有邊界的合作：項目制下社會工作機構與街道辦、居委會的新型關系

文/方英

問題提出及研究方法

廣東省通過政府購買服務培育了一批社會工作機構，以項目制培育和促進社會組織的發(fā)展是社會建設領域的重要創(chuàng)新，這個創(chuàng)新既涉及項目制如何在社會服務領域運作管理，又涉及社會組織如何在中國“強政府、弱社會”的前提下成長的議題。在社會工作服務領域，購買服務的主體既有政府部門，也有體制內(nèi)的工、青、婦、殘、救助站等事業(yè)單位，項目制下社會工作機構與體制內(nèi)部門的關系值得關注，其中社會工作機構與街道辦、居委會的關系最為錯綜復雜。項目制的實施在廣東省培育了一批社會工作機構，這是政府主動培育社會組織的創(chuàng)新，開啟了政府和社會組織的新型關系類型。政府購買社會工作服務在科層制外促成了一批社會工作機構成立，產(chǎn)生了科層制外更具專業(yè)取向的組織載體。

隨著社會工作的發(fā)展，社會工作機構和體制內(nèi)部門的關系也在不斷探索和調(diào)整，以2017年筆者在廣東省的調(diào)查數(shù)據(jù)來看，兩者開始形成有邊界的合作這種新型關系，在這種關系類型中，社會工作機構的自主性和專業(yè)性得到尊重，同時體制內(nèi)部門的服務重點也得到社會工作機構的關注和接納。下面將以社會工作機構和街道辦、居委會的關系為例進行實證分析。

社會工作機構與街道辦、居委會關系變化

下面先來看社會工作機構和街道辦、居委會的關系，這是社會工作機構發(fā)展中兩對重要而繁雜的關系。筆者所主持的課題組曾先后于2014年5月和2017年12月對廣東省的社會工作機構進行問卷調(diào)查，兩次調(diào)查都設置了關于社會工作機構和街道辦及居委會關系的問題，結果整理見表1和表2。在2014年的調(diào)查中，社會工作機構和街道辦、居委會之間還沒有形成主導性的關系，但在2017年的調(diào)查中，社會工作機構和街道辦的關系中選擇“平等伙伴關系”的比例從36.6%提升到61.4%，2017年調(diào)查中社會工作機構和居委會關系類型中選“平等伙伴關系”的比例達69.8%（遺憾的是2014年調(diào)查中未設置該選項），這說明到2017年社會工作機構和街道辦、居委會的關系都呈現(xiàn)了主導性的良好關系。除了“平等的伙伴關系”之外，2017年與2014年相比，社會工作機構和街道辦“支持者和被支持者的關系”類型從37.6%提升到70.9%，社會工作機構和居委會“相互支持關系”的類型（C和D合并）從65.2%提升到83.6%，對“平等的伙伴關系類型”形成有力的支持。再細致一點來看，在社會工作機構和居委會的關系類型中，“居委會支持社會工作機構為主的關系”從33.7%提升到47.1%，“社會工作機構支持居委會為主的關系”從31.5%提升到36.5%均呈微弱增長，但前者的增長幅度明顯高于后者。這反映出在社會工作機構和居委會的關系中，社會工作機構開始占據(jù)更為主動的地位，居委會對社會工作機構的工作也更為接納和支持。

表1 社會工作機構與街道辦的關系（百分比）

表2 社會工作機構與居委會的關系（百分比）

促成關系變化的因素和機制

促成社會工作機構和街道辦、居委會關系變化的因素和機制主要有以下幾點：

（一）建立社會工作機構和街道辦、居委會良好的溝通機制

良好的溝通機制是自上而下的制度設計和自下而上的調(diào)適改進相結合的產(chǎn)物。建立社會工作機構和街道、居委會溝通機制在政府購買家庭綜合服務項目的時候有明確要求，計入評估指標。這種明確的要求可以使家庭綜合服務項目在進入社區(qū)伊始就可以得到街道的大力支持，通過多方見面會、受邀出席聯(lián)席會議等機制和社區(qū)各方建立初步聯(lián)系。

除此之外，不同的社會工作機構在此基礎上進行了不同的完善和發(fā)展，進一步通過遞交材料、定期和不定期的交流等形式進行信息交流、情感聯(lián)絡、資源共享的互動。

在社會工作機構與體制內(nèi)的街道、居委會的溝通機制中，有自上而下的制度設計引導和自下而上的完善發(fā)展之間的交匯，在此基礎上形成良好的溝通機制，并推動兩者關系朝著正向發(fā)展。

（二）服務中建立信任和合作

社會工作機構承接家庭綜合服務進入社區(qū)之后，通過街道引薦和社區(qū)各方見面認識，建立初步聯(lián)系。接下來，社會工作機構需要通過服務和街道、居委會等建立信任和合作關系。在這一階段，有的社會工作機構做得比較好，能夠順利達成信任和合作，也有些機構蹉跎不前。從調(diào)查問卷的結果來看，隨著時間的推移，前一種情況出現(xiàn)的比例開始占主流。

剛開始，街道將家庭綜合服務理解為政府出資請人協(xié)助自己工作，因此給社會工作機構布置任務并提出要求。經(jīng)過6年的服務與交流，街道開始明白社會工作者的優(yōu)勢和長處，并基于此認識進行合作。街道和社會工作機構作為獨立的兩種組織類型，其合作是基于自身的優(yōu)勢和不同的定位，這樣才能在保持各自邊界的基礎上發(fā)揮各自的優(yōu)勢，但是這種邊界在早期的發(fā)展過程中是模糊的，需要在服務中去界定。

在這個過程中，雙方的認知和態(tài)度都需要調(diào)整。一方面是街道和居委會需要增加對社會工作的了解和尊重，提供培育發(fā)展的成長空間；另外一方面則是社會工作機構要以專業(yè)服務解決社區(qū)面臨的問題，用服務成效證明專業(yè)優(yōu)勢的價值。在這個過程中，彈性調(diào)適必不可少。

社會工作機構和街道各部門及居委會的信任和合作是可以在服務中建立的。社會工作的專業(yè)性也體現(xiàn)為其服務可以解決街道辦、居委會在社區(qū)中面臨的一些棘手問題。對于這些達成良好合作的社會工作機構來說，社會工作的專業(yè)性和街道部門及居委會要求的服務之間并沒有尖銳的沖突。兩者雖有所不同，但存在兼容的可能性，社會工作方法可以提供更有成效的達成體制內(nèi)部門工作要求的目標的路徑。

“專業(yè)性不應該成為我們的擋箭牌而是工具”，這種批判針對的是社會工作實務早期從書本理論走向實踐操作銜接期的心態(tài)：當遇到現(xiàn)實中不同部門的要求時，首先考慮的是這是否是一個專業(yè)性的問題，如果不是專業(yè)性的問題則認為社會工作不應該做這些非專業(yè)性的工作，但是在遇到疑難問題時專業(yè)性又難以解決問題。社會工作實務進展幾年之后，這種聲音漸漸變少，更積極的思維是運用專業(yè)的手法去解決現(xiàn)實中的問題，在解決問題的過程中體現(xiàn)專業(yè)性優(yōu)勢。

（三）改進項目形式以加深合作

首先，社區(qū)專案作為家庭綜合服務的子項目出現(xiàn)，提供了用社會工作服務解決社區(qū)痛點難點問題的結合空間。

隨著購買社會工作服務項目的開展，家庭綜合服務項目分人群設置的服務指標體系與街道辦、居委會社區(qū)治理之間的期待不對等日益明顯。經(jīng)過兩個周期六年的探索磨合期之后，作為購買方的街道開始明白需要什么，社會工作機構也開始找到如何通過社會工作服務解決街道辦、居委會面臨的痛點和難點問題。這兩方面的提升促成了“社區(qū)專案”的出現(xiàn)。

社區(qū)專案的出現(xiàn)是一種新的探索和平衡，它不同于之前按人群分類的服務，而是從社區(qū)治理的視角出發(fā)，將社區(qū)治理中的痛點和難點作為治理目標，這與中國當下社會問題多發(fā)的轉型期特點是相適應的。社區(qū)專案的設置，使社會工作機構的服務、社區(qū)治理的需求和專業(yè)評估的要求能夠達成一致，有助于推進社會工作機構通過服務更好地嵌入我國社區(qū)治理的發(fā)展。

政府購買家庭綜合服務是學習新加坡的經(jīng)驗，以綜合人群服務為目標來設置指標體系。而中國的街道辦、居委會的設置是以地域社區(qū)服務為范圍提供服務，兩者如何嵌入發(fā)展？初期，家庭綜合服務中心盯著人群指標做事，社區(qū)概念淡化，街道不滿意。社區(qū)專案加強了社區(qū)治理的視角，和街道的工作目標更為一致，取得了良好的效果。今后，家庭綜合服務的本土化需要在社區(qū)治理方面有更多的空間和力度。

街道工青婦殘等部門向社會工作機構購買小微型服務項目。采用購買小微型服務項目的形式，這些部門將部分工作轉移給社會工作機構。這種通過項目形式轉移的工作有一定的規(guī)劃性和邊界，為社會工作機構服務和街道職能部門工作的結合提供了良好的空間，避免了街道各職能部門對社會工作機構臨時指派各種工作的干擾。

街道辦、居委會的很多工作是自上而下傳達任務要求，以社區(qū)宣傳和活動為主要形式，社會工作機構的家庭綜合服務服務考核則以服務人群為指標，兩者結合具有很大的相容空間。但因為兩者側重點不同，街道居委會職能部門的工作側重活動規(guī)模形式和媒體關注，社會工作服務則更注重參與者的體驗和收獲。如果街道居委會臨時攤派任務給社會工作機構，則會使社會工作者們因為理念不合而產(chǎn)生反感情緒，而采取購買項目的形式有計劃地合作，則可以將社會工作服務的要素結合起來，達到雙贏的效果。

（四）評估標準向不斷解決問題的方向改進

社區(qū)專案的設置也推動了評估標準的轉變，而評估標準的轉變間接反映了購買方及評估標準設計專家對社會工作服務專業(yè)性與解決本土化問題之間關系的態(tài)度的轉變：從一開始的專業(yè)至上、專業(yè)性優(yōu)先到如何解決社區(qū)中的痛點和難點問題。這是對中國注重社區(qū)治理的制度文化傳統(tǒng)的接納和理解，有利于社會工作服務更好地服務本土社會、解決本土問題，有利于深入進行社會工作服務本土化的探索。

社區(qū)專案的指標指向社區(qū)問題和社區(qū)發(fā)展，糾正了早期購買社會工作服務時因為強調(diào)不同服務人群的指標設置而將社區(qū)工作邊緣化的不足。這種專業(yè)指標的設置和現(xiàn)有文化制度體系不兼容，使得社會工作的服務成效受到質(zhì)疑。社區(qū)專案的指標設置使社會工作評估的標準向如何解決社區(qū)中的問題的方向靠攏，以評估引導社會工作服務的發(fā)展方向，提醒社會工作者行業(yè)尋求社會工作服務的新視角。

發(fā)展方向：明確邊界基礎上的新型合作

前面分析了社會工作機構如何在服務中和街道辦、居委會建立信任和合作，信任合作的建立既得益于服務中大量的非正式互動，也得益于項目形式的改進帶來更好的正式合作框架。在此基礎上，兩者逐步從邊界不清的矛盾關系更多地向邊界明確基礎上的合作方向發(fā)展。

（一）明確組織架構邊界

在廣東省購買社會工作服務第一個周期的初期，有些街道依然按照上下級的關系來處理與社會工作機構的關系，采用委派街道干部兼任社會工作機構負責人、對社會工作機構經(jīng)費使用行使審批權等形式進行直接控制。在這種直接控制下，社會工作機構無力主張自我邊界。

由于機構發(fā)展的需要以及在評估方的建議要求下，街道才開始放權，招聘了社會工作者專業(yè)人士YJD22擔任家庭綜合服務主任，社會工作機構與街道的關系開始從行政指派向獨立成長發(fā)展。這時街道雖然有分管領導監(jiān)督指導社會工作機構，但已經(jīng)是外部指導的關系，社會工作機構作為獨立機構其邊界開始清晰。

（二）明確專業(yè)服務邊界

專業(yè)服務邊界是指社會工作機構能夠提供具備比較優(yōu)勢的專業(yè)服務的能力受到認可，雙方能夠在此基礎上建立合作。

如何在明確專業(yè)邊界的基礎上建立社會工作機構與街道辦、居委會的合作？項目式合作是一種有效的形式。相對于臨時性的活動式合作而言，項目式合作有計劃有預期，通過合同明確合作方的責權利，社會工作機構在其中的合作優(yōu)勢得到承認，也給社會工作機構運用專業(yè)服務達成合作目標提供了自主發(fā)揮的空間。

（三）專業(yè)服務合同和評估推動邊界確立

在購買社會工作服務的發(fā)展過程中，對社會工作服務專業(yè)性的強調(diào)成為推動行業(yè)發(fā)展的一個動力。以高校教師為代表的早期專業(yè)人士是想在本土找到實踐專業(yè)服務的組織載體，而民政部等購買社會工作服務的自上而下的推動者也期待通過專業(yè)服務提升社會治理的格局。購買服務時的專業(yè)服務標準設定和評估的強調(diào)是貫徹這種專業(yè)主義的主要力量。這種專業(yè)主義一方面局限了社會工作結合社區(qū)治理傳統(tǒng)進行本土化的發(fā)展（這在項目形式改進部分已有分析），另一方面也成為社會工作機構拒絕街道辦、居委會的任務攤派，按照合同要求有規(guī)劃、有計劃地開展服務的空間，為社會工作機構組織邊界和社會工作者專業(yè)服務邊界的確立提供了時間和機會。

結束語

社會組織與政府部門的關系處于不斷發(fā)展變化中，社會工作機構與街道辦、居委會的關系變化是這種變化發(fā)展的體現(xiàn)之一。在早期，街道辦向社會工作機構購買服務，從而社會工作機構獲得發(fā)展的起步資金，民政部門要求街道辦配套的辦公場地也解決了社會組織發(fā)展緊缺的辦公場地的問題。這種培育和孵化工作促成了社會工作機構的早期發(fā)展，同時也使社會工作機構和街道辦、居委會之間的關系相互糾纏，缺少清晰的邊界。隨著社會工作服務的發(fā)展及社會管理創(chuàng)新的推進，社會工作機構和街道辦、居委會的之間形成有邊界的合作。在這種新型關系中，社會工作機構對運用專業(yè)方法解決街道辦、居委會面臨的工作重點和難點也有更多的摸索和改進，社會工作機構的組織自主性和服務專業(yè)性得到更多的接納和尊重，兩者在有邊界的服務合作中明確各自的位置。社會工作機構和街道辦、居委會這種有邊界的合作是一種社會組織和體制內(nèi)部門關系的新類型，對中國如何在“強政府、弱社會”的背景下培育和發(fā)展社會組織具有重要的探索意義，也對后發(fā)國家如何發(fā)展社會組織具有重要的啟示和借鑒作用。