社會保障面臨的現(xiàn)代挑戰(zhàn)：第二次人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

［美］尼爾·吉爾伯特

一、引言

“人口決定命運”這句格言非常適用于預(yù)測社會保障的未來前景。自20世紀下半葉以來，發(fā)達國家經(jīng)歷了人口學(xué)家所稱的“第二次人口轉(zhuǎn)型”。生育率下降、人口老齡化和傳統(tǒng)家庭安排的弱化是這種新的人口發(fā)展趨勢的特點，這對社會保障制度的設(shè)計和財政可持續(xù)性構(gòu)成了重大挑戰(zhàn)。①Ron Lesthaeghe, The Second Demographic Transition: A Concise Overview of its Development, Proceedings of the National Academy of Science of the United States, https://doi.org/10.1073/pnas.1420441111.

老年人所占比例不斷增加在一定程度上反映了人們壽命延長的事實。如圖1所示，自1950年以來，全世界的預(yù)期壽命大幅提高，預(yù)計還將繼續(xù)提高。從1950年到2021年，中高收入國家的平均預(yù)期壽命從47歲攀升到70歲以上，而最初設(shè)計的社會保障體系并不足以支撐此等預(yù)期壽命的超常增長。

圖1 中高收入國家人口出生時預(yù)期壽命（男女合計）

俾斯麥于1889年推出國家資助的社會保險計劃時，在職勞動力向該計劃繳納費用，直到他們達到70歲的退休年齡，而德國當時的預(yù)期壽命只有45歲，所以這個計劃當時在財政方面是合理的。

在19世紀末，誰會料到2017年德國人的預(yù)期壽命會從45歲攀升至81歲呢？①Federal Statistics Office, Germany's Population by 2060: Results of the 12th Coordinated Population Projection, Wiesbaden, Federal Statistics Office, 2009.美國的情況亦是如此，《社會保障法》為大多數(shù)退休人員提供了主要收入來源。1935年通過該立法時，社會保障計劃具有高度的“精算完整性”：退休年齡為65歲，而平均預(yù)期壽命為61.7歲，比退休年齡低3歲。然而，到了2017年，美國人的預(yù)期壽命已攀升至78.6歲，比1935年時的退休年齡高12歲多。②National Center for Health Statistics, Health, United States, 2014: With Special Feature on Adults Aged 55-64, http://www.cdc.gov/nchs/data/hus/hus14.pdf#016.雖然1935年嬰兒死亡率較高在一定程度上解釋了平均預(yù)期壽命的差異，但美國人預(yù)期壽命變長是顯而易見的事實。③參見C.Eugene Steuerle, Jon M.Bakija, Retooling Social Security for the 21st Century: Right and Wrong Approaches to Reform, Washington D.C.Urban Institute Press, 1994.

預(yù)期壽命在攀升，而家庭生育的子女數(shù)量卻在減少。如圖2所示，幾乎所有中高收入國家（特別是東亞和歐洲大部分地區(qū)）的總和生育率已低于更替水平。在東亞，韓國是發(fā)達工業(yè)國家中生育率最低的國家，生育率從20世紀50年代的6.5驟降至2018年的0.95。2018年，韓國不到1的生育率甚至低于聯(lián)合國最初的預(yù)測估計。聯(lián)合國曾預(yù)測韓國的生育率直到22世紀都將遠低于2.1的更替水平。人口統(tǒng)計學(xué)家將如此低的生育率描述為“進入了一個死亡螺旋”，這使得不斷萎縮的人口很難恢復(fù)其規(guī)模。中國的總和生育率從2017年的1.6下降到2020年的1.3，使中國決定在2021年實施三孩政策和配套措施。①Zhongwei Zhao, Guangyu Zhang, The Reality of China's Fertility Decline, East Asia Forum, https://www.eastasiaforum.org/2021/07/08/the-reality-of-chinas-fertility-decline/, 2021-7-8.同樣，日本的生育率在2020年降至1.36。在所有歐洲國家中，西班牙的生育率最低，為1.2；意大利緊隨其后，為1.3；德國和匈牙利的生育率約為1.5。②The World Bank, Fertility Rate, Total (Births Per Woman) - European Union, https://data.worldbank.org/indicator/SP.DYN.TFRT.IN?locations=EU.

圖2 中高收入國家的總和生育率

二、人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型對社會保障的財政影響

總體而言，快速老齡化是壽命延長和生育率下降的累積結(jié)果。1960年，經(jīng)合組織國家中約8.2%的人口超過65歲，到2020年，65歲以上的人口已增加了一倍多，占經(jīng)合組織總?cè)丝诘?7.4%，該比例還將繼續(xù)上升，③World Bank, Population 65 Years of Age and Older.https://data.worldbank.org/indicator/SP.POP.65UP.TO.ZS?locations=OE.這對勞動年齡人口的贍養(yǎng)能力構(gòu)成了巨大的挑戰(zhàn)。如表1所示，2000年經(jīng)合組織國家平均3.7位在職勞動力供養(yǎng)一位退休人員，而到2050年，這一比例將下降到平均1.5位在職勞動力供養(yǎng)一位65歲及以上的老人。

表1 65歲及以上老年人口與勞動力人口的比率（%）

到2050年，對韓國、日本和西班牙等國來說，贍養(yǎng)老年人的挑戰(zhàn)將更加艱巨，這些國家的勞動適齡人口與老年人口的比率將達到幾乎一位在職勞動力贍養(yǎng)一位65歲及以上的老年人。在中國，預(yù)計老年撫養(yǎng)比將從2000年約9位勞動力贍養(yǎng)一位老年人變?yōu)?050年的2位勞動力贍養(yǎng)一位老年人。老年人口比例的增加給福利型國家?guī)砹司薮筘斦毫?，特別是年輕一代不得不承擔人口老齡化帶來的日益增長的成本。例如，在美國，預(yù)計老年癡呆癥護理費用將從2010年的2150億美元攀升至2040年的5110億美元。①Pam Belluck, Dementia Care Cost is Projected to Double by 2040, New York Times, April 3, 2013; Michael D.Hurd, et al., "Monetary Costs of Dementia in the United States," The New England Journal of Medicine, 2013, 368(14).

然而，美國社會保障項目中養(yǎng)老金的財政可持續(xù)性則是一個更緊迫的問題，所涉及的成本更令人擔憂。盡管美國為維持養(yǎng)老保險的償付能力做出了各種努力，但是，根據(jù)美國社會保障信托基金董事會2021年報告的估計，在未來75年期間，老年遺屬殘疾保險（OASDI）的負債缺口（unfunded obligation）現(xiàn)值將達到驚人的19.8萬億美元。受托機構(gòu)預(yù)測，自2021年開始，老年遺屬殘疾保險的年度成本將超過總收入，并將在整個75年的預(yù)測期持續(xù)如此。目前主要通過早期積累的盈余來維持養(yǎng)老金水平，但這種短期的解決方法并不能解決迫在眉睫的巨額赤字。信托基金的儲備將在2034年耗盡，屆時根據(jù)目前的政策，該項目只能支付預(yù)期待遇水平的78%，到2095年將緩慢下降到74%。①OASDI Trustees Report, The 2021 Annual Report of the Board of Trustees of the Federal Old-Age and Survivors Insurance and Federal Disability Insurance Trust Funds, Washington D.C., U.S.Government Printing Office, https://www.ssa.gov/OACT/TR/2021/tr2021.pdf, 2021.

美國并非唯一正在努力應(yīng)對人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型對福利國家履行公共養(yǎng)老金義務(wù)的財政能力帶來的影響的國家。高收入經(jīng)合組織國家通常以現(xiàn)收現(xiàn)付的方式為其養(yǎng)老金制度提供資金，這涉及代際轉(zhuǎn)移，即利用從在職人口征收的養(yǎng)老金稅來支付當前退休人員的養(yǎng)老金待遇，通常采用待遇確定型計劃來提供退休收入。根據(jù)該計劃，政府承諾基于包括退休人員年齡和收入記錄的公式向退休人員支付特定金額的退休金。這些公式涉及一定程度的收入再分配，即低收入勞動者的平均養(yǎng)老金替代率高于高收入勞動者，從而將國家支持的養(yǎng)老金計劃作為社會保險而發(fā)揮積極作用。

但是待遇確定型計劃并非一項合同保證。事實上，多年來，為了適應(yīng)人口老齡化帶來的額外養(yǎng)老金成本，養(yǎng)老金待遇計算公式已經(jīng)進行過調(diào)整和修改。自21世紀初以來，許多國家提高了標準退休年齡，特別是婦女的退休年齡，并推出了靈活的退休年齡政策，為人們延長工作年限提供激勵。②Roland Sigg, Rebecca Taylor, "Reforming Social Security for a Long-Life Society: What Impact on Women?" in Neil Gilbert (ed.), Gender and Social Security Reform, New Brunswick, Transaction Publishers, 2006.如表2所示，領(lǐng)取全額養(yǎng)老金的退休年齡已上升到67至68歲。③Finnish Center for Pensions, Retirement Ages 2021, https://www.etk.f i/en/work-and-pensions-abroad/international-comparisons/retirement-ages/.延遲退休年齡是對養(yǎng)老金財政壓力不斷增加的政策回應(yīng)，然而，65歲以上的人可以繼續(xù)工作的時間是有限的，特別是對于體力要求很高的工作。那么除了延長退休年齡之外還能做些什么？

表2 提高享受全額養(yǎng)老金的退休年齡

資料來源：Finnish Center for Pensions, Retirement Ages 2021, https://www.etk.fi/en/work-and-pensionsabroad/international-comparisons/retirement-ages/.

三、應(yīng)對人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的政策選擇

隨著養(yǎng)老金公共支出不斷增加對持續(xù)減少的勞動適齡人口產(chǎn)生過度需求，有多種政策措施可以幫助恢復(fù)社會保障的財政平衡。這些措施至少可以分為三大類，分別是強制性的公共改革、強制性和自愿性的私有化改革以及以家庭為導(dǎo)向的政策應(yīng)對。

（一）公共方案：漸進式和系統(tǒng)性的改革

政策制定者可以通過多種方式制定漸進式調(diào)整方案，從而減少現(xiàn)有養(yǎng)老金即將出現(xiàn)的財政赤字。美國國會預(yù)算辦公室（CBO）確定了36個常見的提議方案，這些方案可以以不同的組合方式加強養(yǎng)老金的長期償付能力。這些漸進式改革分為五組，包括以下一些政策選擇：①Congressional Budget Office, Social Security Policy Options, https://www.cbo.gov/sites/default/files/114th-congress-2015-2016/reports/51011-SocSecOptions.pdf, 2015.

· 提高收入稅——這一類別的政策選擇包括在一段時期內(nèi)將當前在職勞動力繳納的社會保障稅提高1%—3%，以及取消社會保障稅的繳費基數(shù)的上限。就后者而言，需要繳納社會保障稅的收入比例從1983年的90%降至2025年的預(yù)計79%。

· 更改待遇計發(fā)公式——此類政策選擇涉及對計發(fā)公式進行一系列技術(shù)調(diào)整，改變養(yǎng)老金待遇計算方法來降低成本，例如，將計算基本保險金額（PIA）的因子每年減少0.5%或15%，并將初始待遇與壽命的變化掛鉤。

· 延長退休年齡——如上所述，許多國家已經(jīng)延長了可領(lǐng)取全額養(yǎng)老金的退休年齡。國會預(yù)算辦公室的報告建議將可領(lǐng)取全額養(yǎng)老金的退休年齡提高到超過美國現(xiàn)行政策規(guī)定的年齡，即延長到68歲或70歲。①法國在20世紀90年代也開展過類似改革，當時獲得最高養(yǎng)老金資格所需的繳費年限從37.5年延長至40年，養(yǎng)老金待遇的計算依據(jù)也從最高10年的平均收入改為最高25年的平均收入。2000年，將40年的覆蓋要求擴展到公共部門養(yǎng)老金的改革工作進展順利。參見Jean-Claude Barbier, Bruno Theret, The French System of Social Protection: Path Dependencies and Societal Coherence, https://ww1.issa.int/html/pdf/helsinki2000/topic1/2barbier.pdf.

· 修訂生活費用調(diào)整額——使用替代指數(shù)，諸如老年消費者的消費者價格指數(shù)，重新計算并降低生活費用調(diào)整額（COLA），或減少具有高退休金待遇的退休人員的生活費用調(diào)整額。

· 取消特定群體的福利——美國社會保障計劃提供一項補充性的家屬津貼，即如果參保者的配偶的工作不足以滿足養(yǎng)老金的領(lǐng)取要求，則該計劃將為配偶提供額外50%的津貼（有資格享受退休福利一方的退休金的50%）。②參見Neil Gilbert, Welfare Justice: Restoring Social Equity, New Haven, Yale University Press, 1995.取消家屬津貼的原因之一是，它經(jīng)常在不同收入模式的夫婦之間造成嚴重的不平等現(xiàn)象。③Congressional Research Service, Social Security: Revisiting Benef its for Spouses and Survivors, https://crsreports.congress.gov(R41479).關(guān)于不同收入模式夫婦替代率的討論參見Alicia H.Munnell, et al., Working Wives Reduce Social Security Replacement Rates, Center for Retirement Research, Boston, MA, October 2007.例如，如表3所示，家庭總收入相同的單職工夫婦可能比雙職工夫婦獲得更高的退休和遺屬待遇。瑞典在20世紀90年代開展的改革中廢除了針對寡婦的現(xiàn)收現(xiàn)付的遺屬津貼。④Edward Palmer, The Market for Retirement Products in Sweden Policy Research Working Paper 4748, The World Bank Financial Systems Department Financial Policy Division, 2008.

表3 不同家庭情況對社會保障待遇的影響

作為應(yīng)對社會保障資金短缺的潛在解決方案，國會預(yù)算辦公室（CBO）概述的政策選擇最終歸結(jié)為提高稅收或削減待遇，即要么將資源從日益減少的在職勞動力轉(zhuǎn)移至不斷增加的退休人員，要么降低當前的養(yǎng)老金待遇。國會預(yù)算辦公室方案提出稅收和待遇的漸進式調(diào)整，這將保持現(xiàn)收現(xiàn)付基金籌集和待遇確定型的傳統(tǒng)設(shè)計不變。

更全面的政策方案涉及到用繳費確定型計劃來取代傳統(tǒng)現(xiàn)收現(xiàn)付的待遇確定型計劃，如瑞典1998年的養(yǎng)老金改革。由于退休時領(lǐng)取的養(yǎng)老金金額完全取決于每位在職勞動力為他們自己的賬戶繳納的金額以及相應(yīng)的投資回報，繳費確定型計劃是通過完全積累的方式來確保收支平衡。①Edward Palmer, The Market for Retirement Products in Sweden Policy Research Working Paper 4748, The World Bank Financial Systems Department Financial Policy Division, 2008.為了保持該計劃的財務(wù)穩(wěn)定，回報率中設(shè)置了一個平衡機制，如果養(yǎng)老金的負債大于其資產(chǎn)，該機制會自動降低回報率。因此，從理論上講，政治的影響是有限的，會計規(guī)則會自動防范財政短缺。②Runo Axelsson, et al., Annual National Report 2010 Pensions, Health and Long-term Care, http://pensionreform.ru/f iles/4156/ASISP.%20Annual%20National%20Report%202010%20-%20Sweden.pdf.然而，當平衡機制在2010年首次啟動時，會計規(guī)則原本要求平均退休金立即下降4.6%，這導(dǎo)致政界人士修改規(guī)則，即允許在三年內(nèi)逐步削減待遇水平。③Runo Axelsson, et al., Annual National Report 2010 Pensions, Health and Long-term Care, http://pensionreform.ru/f iles/4156/ASISP.%20Annual%20National%20Report%202010%20-%20Sweden.pdf.

從待遇確定型計劃轉(zhuǎn)為繳費確定型計劃面臨的挑戰(zhàn)之一是如何繼續(xù)為參保于待遇確定型計劃的當前退休人員的養(yǎng)老金提供資金。瑞典的計劃通過將在職勞動力的養(yǎng)老金繳費“貸記”到他們的個人賬戶來解決這個問題，同時用實際資金來支付那些以前參與現(xiàn)收現(xiàn)付計劃的當前退休人員的退休金。因此，名義繳費確定型計劃是在現(xiàn)收現(xiàn)付的基礎(chǔ)上運作，但它模仿了完全積累的個人賬戶計劃。④Annika Sunden, "The Swedish NDC Pension Reform," Annuals of Public and Cooperative Economics, 1998, 69(4).一位政府官員認為，瑞典的新制度以放棄傳統(tǒng)上具有累進收入再分配性的養(yǎng)老金所體現(xiàn)的社會團結(jié)理念為代價，換取了精算團結(jié)的成本效益原則，成本效益原則即“對所有個人和代際而言，確保繳費的現(xiàn)值與領(lǐng)取的養(yǎng)老金之間保持一種不變的關(guān)系?！雹軯an Hagberg, Shifting the Burden of Risk with NDC: The Swedish Example, http://www.actuaries.org/CTTEES_SOCSEC/Documents/Hagberg.pdf.

（二）增加強制性和自愿性的私有化

減輕公共部門養(yǎng)老金財政負擔的另一種方案是向私有部門轉(zhuǎn)移。過去40年里，一些國家已經(jīng)開始采取措施，推進養(yǎng)老金的私有化。⑥Willem Adema, Marcel Einerhand, The Growing Role of Private Social Benef its, Labour Market and Social Policy - Occasional Papers, OECD, Paris, 1998, 32.

一種方法是讓勞動者個人直接將其全部或部分公共強制的繳費投資于股票。1981年，智利成為第一個將其養(yǎng)老金制度完全私有化的國家，為后來的其他拉丁美洲國家提供了效仿對象。⑦Manuel Riesci, "The End of Privatized Pensions in Latin America," Global Social Policy, 2009, 9(2).目前在拉丁美洲，10個完全積累的繳費確定型計劃在私人管理的養(yǎng)老基金中積累了大約4500億美元，約占這些國家國內(nèi)生產(chǎn)總值總和的26%。然而，這些繳費確定型計劃在多個方面的表現(xiàn)令人失望。迄今為止，這些基金還沒有達到其支持者所設(shè)想的更高水平的覆蓋面，也沒有實現(xiàn)退休收入的預(yù)期“替代率水平”。①Augusto de la Torre, Heinz P.Rudolph.The Troubled State of Pension Systems in Latin America: Evaluating the Reforms of the 1990s, Global Economy & Development Working Paper, The Brookings Institution, 2018, 112.

瑞典在1998年進行的改革中采取了更為漸進的方式，包括將個人繳費確定型賬戶進行部分私有化。瑞典的養(yǎng)老金繳費額占勞動者收入的18.5%，其中，勞動者收入的2.5%（約占養(yǎng)老金繳費的14%）投資于股票賬戶。政府提供了一份可供選擇的基金清單，由勞動者決定把錢投資于何處。預(yù)期私人賬戶將產(chǎn)生比政府持有的16%養(yǎng)老金繳費的指數(shù)化回報率更高的回報率。在21世紀頭10年初，布什政府在美國提出了類似的社會保障繳費部分私有化的提議，但由于擔心股市低迷的風(fēng)險，該提議未能獲得支持。

私有化的第二種方法涉及鼓勵自愿的私人養(yǎng)老金計劃的政策。例如，在德國，2001年的立法改革降低了政府養(yǎng)老金待遇的上限，同時引入了補貼制度，鼓勵基于繳費確定型計劃的自愿私人養(yǎng)老金的發(fā)展。這些自愿的私人里斯特（Riester）養(yǎng)老金旨在縮小養(yǎng)老金缺口，造成此缺口的原因是公共的現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老金因人口老齡化而遭遇了削減。②Axel H.B?rsch-Supan, et al., Riester Pensions in Germany: Design, Dynamics, Targetting Success and Crowding-in,NBER Working Paper Series, http://www.nber.org/papers/w18014.

與德國的經(jīng)驗相似，在美國，社會保障待遇的價值相對于它們所替代的工資來說已經(jīng)下降。③在美國，這種下降的原因是推行了如下政策改革：將退休年齡從65歲提高到67歲，提高了雇主和雇員的稅率，并對有其他來源適當水平收入的退休人員的社會保障待遇征收所得稅。當調(diào)整后的總收入加上一半社會保障待遇超過25000美元（單身人士）、32000美元（已婚人士）時，則將對待遇征稅。詳情參見C.Eugene Steuerle,Jon Bakija, Retooling Social Security for the 21st Century: Right and Wrong Approaches to Reform, Washington D.C.Urban Institute Press, 1994.與此同時，由政府稅收優(yōu)惠政策鼓勵的私人自愿養(yǎng)老金則大幅增長。從1980年到2018年，參加私人養(yǎng)老金計劃的人數(shù)幾乎增加了100%，從4890萬人攀升到9640萬人。在此期間，向繳費確定型計劃的轉(zhuǎn)變非常明顯。雖然1980年只有40%的參保者加入了繳費確定型計劃，但到2018年，這些計劃的參保人數(shù)增加了一倍多，占總數(shù)的87%。繳費確定型計劃的繳費從1980年的235億美元上升到2018年的5310億美元?？偟膩碚f，如圖3所示，這些發(fā)展使來自公共社會保障計劃的退休收入占比與來自私人養(yǎng)老金計劃的退休收入占比相比有所下降。盡管退休收入的私人籌資正在增加，但在可預(yù)見的未來，公共養(yǎng)老金仍是美國老年保障的主要來源。

圖3 1976—2004年私人養(yǎng)老金在老年人總收入中所占比例（%）

（三）通過家庭政策減輕人口負擔

與旨在調(diào)整公共社會保障計劃和增加私人替代方案以緩解人口老齡化帶來的攀升成本的措施相比，以家庭為導(dǎo)向的政策側(cè)重于采取各種方法來恢復(fù)不斷減少的繳費者一代和不斷增長的待遇領(lǐng)取者一代之間的財政平衡。許多以家庭為導(dǎo)向的社會政策旨在通過推進勞動力市場的性別平等、協(xié)調(diào)工作和家庭生活以及為夫婦在家庭和市場之間的分工提供更多選擇來支持家庭。其他政策的目的不僅是支持家庭，而且還積極鼓勵家庭的形成和發(fā)展，這些政策關(guān)注的重點與其說是推進性別平等和勞動力參與，不如說是促進婚姻和提高生育率。

為了應(yīng)對出生率的下降，韓國政府于2005年啟動了老齡化社會低生育率基本計劃。自那時起，政府提供了一系列家庭友好型的福利待遇，以幫助家庭生育和養(yǎng)育孩子，其中包括提供兒童保育費、國家公共兒童保育設(shè)施、全面的日托服務(wù)、優(yōu)先獲得國家租賃住房、免除車輛購置稅、幸?？?、生育治療的醫(yī)療費用、陪產(chǎn)假等。

如圖4所示，2000年至2017年間，韓國政府在一攬子家庭福利方面的公共支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例攀升了10倍。①參見OECD, Family Spending Data, https://data.oecd.org/socialexp/family-benef its-public-spending.htm.“大體上，家庭福利方面的公共支出可分為三種類型。一是向有兒童家庭提供的兒童相關(guān)現(xiàn)金轉(zhuǎn)移（現(xiàn)金福利），包括兒童津貼，在一些國家，支付金額隨兒童的年齡變化而異，有時還要進行收入調(diào)查；在育兒假期間支付的公共收入補助，以及對單親家庭提供收入補助。二是為有兒童的家庭提供服務(wù)（實物福利）的公共支出，包括直接資助和補貼兒童保育和早期教育設(shè)施的提供者、通過向父母撥付專用款項提供公共兒童保育支持、為年輕人提供援助和住宅設(shè)施的公共支出、用于為有需要的家庭提供中心設(shè)施和家庭幫助服務(wù)等針對家庭服務(wù)的公共支出。三是通過稅收制度為家庭提供的財政支持，包括免稅（例如，不包括在稅基中的兒童福利收入）；兒童免稅額（從總收入中扣除且不計入應(yīng)稅收入的兒童金額），以及兒童稅收抵免，即從納稅義務(wù)中扣除的金額?！北M管家庭福利的支出大幅增加，但這一努力大體上并未遏制韓國生育率的下滑，韓國的生育率在這一時期穩(wěn)步下降。圖4的數(shù)據(jù)提出了一個嚴重的問題，即傳統(tǒng)的一攬子家庭福利政策對生育的潛在影響。在韓國，生育率隨著家庭福利支出的增加而下降。

圖4 2000—2017年經(jīng)合組織家庭福利公共支出占GDP的比例（%）

在家庭福利方面支出百分比最低的美國，其生育率高于其他四個國家以及經(jīng)合組織國家的平均水平。盡管挪威的家庭福利支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例最高，并自2012年以來一直在增加，但挪威的生育率自2009年以來持續(xù)下降，2018年降至1.5，為歷史最低水平。匈牙利的家庭福利政策支出占其國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例也相對較高，但其在2018年的生育率非常低，僅為1.4。

總體而言，表4的數(shù)據(jù)表明，關(guān)于婚姻和家庭規(guī)模的決定并不會輕易屈從于溫和的經(jīng)濟激勵。如果常規(guī)的有益于家庭的福利激勵措施不足以提高生育率，那么有些人可能會認為需要給予更多。按照這一思路，2019年匈牙利總理歐爾班·維克多推出了一系列旨在提高該國生育率的家庭福利措施。①Neil Gilbert, Friendly for Which Families? American Compass, https://americancompass.org/essays/friendly-for-which-families/.針對結(jié)婚和生育提供的實質(zhì)性激勵措施包括以下內(nèi)容：

· 向40歲以下的初婚婦女提供34500美元的無息貸款，并在第三個孩子出生后予以免除還款；

·向有三個孩子的家庭提供51750美元的房屋所有權(quán)補貼；

·對至少有四個孩子的婦女終身免征個人所得稅；

·向有三個或更多孩子的家庭提供8625美元的補助，用于購買新車。①Fidesz Newsletter, All You Need to Know About the Latest in Hungary's Pro-Family Policy, https://f idesz-eu.hu/en/allyou-need-to-know-about-the-latest-in-hungarys-pro-family-policy/.

除了這些新增的福利待遇外，匈牙利還提供常規(guī)的一攬子補貼性兒童保育服務(wù)和普遍津貼，向有三個孩子的家庭提供4250美元。②OECD, The OECD Tax-benefi t Model for Hungry Description of Policy Rules for 2019, https://www.oecd.org/els/soc/TaxBEN-Hungary-2019.pdf.雖然現(xiàn)在評估這些大量補貼措施對家庭規(guī)模的影響還為時過早，但初步跡象表明，2019年至2020年期間，結(jié)婚人數(shù)大幅增加。③Hungarian Central Statistical Office, Marriages by County and Region, Quarterly, Cumulated Data, https://www.ksh.hu/stadat_f iles/nep/en/nep0072.html.然而，上述初步成果是以匈牙利國內(nèi)生產(chǎn)總值的4.8%為代價的，其家庭福利政策支出是經(jīng)合組織平均水平的兩倍以上。

四、結(jié)論

先進工業(yè)化福利國家正在發(fā)生巨大的人口結(jié)構(gòu)變化，這提高了向越來越多老年退休人員提供福利的公共成本，降低了傳統(tǒng)現(xiàn)收現(xiàn)付待遇確定型社會保險計劃中勞動適齡繳費者的數(shù)量。這一發(fā)展趨勢對許多國家社會保障計劃的財政可持續(xù)性構(gòu)成嚴峻挑戰(zhàn)。為了應(yīng)對這一挑戰(zhàn)，各國出臺了一系列公共的、私有的和以家庭為導(dǎo)向的政策措施來緩解社會保障計劃日益增長的財政壓力。除了這些措施之外，還有其他一些選擇。

盡管以家庭為導(dǎo)向的政策正在試圖提高生育率，但在沒有嬰兒潮的情況下，增加勞動適齡移民進入勞動力市場是減輕因繳費者數(shù)量萎縮而導(dǎo)致的代際轉(zhuǎn)移負擔的最直接方式。所需移民的數(shù)量巨大，其文化影響也很重大。根據(jù)聯(lián)合國的估計，2000年至2050年期間，歐洲每年需要約2700萬人口流入，才能保持15至64歲人口與65歲及以上人口之間比率的穩(wěn)定。④United Nations Population Division, Replacement Migration: Is It a Solution to Declining and Ageing Populations?Executive Summary, New York, United Nations, 2000.鑒于許多甚至大多數(shù)先進工業(yè)化福利國家對大規(guī)模移民的抵制，這個辦法不太可能解決社會保障資金所面臨的人口挑戰(zhàn)。

事實上，目前還不清楚是否有任何公共的、私有的和以家庭為導(dǎo)向的政策措施能在不給下一代勞動者和退休人員造成經(jīng)濟犧牲的情況下平衡社會保障收支。然而，在不久的將來，還有一個因素需要考慮，該因素將減輕許多發(fā)達工業(yè)福利國家人口老齡化對下一代人造成的負擔。這是一個令人信服的經(jīng)濟現(xiàn)實，即下一代退休人員中的很大一部分將受益于歷史上前所未有的代際財富轉(zhuǎn)移。在許多經(jīng)合組織國家，如今年邁的父母擁有比以往任何時候都多的資產(chǎn)。在美國，2019年，由65至74歲成員擔任戶主的家庭的凈資產(chǎn)中位數(shù)為266000美元；在德國，54至65歲年齡段的家庭的凈資產(chǎn)中位數(shù)為210000美元。①美國情況參見Changes in U.S.Family Finances from 2016 to 2019: Evidence from the Survey of Consumer Finances Chang,https://www.federalreserve.gov/publications/f iles/scf20.pdf; 德國情況參見Deutsche Bundesbank Monthly Report Household Wealth and Finances in Germany: Results of the 2017 Survey, https://www.bundesbank.de/resource/blob/796280/5eaebf-3d73e4fdde961bd1dacab852f3/mL/2019-04-vermoegensbefragung-data.pdf; 同時參見OECD Wealth, https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=WEALTH.

因此，除了來自私有養(yǎng)老金的待遇給付外，高收入國家中很大一部分即將退休者將能夠用從父母那里繼承的財富來補充其公共社會保障待遇。對于那些父母的資產(chǎn)凈值處于收入分配的上半部分的幸運兒來說，這些補貼將緩沖社會保障待遇價值的下降是由試圖平衡待遇成本上升和繳費者數(shù)量下降的社會改革而帶來的。然而，與此同時，為應(yīng)對人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型而提出的社會保障財政緊縮要求，可能會使沒有獲得補充私人養(yǎng)老金和大量遺產(chǎn)的退休人員在經(jīng)濟上陷入困境。