基于“競爭中性”原則的國有企業(yè)分類改革

文/和軍 張依

國企分類是推進(jìn)競爭中性原則的基礎(chǔ)與前提。但由于部分國企功能錯位、國有資本布局不合理，導(dǎo)致出現(xiàn)以利潤最大化為主要目標(biāo)的競爭性國企經(jīng)濟(jì)效益相對較低，而本該以社會功能為首要目標(biāo)的公益性壟斷性國企經(jīng)濟(jì)效益反倒較高的反常現(xiàn)象。需要通過分類改革，明確國企功能定位，對國企商業(yè)性業(yè)務(wù)推進(jìn)競爭中性原則，提升競爭性國企內(nèi)在效率和經(jīng)濟(jì)效益水平。加快產(chǎn)權(quán)改革步伐，將國資主要集中于關(guān)系國計民生的戰(zhàn)略性和公益性行業(yè)，實現(xiàn)非競爭性國企的公益性功能。

國企分類是推進(jìn)競爭中性原則的基礎(chǔ)與前提

（一）國企分類是競爭中性原則實施的基礎(chǔ)

經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）指出實施競爭中性政策時要兼顧國有企業(yè)的競爭優(yōu)勢和競爭劣勢，在著力于消除國有企業(yè)具備相對于私營企業(yè)的競爭優(yōu)勢的同時，也應(yīng)當(dāng)意識到國有企業(yè)同時擁有一些相對于私營企業(yè)的競爭劣勢。競爭中性所倡導(dǎo)的公平競爭，一方面，要消除單方面偏向國有企業(yè)的優(yōu)惠政策，另一方面，也要使國有企業(yè)履行的社會責(zé)任成本得到公允透明的補(bǔ)償。推行競爭中性原則，應(yīng)合理區(qū)分國有企業(yè)中的商業(yè)活動和非商業(yè)活動，進(jìn)行差異化監(jiān)管，從而避免國企內(nèi)部交叉補(bǔ)貼現(xiàn)象，同時減輕國有企業(yè)的負(fù)擔(dān)。

（二）界定競爭中性原則適用范圍與國企功能分類標(biāo)準(zhǔn)基本一致

實施競爭中性原則的一些國家，大多未將本國所有國企都納入競爭中性原則的適用范圍，而是對適用競爭中性原則與適用例外的國企領(lǐng)域范圍進(jìn)行了劃分（見表1）。

表1 不同版本競爭中性的適用條件界定

界定競爭中性適用條件是競爭中性原則實施的基礎(chǔ)，也影響著競爭中性原則的可行性與有效性。如果對于不同功能定位的國有企業(yè)都采用“一刀切”適用方式，不僅會大大增加制度實施成本，也會使得國有企業(yè)的商業(yè)功能與非商業(yè)功能盤錯交織，形成功能錯位問題。根據(jù)國企功能定位和業(yè)務(wù)性質(zhì)進(jìn)行國企分類，才能從根本上保證各類國企業(yè)務(wù)邊界分明和發(fā)展目標(biāo)明確。目前，我國國企按照不同功能性質(zhì)主要分為商業(yè)類（包括競爭類、功能類）、公益類兩大類，競爭中性原則適用范圍，主要為商業(yè)類中競爭類國企，以及功能類國企中的商業(yè)性部分，而公益類國企主要從事非商業(yè)性活動，許多屬于合理豁免的范圍。由此可見，國企功能分類標(biāo)準(zhǔn)與競爭中性適用范圍具有高度關(guān)聯(lián)與一致性。

（三）競爭中性原則內(nèi)容與國企分類改革思想密切相關(guān)

OECD提出關(guān)于競爭中性實踐的八項基本準(zhǔn)則，主要包括：精簡國企運(yùn)作形式、核算特定職責(zé)的成本、獲得商業(yè)回報率、履行并厘清公共服務(wù)義務(wù)、稅收中性、監(jiān)管中性、債務(wù)中性和直接補(bǔ)貼、公共采購中性。尤其是前四方面內(nèi)容，密切體現(xiàn)了國企分類改革思想。

國企功能定位偏差與分類改革需求

國企分類是推進(jìn)競爭中性原則的基礎(chǔ)與前提，但由于部分國企功能定位不清晰，導(dǎo)致國有資本布局戰(zhàn)線太長，而某些處于競爭性領(lǐng)域的國企經(jīng)濟(jì)效益相對較低，反倒是處于公益性壟斷性領(lǐng)域的國企經(jīng)濟(jì)效益相對較高，出現(xiàn)功能錯位現(xiàn)象。

（一）國有資本布局不合理

從國有經(jīng)濟(jì)總體布局來看，國有資本戰(zhàn)線較長和分布分散問題仍比較突出。在398個國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)中，目前國有企業(yè)涉及的行業(yè)還有380多個，廣泛存在重復(fù)投資、同質(zhì)化競爭、主業(yè)不明確等現(xiàn)象。

就工業(yè)領(lǐng)域而言，國有資本在41個細(xì)分行業(yè)都有不同程度的分布。在2018年規(guī)模以上工業(yè)行業(yè)中，部分壟斷性行業(yè)中國資占比較高，但在一些不需國資大量進(jìn)入的普通競爭性行業(yè)中國資所占比重也依然較高。例如，金屬制品與機(jī)械和設(shè)備修理業(yè)、飲料制造業(yè)、化學(xué)原料和化學(xué)制品制造業(yè)、專用設(shè)備制造業(yè)、印刷和記錄媒介復(fù)制業(yè)中國有資產(chǎn)占比分別為69.40%、33.97%、29.19%、24.60%、13.32%（見表2）。

表2 國有企業(yè)在工業(yè)領(lǐng)域的分布情況（2018年）

（二）競爭性國企經(jīng)濟(jì)效益不高

雖然國企大量分散于競爭性領(lǐng)域中，但與其他所有制企業(yè)相比，國企在經(jīng)濟(jì)效益方面并不具有明顯的競爭優(yōu)勢。

為綜合評價競爭性國企的經(jīng)濟(jì)效益，我們構(gòu)建了綜合評價指標(biāo)體系，并通過查找2018年分行業(yè)國有控股、私營、外商及港澳臺投資工業(yè)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)數(shù)據(jù)，使用熵權(quán)法對競爭性工業(yè)中各類所有制企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行綜合評價。

綜合評價結(jié)果顯示，18個競爭性工業(yè)中，總體而言，私營企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益最好，外商及港澳臺投資企業(yè)次之，國有控股企業(yè)最低（見表3）。例如木材加工業(yè)、皮革業(yè)、造紙和紙制品業(yè)，私營企業(yè)綜合經(jīng)濟(jì)效益分別高出國有企業(yè)達(dá) 26.03%、20.78%、19.18%。

表3 競爭性工業(yè)中各類所有制企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益測算值

（三）公益性功能發(fā)揮不足

在部分應(yīng)由國有經(jīng)濟(jì)占據(jù)主導(dǎo)位置的公共服務(wù)領(lǐng)域，國有企業(yè)的進(jìn)入不足。據(jù)2015年國有資產(chǎn)全行業(yè)分布數(shù)據(jù)顯示，國有資本在科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)、地質(zhì)勘查及水利業(yè)、教育文化廣播業(yè)、衛(wèi)生體育福利業(yè)占比分別為1.03%、0.56%、0.23%、0.07%，四者總和不及在批發(fā)和零售、餐飲業(yè)占比4.46%的一半，這反映了國有資本在一些公共服務(wù)領(lǐng)域投入相對不足。

利用上文指標(biāo)體系，計算出2018年各工業(yè)行業(yè)中國有及國有控股企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，經(jīng)濟(jì)效益排名前8的行業(yè)中包括壟斷性較強(qiáng)的電力熱力生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)（0.98）、石油加工業(yè)（0.94）、煙草制品業(yè)（0.92）、燃?xì)馍a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)（0.88），國有企業(yè)在這些壟斷行業(yè)中的經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)超過了大多數(shù)競爭性行業(yè)。而對于電力熱力生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)、燃?xì)馍a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)等這種本身公益性較強(qiáng)的壟斷行業(yè)，國企的經(jīng)濟(jì)效益反而較高。

（四）國企分類改革需求

部分國企功能錯位、布局不合理，從而導(dǎo)致本該以社會功能為首要目標(biāo)的公益性壟斷性國企追求經(jīng)濟(jì)利益，而以利潤最大化為主要目標(biāo)的競爭性國企經(jīng)濟(jì)效益卻相對較低。上述不合理現(xiàn)象的產(chǎn)生，一方面是由于競爭性行業(yè)國資效率較低而降低宏觀經(jīng)濟(jì)全要素生產(chǎn)率；另一方面，又因國資布局太分散而難以聚焦其公益性戰(zhàn)略性目標(biāo)，甚至?xí)T發(fā)以壟斷行業(yè)利潤彌補(bǔ)競爭性行業(yè)損失的可能，與國企正確的功能定位與改革方向背道而馳。顯然，只有通過分類改革，明確國企功能定位，對國企商業(yè)性業(yè)務(wù)推進(jìn)競爭中性原則，才能實現(xiàn)非競爭性國企的公益性功能，并提升競爭性國企內(nèi)在效率和經(jīng)濟(jì)效益水平。

國企分類標(biāo)準(zhǔn)與分類改革重點

這里選用將國企劃分為競爭類、特殊功能類、公共服務(wù)類三類的方法，來說明不同類型國企的主要分布領(lǐng)域、競爭中性適用情況、監(jiān)管主體、改革重點等內(nèi)容（見表4）。

表4 國企分類改革重點內(nèi)容

基于“競爭中性”原則的國企分類改革建議

（一）健全分類監(jiān)管與競爭中性法律制度

針對不同性質(zhì)的國有企業(yè)，其監(jiān)管法律適用情況應(yīng)有所不同。對于競爭類國企，應(yīng)同普通市場主體一樣適用《公司法》《反壟斷法》等相關(guān)法律，需要的只是根據(jù)現(xiàn)實發(fā)展進(jìn)一步完善相關(guān)法律條款。對于特殊功能類國企，應(yīng)根據(jù)其行業(yè)和業(yè)務(wù)特征進(jìn)行特別立法，特別是針對公共服務(wù)類國企，可根據(jù)企業(yè)實際情況實施“一企一策”“一企一法”，明確其定價方式、信息披露、補(bǔ)貼、監(jiān)督治理等內(nèi)容。進(jìn)一步完善公平競爭審查制度，排除限制公平競爭的政策，制定詳細(xì)的執(zhí)行細(xì)則，規(guī)范審查程序。

（二）完善績效分類考核評價體系

原有國企績效考核評價體系未考慮不同類型國企間差異，對各評價指標(biāo)的所占權(quán)重?zé)o明顯區(qū)分，無法保證考核客觀公平。對于不同類型國企績效指標(biāo)體系，其經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)和社會效益指標(biāo)之間的權(quán)重安排應(yīng)有明顯差異。就考核重點而言，競爭類國企應(yīng)側(cè)重經(jīng)濟(jì)效益和市場競爭力，建立以市場化為導(dǎo)向的績效考核方式。

特殊功能類企業(yè)應(yīng)側(cè)重對國家戰(zhàn)略和發(fā)展前瞻性產(chǎn)業(yè)等功能目標(biāo)的完成情況，建立以任務(wù)導(dǎo)向為主的考核體系，同時兼顧經(jīng)濟(jì)效益。公共服務(wù)類國企應(yīng)以社會責(zé)任導(dǎo)向為主，考核其提供的公共服務(wù)成本控制、產(chǎn)品質(zhì)量情況，引入第三方獨立機(jī)構(gòu)和民眾評價作為參考。其中，對于壟斷行業(yè)應(yīng)實施 “松緊搭配”的監(jiān)管措施：放松進(jìn)入、投資、競爭等經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管，加強(qiáng)環(huán)境、安全、衛(wèi)生等社會性監(jiān)管，特別重視對產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量、壟斷價格等的監(jiān)管。

（三）分類推進(jìn)國企混合所有制改革

國企混改既是優(yōu)化國資布局、提升效率的必要舉措，也是推進(jìn)競爭中性、實施分類改革的必由之路。遵循改革由易到難、由試驗成熟領(lǐng)域漸進(jìn)推進(jìn)的路徑邏輯，首先應(yīng)該對完全競爭領(lǐng)域的國企實施改革，逐漸擴(kuò)展到功能性及公益性領(lǐng)域。對于競爭性國企，核心在于引進(jìn)戰(zhàn)略投資者等外部資本，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化。實際上，競爭性國企的混合所有制改革，形成產(chǎn)權(quán)多元化、規(guī)范化、市場化的公司治理結(jié)構(gòu)，有助于擺脫政企間傳統(tǒng)利益關(guān)系，對于推進(jìn)競爭中性原則具有極其重要的作用。

對于特殊功能類國企，重點在于對其商業(yè)性業(yè)務(wù)引入外部技術(shù)與管理等優(yōu)勢，或通過國企民企形成上下游產(chǎn)業(yè)鏈，助力國資聚焦核心業(yè)務(wù)，充分發(fā)揮民資優(yōu)勢，提升資產(chǎn)效益。對于公共服務(wù)類國企，在部分可商業(yè)化的服務(wù)領(lǐng)域，可在嚴(yán)格監(jiān)管和確保國資對核心業(yè)務(wù)的控制權(quán)的情況下，發(fā)揮各方比較優(yōu)勢，提升服務(wù)水平。對于公益性及壟斷性較強(qiáng)的領(lǐng)域，目前應(yīng)主要采取國有國營方式，著力降本增效，不斷提高公共服務(wù)水平，經(jīng)濟(jì)利益非重點考量內(nèi)容。

（四）分類實施人才激勵機(jī)制

對于競爭性國企，其高管任命和薪酬激勵應(yīng)適應(yīng)市場化規(guī)則，主要通過競爭性經(jīng)理人市場決定高管聘任與薪酬水平。實施任期制與契約化管理，定期開展業(yè)績考核，根據(jù)結(jié)果決定是否繼續(xù)聘任，確保管理人員“能進(jìn)能出”“能上能下”。對于公益性和特殊功能性國企，在可商業(yè)化的領(lǐng)域，可比照競爭性領(lǐng)域設(shè)計市場化薪酬激勵機(jī)制。在非商業(yè)化領(lǐng)域，薪酬激勵之外，激勵方式還包括行政職務(wù)晉升、重大任務(wù)完成后的專項獎勵、高管期權(quán)期股制、核心員工持股等。同時，國企高管薪酬制定與實施應(yīng)確保公開透明，接受社會監(jiān)督。