新型城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村土地法律制度研究

楊昭瑩

（天津商業(yè)大學(xué)，天津300134）

1 引言

在過去幾十年的發(fā)展過程中，我國農(nóng)村的土地利用一直被限制在集體所有基礎(chǔ)上的家庭承包制度之下，在當(dāng)時社會生產(chǎn)力比較低的情況下，該種土地利用模式保證了農(nóng)村社會秩序的基本穩(wěn)定，并為農(nóng)民生存利益的滿足創(chuàng)造了條件。但是隨著社會經(jīng)濟(jì)在整體上不斷向前飛躍，越來越多的外在利益開始向農(nóng)村社會滲透，農(nóng)民對于自己生存條件的可選擇性逐漸增加。以往的土地利用模式已經(jīng)不再是農(nóng)民的生存支撐，反而異化成了農(nóng)民的發(fā)展屏障。不滿足于些微土地收益的農(nóng)民開始走出鄉(xiāng)土格局的束縛，于是，農(nóng)村土地出現(xiàn)了大量非法轉(zhuǎn)讓甚至拋荒、撂荒的情況。同時，我國城市的土地利用已經(jīng)漸趨飽和，要想為社會發(fā)展創(chuàng)造更多的優(yōu)勢條件，只能將城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)一起來，打破城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的二元壁壘。如此，將農(nóng)村社會的發(fā)展協(xié)調(diào)于社會整體的發(fā)展之內(nèi)，不僅能夠滿足城市發(fā)展對于土地利用的需求，而且能夠使農(nóng)村發(fā)展獲得可持續(xù)性的資金保障和經(jīng)營理念的不斷更新，從而在真正意義上實(shí)現(xiàn)國建建設(shè)規(guī)劃的整體推進(jìn)。不過，“實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的合理流轉(zhuǎn)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和解決‘三農(nóng)問題’的關(guān)鍵，而市場經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織的健康發(fā)展是農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)的必要條件?！?/p>

2 建設(shè)新型城鎮(zhèn)對土地征用有哪些要求

①建設(shè)新型城鎮(zhèn)對我國農(nóng)村地皮的需求量特別大，導(dǎo)致了農(nóng)村的種植用地特別的稀缺，種植面積連十年前的十分之一都不到，全都建起了高樓大廈，雖然提高了我國人民的生活質(zhì)量，卻減少了我們的糧食產(chǎn)量。城鎮(zhèn)化指的是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，農(nóng)業(yè)發(fā)展到工業(yè)發(fā)展的提升和社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、價值觀念的歷史改革過程。在農(nóng)村向城鎮(zhèn)的發(fā)展過程中，土地使用面積的嚴(yán)重不足是當(dāng)前特別明顯的問題。[1]現(xiàn)在我國土地的可使用面積特別少，已經(jīng)成了稀缺資源。在新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程中，由于城鎮(zhèn)建設(shè)面積的不斷擴(kuò)大，農(nóng)用土地作為城鎮(zhèn)擴(kuò)建的重要資源，地皮的需求量明顯增加，土地使用面積嚴(yán)重不足。隨著新型城鎮(zhèn)化的不斷增加，城鎮(zhèn)土地涉及到非法占用農(nóng)業(yè)用地，侵犯了農(nóng)民的利益，可以供農(nóng)民種植糧食的地越來越少，加劇了嚴(yán)重缺少農(nóng)用地問題的產(chǎn)生，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一方面國家嚴(yán)格控制土地外流，而建設(shè)新城鎮(zhèn)又需要特別多的土地來支撐，從而導(dǎo)致土地的供需問題自相矛盾。另一方面?zhèn)鹘y(tǒng)農(nóng)業(yè)占的比例比較大，很難打破一家一戶分散種植農(nóng)用地的模式，對于土地流轉(zhuǎn)改革農(nóng)民還是比較猶豫的，就導(dǎo)致了土地沒有辦法集中起來，農(nóng)業(yè)種植質(zhì)量情況也得不到提高。

②新型城鎮(zhèn)建設(shè)在我國的發(fā)展速度特別快。對土地的需求量也特別大。目前，我國已經(jīng)步入了工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)發(fā)展的高級階段，這無非又加速了建設(shè)新型城鎮(zhèn)的土地需求。主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一方面新型城鎮(zhèn)的快速發(fā)展增加了對農(nóng)村用地的征用速度，它比城市發(fā)展速度還要快。根據(jù)我國“一區(qū)一帶”的發(fā)展計(jì)劃，在沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)工業(yè)園和經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)著重建設(shè)新城等新增加的建設(shè)用地5823平方公里，土地使用遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到規(guī)劃建設(shè)用地的數(shù)量。[2]

3 建設(shè)新型城鎮(zhèn)化和現(xiàn)行土地制度的矛盾

3.1 現(xiàn)在執(zhí)行的土地利用的整體規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)的整體規(guī)劃管理模式不適合土體的管理需求

現(xiàn)在的農(nóng)用土地的利用問題激化和城鎮(zhèn)建設(shè)的整體規(guī)劃管理模式也聯(lián)系不到一塊，適應(yīng)不了建設(shè)新型城鎮(zhèn)征用土地的需求量和進(jìn)行土地管理的需求?，F(xiàn)在執(zhí)行的土地利用整體的計(jì)劃和建設(shè)新城鎮(zhèn)的計(jì)劃在編制整理的時候，第一，存在著編制沒有同時進(jìn)行，編制的出發(fā)點(diǎn)不同，規(guī)劃對象和規(guī)劃使用范圍等眾多方面都存在著一定的差距，導(dǎo)致土地利用的整體規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)的整體規(guī)劃沒有辦法同步進(jìn)行，大大地減少了土地的使用作用，也降低了政府在人民心中的可信度。[3]第二，土里利用的整體規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)的整體規(guī)劃管理模式的時間期限不一樣，征用農(nóng)用地規(guī)劃明確的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍的整體計(jì)劃適應(yīng)不了現(xiàn)在的形式變化速度，城市和農(nóng)村的規(guī)劃調(diào)整次數(shù)太多了，一直在增加對農(nóng)用地的使用面積，沒有一個固定的規(guī)劃。

3.2 建設(shè)新型城鎮(zhèn)用地多少的情況直接和國家的政策有關(guān)系，適應(yīng)不了建設(shè)新型城鎮(zhèn)對土地的使用需求

建設(shè)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的增減掛鉤對以后解決沒有足夠的土地建設(shè)新型城鎮(zhèn)起到了一個很重要的作用。我們在建設(shè)城鄉(xiāng)用地多少的情況中，對于增加建設(shè)新型城鎮(zhèn)用地面積和減少新型城鎮(zhèn)的用地面積有很大的困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有后路可以走。因?yàn)樵谛滦统擎?zhèn)規(guī)劃建設(shè)的過程中，沒有把實(shí)際的能征用的土地面積考慮進(jìn)來，就造成了新型城鎮(zhèn)規(guī)劃好了，但是沒有足夠的土地來進(jìn)行建設(shè)實(shí)施，導(dǎo)致了新型城鎮(zhèn)沒有一個足夠大的空間來進(jìn)行建設(shè)，從而所有對建設(shè)新型城鎮(zhèn)的項(xiàng)目都成了泡沫，所以增加建設(shè)新型城鎮(zhèn)用地面積和減少新型城鎮(zhèn)的用地面積的方法成了現(xiàn)在解決建設(shè)新型城鎮(zhèn)過程中沒有足夠的土地面積的唯一一個辦法。[4]把這個辦法落實(shí)了以后，各級政府就會直接按照國家的計(jì)劃建設(shè)新型城鎮(zhèn)的批地指標(biāo)來進(jìn)行對新型城鎮(zhèn)的整體規(guī)劃，就會忽略了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的真正意義其實(shí)是為了優(yōu)化整個的城鄉(xiāng)整體結(jié)構(gòu)，確保農(nóng)村可以種植的農(nóng)用地范圍不會逐漸的呈現(xiàn)下降的趨勢。但是，在實(shí)施增減掛鉤的過程中，對我國土地資源市場的整體構(gòu)造也沒有什么好處。

3.3 要農(nóng)村土地退出分散種植糧食的方式，政府方面沒有給出有效的政策來解決這個問題

①每個家庭承包土地經(jīng)營權(quán)利的流轉(zhuǎn)情況，國家政策對此給的激勵程度不夠。要想快速的進(jìn)行土地承包所有制的實(shí)行，實(shí)現(xiàn)土地集中種植糧食范圍，政府需要對老百姓發(fā)揮一個正確的引導(dǎo)作用和鼓勵的效果。當(dāng)前情況，黑龍江省實(shí)行的家庭承包經(jīng)營的流轉(zhuǎn)政策沒有有效地對村民進(jìn)行一個鼓勵承包的過程，而且家庭承包需要足夠的資金支持，需要大額的對被承包土地進(jìn)行資金結(jié)算，這對普通老百姓來說也是有一定的困難的，所以以上情況對家庭承包經(jīng)營權(quán)不能正常進(jìn)行起到了很大的阻礙。[5]黑龍江省農(nóng)村每人平均的種地面積比全國人均種地面積要高出很多，農(nóng)村每戶人家的可種糧食的土地面積達(dá)到了84畝，農(nóng)民之所以不愿把土地的承包經(jīng)營權(quán)給別人使用的主要原因就是：現(xiàn)在農(nóng)民種地的積極性相比以前來說，有了很大的提高，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)的收入也不像前幾年那么微薄，從國家大力發(fā)展農(nóng)業(yè)開始，很多的家庭都全力于農(nóng)業(yè)種植上，主要以農(nóng)業(yè)種植為主的純農(nóng)戶也是日益增加，并且大批量的開辟荒地成為可耕種的糧食地。這種情況的增加和國家建設(shè)新型城鎮(zhèn)的計(jì)劃完全是沒有任何聯(lián)系的，農(nóng)民這樣重視土地的價值也給建設(shè)新型城鎮(zhèn)的規(guī)劃帶來了很大的難題。農(nóng)民不斷的開地、種地積極性的不斷增加，很大程度上限制了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)情況的正常進(jìn)行。

②土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的價格對長時間進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)起不到好的支撐作用。由于黑龍江新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)速度不斷增加對農(nóng)用土地的征收使用范圍，對農(nóng)村集體土地的征用情況就會越來越普遍，因?yàn)椴粩嘣黾佑玫胤秶簿驼f明了征用農(nóng)民種植地的補(bǔ)償?shù)目倲?shù)額也在明顯提高。根據(jù)我省有關(guān)部門的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，征用農(nóng)村集體土地的用地范圍在持續(xù)增加。[6]有2009年的19.22萬畝增加到2011年的23.72萬畝，同時對農(nóng)民每畝的補(bǔ)償款有3.01增長到3.89萬元，年度增長達(dá)到了13.63%?，F(xiàn)在有地就相當(dāng)于有錢，而且是每年遞增的方式，這種價格相當(dāng)于每個家庭中一個人的年收入了，所以很多參與家庭承包的農(nóng)民都在合同到期之后陸續(xù)的把經(jīng)營權(quán)都要了回去，不再和承包戶進(jìn)行合作，從而對土地承包的流轉(zhuǎn)的長遠(yuǎn)發(fā)展產(chǎn)生了影響，大大削減了土地流轉(zhuǎn)規(guī)模范圍，限制了土地規(guī)模經(jīng)營的長期進(jìn)行，成了阻礙現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要因素。

4 促進(jìn)黑龍江新型城鎮(zhèn)化，改進(jìn)農(nóng)村土地政策法律的對策

①要做好對農(nóng)村土地利用的計(jì)劃和新型城鎮(zhèn)規(guī)劃的相連接，要給予新型城鎮(zhèn)規(guī)劃和國家法律、法規(guī)一樣的法律地位。因?yàn)樾滦统擎?zhèn)的建設(shè)發(fā)展急需大范圍的土地面積來進(jìn)行開發(fā)，這就需要有關(guān)部門及時調(diào)整農(nóng)村土地的使用結(jié)構(gòu)和在使用土地方面的合理規(guī)劃布局，處理好對農(nóng)村土地的利用計(jì)劃和建設(shè)新型城鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)劃相連接，對農(nóng)村土地的征用情況和建設(shè)新城鎮(zhèn)時需要土地面積方面做好協(xié)調(diào)工作，避免農(nóng)村可征用土地對建設(shè)新城鎮(zhèn)規(guī)劃面積出現(xiàn)供不應(yīng)求的現(xiàn)象。

第一，要明確指出對農(nóng)村土地利用計(jì)劃和建設(shè)新城鎮(zhèn)規(guī)劃的重要內(nèi)容。建設(shè)新型城鎮(zhèn)的總體規(guī)劃和農(nóng)村土地的征收利用情況之間要相互協(xié)調(diào)及時確定某區(qū)域內(nèi)的可利用土地的整體結(jié)構(gòu)是不是和建設(shè)新型城鎮(zhèn)相符合。農(nóng)村土地的整體利用計(jì)劃屬于農(nóng)用土地利用的專項(xiàng)規(guī)劃，它的功能就是把它的范圍劃在了新型城鎮(zhèn)的發(fā)展建設(shè)區(qū)域范圍之內(nèi)，協(xié)調(diào)新型城鎮(zhèn)發(fā)展使用土地的規(guī)模和使用方向。

第二，要給予土地規(guī)劃和國家法律、法規(guī)一樣的法律地位。征用農(nóng)村的土地計(jì)劃只要經(jīng)過批準(zhǔn)，就具備和國家法律、法規(guī)一樣的法律地位，所有相關(guān)人士必須嚴(yán)格執(zhí)行，不能對此計(jì)劃因?yàn)槟撤N因素就進(jìn)行修改或者放棄，一定要確保征用農(nóng)村土地建設(shè)新型城鎮(zhèn)的連貫性。我國要對城鄉(xiāng)一體化的整體配套制度進(jìn)行一項(xiàng)改革，把之前通過競標(biāo)的方式對土地進(jìn)行拍賣，改成現(xiàn)在的土地零價錢或者是低價錢來進(jìn)行低成本供地。在齊齊哈爾市推行城鄉(xiāng)一體化的整體配套改革制度，它有成本低、風(fēng)險小、容易控制三個優(yōu)勢，我們對這些優(yōu)勢也進(jìn)行了全方位的考慮，齊齊哈爾作為黑龍江省的城鄉(xiāng)一體化整體配套改革試點(diǎn)城市，要解決現(xiàn)在政府依賴房地產(chǎn)的局勢，提高對產(chǎn)地產(chǎn)稅的征收，著力研究當(dāng)下政府對農(nóng)村土地的市場運(yùn)營情況，為黑龍江省下一步即將進(jìn)行的城鄉(xiāng)一體化的整體改革打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。[7]在調(diào)整對農(nóng)村的用地規(guī)劃以后，全部由政府出資土地開發(fā)成本，讓使用土地的人不花一分錢或者是花低價錢來進(jìn)行使用。買賣的價錢不包括土地的單價或者只包括低價錢購買的總價，但是在正式使用土地以后，每年需要按照房價的市場價格來進(jìn)行繳納一定比例的房產(chǎn)稅。政府通過未來每年收上來的房產(chǎn)稅和其他的相關(guān)稅費(fèi)來進(jìn)行回收最開始的買賣土地和開發(fā)建設(shè)成本，從新型城鎮(zhèn)化建設(shè)水平的不斷提高，改善公共服務(wù)質(zhì)量等方面來增加政府的稅費(fèi)收入資金，讓政府對新型城鎮(zhèn)建設(shè)的成本有一個后期資金保障，政府和人民實(shí)現(xiàn)共贏。

②要明確公共利益的整體標(biāo)準(zhǔn)，把當(dāng)下的市場管理情況引用過來，對人民的補(bǔ)償拉開差距，從現(xiàn)實(shí)情況看，國家征用土地的“公共利益”的判斷標(biāo)準(zhǔn)就是征用的土地形式不是以營利為目的的。人民普遍認(rèn)為應(yīng)該繼續(xù)實(shí)行“差別化”、“多樣化”的補(bǔ)償方式。

③國家要鼓勵農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)政策，建立退出分散性用地的機(jī)制，加快農(nóng)業(yè)發(fā)展產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化的進(jìn)程?，F(xiàn)在的土地制度，不是限制農(nóng)民承包面積和買賣轉(zhuǎn)讓宅基地，就是規(guī)定無償退出使用，不僅難以進(jìn)行新型城鎮(zhèn)建設(shè)，也損害了人民的利益。