài)保護和生態(tài)環(huán)境修復(fù)領(lǐng)域、與環(huán)境相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運營領(lǐng)域(如供水、污水處理、垃圾處理、燃氣供應(yīng)領(lǐng)域)即存在大量應(yīng)當(dāng)由政府主導(dǎo)承擔(dān)或者部分承擔(dān)污染治理責(zé)任的環(huán)境物品[10]。

生態(tài)保護補償是生態(tài)保護受益者或生態(tài)損害加害者向生態(tài)保護者或生態(tài)受損者進行支付，彌補其成本支出以及其他相關(guān)損失的機制。生態(tài)補償中的流域生態(tài)補償是與運河的環(huán)境保護密切相關(guān)的調(diào)控機制。以政府轉(zhuǎn)移支付為代表的政府手段和形式多樣的市場機制是生態(tài)保護補償?shù)闹饕獙嵤┦侄?。從實踐進展看，生態(tài)保護補償資金籌措的渠道仍顯單一，主要借助于中央與地方政府財政的持續(xù)投入。2019年11月15日，國家發(fā)展改革委印發(fā)《生態(tài)綜合補償試點方案》，將推進建立流域上下游生態(tài)補償制度作為其任務(wù)之一。除此之外，參與到PPP項目中的第三方污水處理服務(wù)、水權(quán)交易制度同樣是運河污染防治的間接調(diào)控手段。與上述三種調(diào)控手段不同，該項制度更加體現(xiàn)社會資本與公眾力量的參與，市場機制的作用得到更充分的發(fā)揮，在運行效率和成本控制上顯示出優(yōu)勢。但兩大調(diào)控手段并未成為當(dāng)下運河污染防治間接調(diào)控的主要手段：參與到PPP項目中的第三方污水處理服務(wù)仍處于探索階段，而水權(quán)交易制度雖然與水污染防治相關(guān)，但這一制度的核心在于滿足水資源管理的需要。

(二)既有控制和調(diào)控手段的缺憾分析

1.既有控制手段的缺憾分析

在運河的污染防治問題上，現(xiàn)有的法律控制體系雖明確規(guī)定了運河的污染防治，但其建構(gòu)的核心邏輯本質(zhì)上是以江河、湖泊為代表的自然水體展開。從《水污染防治法》第四章的解讀可知，工業(yè)、城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村和船舶的水污染防治既是自然水體的污染防治工作重點，也是運河水污染防治的工作重點。因此，當(dāng)前運河的污染防治領(lǐng)域面臨的傳統(tǒng)性困境，與傳統(tǒng)水體大同小異。而有關(guān)運河污染防治中的復(fù)合性、流域性和文化導(dǎo)向性要求，現(xiàn)有法律控制手段的回應(yīng)仍存在不足。參照傳統(tǒng)水體的污染防治舉措確定運河的污染防治的主要工作內(nèi)容有其合理性。但還應(yīng)看到，運河這一水體承載著自然水體所不具有的經(jīng)濟、文化意義，但是現(xiàn)行法中，對于特殊功能水體保護的規(guī)定顯得粗糙模糊，《水污染防治法》第5章的飲用水功能區(qū)與其他特殊水體保護中，僅細化規(guī)定了飲用水水源區(qū)保護，有關(guān)運河水體的特殊保護并未進行細化規(guī)定。現(xiàn)有的運河水體相關(guān)的特殊保護，規(guī)定于《水污染防治法》第74條、75條中③，經(jīng)檢視分析，可以發(fā)現(xiàn)以下問題：(1)75條規(guī)定了保護區(qū)水體的排污限制。針對已被劃入保護區(qū)內(nèi)的運河水體，除了傳統(tǒng)的水污染防治措施，現(xiàn)有的水污染防治工作應(yīng)當(dāng)如何與運河污染防治的復(fù)合性要求、流域性要求與文化導(dǎo)向性要求相結(jié)合未進行規(guī)定；(2)第5章僅在74條規(guī)定了特殊水體保護的責(zé)任主體(縣級以上人民政府)，各級政府應(yīng)當(dāng)采取哪些措施以確保保護區(qū)內(nèi)的水環(huán)境質(zhì)量達標(biāo)尚留疑問。以上種種均未能在法律層面找到合適的回應(yīng)。

2.既有調(diào)控手段的缺憾分析

相比法律控制手段，現(xiàn)有經(jīng)濟調(diào)控手段的實現(xiàn)途徑更加豐富，契合了運河污染防治的傳統(tǒng)性要求。其一，環(huán)境財政投入制度在促使排污單位或個人履行運河污染治理義務(wù)方面，環(huán)保稅制度能夠通過向排污者征稅的方式將運河周邊的環(huán)境開發(fā)利用行為人的外部成本內(nèi)部化。其二，環(huán)境財政投入制度除了能夠?qū)ζ髽I(yè)或其他個體進行管制以外，還有助于政府承擔(dān)起為污染防治過程中出現(xiàn)的公共物品買單的主體責(zé)任。其三，生態(tài)保護補償中的流域生態(tài)保護補償制度則通過對生態(tài)保護利益在獲益者和受損者之間的調(diào)節(jié)分配，實現(xiàn)運河的污染防治。雖然現(xiàn)有的運河污染防治經(jīng)濟調(diào)控手段在水體污染防治方面發(fā)揮著不可替代且日益重要的作用，但是該手段仍處于試點與改革推進階段，需要進一步拓展試點范圍、出臺細化規(guī)定以進一步實現(xiàn)其調(diào)控效果。

然而，現(xiàn)有調(diào)控手段雖然為經(jīng)濟增長與環(huán)境保護難題提供了協(xié)調(diào)平衡思路，但經(jīng)進一步檢視，可發(fā)現(xiàn)在回應(yīng)運河污染防治的復(fù)合性、流域性與文化導(dǎo)向性要求上，現(xiàn)有經(jīng)濟調(diào)控手段仍存在不足。運河這一特殊水體的生態(tài)利益與經(jīng)濟、文化利益的交織尤為緊密，但是運河污染防治的經(jīng)濟調(diào)控手段只是側(cè)重于對主體經(jīng)濟利益的調(diào)整，卻忽視了全新時代背景下運河污染防治的文化保護需要。運河污染防治工作所要求的文化導(dǎo)向性要求，在既無法在法律規(guī)定中體現(xiàn)又未能得到經(jīng)濟調(diào)控手段有效保障的背景下，應(yīng)當(dāng)通過政策法規(guī)層面和行政執(zhí)法滿足，因此，需尋得保障機制以確保政府主體職責(zé)的充分發(fā)揮，即需要從立法已確立的試點機制資源與中央自上而下的政策法規(guī)推動中完善運河污染防治體系。

三、新對策：運河污染防治政策法規(guī)完善與機制完善

在法律控制與經(jīng)濟調(diào)控手段以外，發(fā)揮缺憾填補功能且具有現(xiàn)實可能性的路徑可概括為政策法規(guī)路徑與“河長制”機制路徑。

(一)現(xiàn)行政策法規(guī)的推動與完善

梳理現(xiàn)有關(guān)于運河保護的政策法規(guī)，與運河保護相關(guān)的中央政策文件、黨內(nèi)法規(guī)、部門規(guī)章，主要包括《大運河文化保護傳承利用規(guī)劃綱要》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于同意建立大運河文化保護傳承利用工作省部際聯(lián)席會議制度的函》和《大運河遺產(chǎn)保護管理辦法》。與運河保護相關(guān)的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章較多，主要包括《杭州市大運河世界文化遺產(chǎn)保護條例》《嘉興市大運河世界文化遺產(chǎn)保護條例》《寧波市大運河遺產(chǎn)保護辦法》等。在現(xiàn)有法律規(guī)定粗疏，且經(jīng)濟調(diào)控手段未能滿足將運河污染防治與其文化導(dǎo)向性要求結(jié)合的背景下，政策法規(guī)層面的實踐無疑是一種妥適的補充保障措施。合理運用政策法規(guī)手段，能有效應(yīng)對當(dāng)下運河水污染防治控制調(diào)控體系面臨的困境。但無論是中央層面的政策法規(guī)，還是地方層面的法規(guī)規(guī)章均有不足。故此，筆者從以此兩大方面針對性提出完善建議：

(1)在中央層面，有關(guān)運河保護的規(guī)定集中于運河的文化遺產(chǎn)保護，關(guān)于運河污染防治方面的規(guī)定仍顯不足，現(xiàn)有為運河提供針對性保護的中央層面的法規(guī)文件是《大運河文化保護傳承利用規(guī)劃綱要》，該文件屬于黨內(nèi)法規(guī)文件，雖列舉了關(guān)于運河污染防治工作的要求，但并不對外公開。因此，有必要加快創(chuàng)設(shè)中央層面的法規(guī)文件，詳盡列舉關(guān)于運河污染防治的措施、要求及目標(biāo)并且對外公開。

(2)在地方層面，部分地區(qū)雖然出臺了地方性法規(guī)、政府規(guī)章等規(guī)范性法律文件為運河的污染防治加以細化規(guī)定，但是已創(chuàng)設(shè)的立法并未實現(xiàn)運河流經(jīng)區(qū)域的法規(guī)規(guī)章全覆蓋，貫徹體現(xiàn)運河污染防治的內(nèi)容與程度大異其趣。另，地方在規(guī)范性法律文件的制定中或多或少存在部門利益立法化的傾向，如果僅由縣市級兩級制定規(guī)范性法律文件對運河的污染防治加以保護，難以實現(xiàn)運河污染防治的預(yù)期效果。因此，對于運河運河流經(jīng)的八大省級區(qū)域，有必要提高規(guī)范性法律文件的制定主體級別，由省、自治區(qū)、直轄市這一級別出臺法規(guī)規(guī)章，對運河污染防治進行整體把握與統(tǒng)一規(guī)定，將運河的清水通水(復(fù)合性要求)、省內(nèi)地區(qū)差異(流域性要求)、文化遺產(chǎn)(文化導(dǎo)向性要求)的保護要求予以明確。對此，可借鑒山東省政府出臺的《山東省大運河遺產(chǎn)山東段保護管理辦法》進行立法建構(gòu)，出臺省級法規(guī)規(guī)章文件。

(二)河長制的落實與運用

從2019年以來大運河污染防治的實踐情況看，河長制在大運河的污染防止中發(fā)揮著關(guān)鍵作用[11]。尤其是對于大運河的通水通航問題，通過八省市各級河長的推動落實，已經(jīng)得到集中有效整治，大運河污染防治工作的通水通航要求(復(fù)合性要求)得到滿足。根據(jù)水利部于2018年10月11日發(fā)布的《關(guān)于推動河長制從“有名”到“有實”的實施意見》，河長制的進一步落實還應(yīng)當(dāng)貫徹體現(xiàn)大運河污染防治的流域性、文化導(dǎo)向性要求。目前，行政機關(guān)及其工作人員在大運河污染防治工作中仍然發(fā)揮著主導(dǎo)作用。因此，由各級運河流經(jīng)省市的各級河長及河長辦人員作為運河污染防治工作的主力軍，充分考慮運河污染防治的特殊要求，協(xié)調(diào)好生態(tài)環(huán)境部門、水利部門和文物保護等部門的工作及利益要求，無疑是最為合適的機制手段。

新時代運河水體的特殊性為水污染防治工作帶來了全新挑戰(zhàn)，當(dāng)下的法律控制與經(jīng)濟調(diào)控體系均難以為運河污染防治工作提供有力支持。為回應(yīng)這一難題，克服運河污染防治工作遭遇的困境，筆者從政策立法與行政執(zhí)法兩方面提出完善的措施建議。宏觀論證視角的選擇能夠把握運河污染防治的制度體系難題與整體完善方向，但兼具實操性和針對性的完善措施仍待進一步論證與具體化。未來可從央地層面的立法與河長制的落實兩方面進行細化研究。比如，各地如何結(jié)合地方運河保護現(xiàn)狀與經(jīng)濟發(fā)展情況，制訂運河污染防治保護法規(guī)規(guī)章？在已有的通水通航得到有效整治的基礎(chǔ)上，各級河長還需要開展哪些工作以解決運河仍然面臨的污染問題、滿足文化保護要求？這些問題意味著，運河污染防治問題的解決任重道遠，筆者在未來還需要繼續(xù)探討。大運河污染申遺成功為我們提供了運河環(huán)境保護的契機，社會和國家層面日益重視運河生態(tài)、經(jīng)濟和文化功能的發(fā)揮為我們提供了展望未來的勇氣，但是，守護好運河生態(tài)環(huán)境尚需中央與地方層面、立法與執(zhí)法機關(guān)不懈的努力。有理由期待，經(jīng)由多方共同努力，古老的大運河將逐漸煥發(fā)出活力與生機。

注 釋：

①水污染防治的經(jīng)濟手段，其實質(zhì)在于按照“污染者負擔(dān)”原則和環(huán)境資源有償使用原則,通過市場機制,使污染、破壞環(huán)境資源的生產(chǎn)者、消費者承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟代價,從而將環(huán)境成本納入各級分析和決策過程,促使開發(fā)、利用、污染、破壞環(huán)境資源者從全局利益出發(fā)選擇更有利于環(huán)境的生產(chǎn)、經(jīng)營和消費方式,同時也可籌集一筆資金,由政府根據(jù)需要加以支配,以支持區(qū)域環(huán)境綜合整治、重點污染源的治理、污染防治基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等,改變無償或低價使用環(huán)境資源并將環(huán)境成本轉(zhuǎn)嫁給社會、他人及子孫后代,以實現(xiàn)環(huán)境、經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。

②《水污染防治法》第二條第一款：本法適用于中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)的江河、湖泊、運河、渠道、水庫等地表水體以及地下水體的污染防治。

③《中華人名共和國水污染防治法》第七十四條：縣級以上人民政府可以對風(fēng)景名勝區(qū)水體、重要漁業(yè)水體和其他具有特殊經(jīng)濟文化價值的水體劃定保護區(qū)，并采取措施，保證保護區(qū)的水質(zhì)符合規(guī)定用途的水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。第75條：在風(fēng)景名勝區(qū)水體、重要漁業(yè)水體和其他具有特殊經(jīng)濟文化價值的水體的保護區(qū)內(nèi)，不得新建排污口。在保護區(qū)附近新建排污口，應(yīng)當(dāng)保證保護區(qū)水體不受污染。