行政法理論革新呼喚“最佳行政”

張瀟

摘 要：作為一種社會(huì)現(xiàn)象，行政法發(fā)展是經(jīng)濟(jì)、文化、政治等行政法所需要的社會(huì)環(huán)境基礎(chǔ)。行政法以行政權(quán)為核心。隨著社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，傳統(tǒng)行政不再適合當(dāng)代使用，人們開(kāi)始對(duì)行政法進(jìn)行理論改革和創(chuàng)新，開(kāi)始呼喚“最佳行政”，以選擇最好的方法來(lái)達(dá)成行政行為所要達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)行政法創(chuàng)新發(fā)展。

關(guān)鍵詞：最佳行政;理論;創(chuàng)新;行政法;作用

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-3866（2020）19-0-02

一、傳統(tǒng)行政法的不足和對(duì)應(yīng)措施

（一）傳統(tǒng)行政法的不足

行政法以行政權(quán)為核心。傳統(tǒng)行政法在行政法出現(xiàn)并發(fā)展到一定程度后會(huì)支撐和促進(jìn)行政法體系的進(jìn)一步發(fā)展。當(dāng)前，傳統(tǒng)行政法的依法行政原則在職權(quán)法定、法律優(yōu)先和保留上仍在發(fā)揮很大作用，協(xié)調(diào)行政行為的形式和程序，但行政權(quán)卻有濫用的趨勢(shì)。在傳統(tǒng)行政法中，以行政救濟(jì)為主，而依法行政在行政活動(dòng)中以行政行為作為其基礎(chǔ)，行政行為的“合法性”一直在衡量傳統(tǒng)行政法的行政活動(dòng)質(zhì)量，成為實(shí)施行政活動(dòng)的可操作工具，促進(jìn)行政法律體系的發(fā)展。傳統(tǒng)行政法對(duì)于現(xiàn)代行政法治來(lái)說(shuō)是不可或缺的，是現(xiàn)代行政法治的基石。但事物是不斷發(fā)展的，不可能永遠(yuǎn)停滯不前，特別是法律，要隨著時(shí)代變化、人們理念的轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)變才能留存下去，體現(xiàn)它的價(jià)值。就現(xiàn)在看來(lái)，傳統(tǒng)行政法已經(jīng)出現(xiàn)不能適應(yīng)當(dāng)代社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)象，其無(wú)創(chuàng)新跡象，更缺乏創(chuàng)新動(dòng)力。

1.防范行政理念對(duì)行政權(quán)起阻礙作用

第一，隨著時(shí)代發(fā)展，防范行政與行政權(quán)的主旨相違背致使行政權(quán)的運(yùn)用形式固定化[1]。傳統(tǒng)行政法的依法行政原則中，一昧強(qiáng)調(diào)把權(quán)力關(guān)在制度的籠子里，很大程度上對(duì)行政權(quán)進(jìn)行了限制，雖然對(duì)于行政權(quán)的承受者即公民有寬松之處，滿足公民對(duì)行政權(quán)的威壓程度降低，但卻束縛了執(zhí)行者的活動(dòng)和權(quán)力。防范行政使執(zhí)行者不敢過(guò)于運(yùn)用行政權(quán)，只能在一定范圍以一定形式執(zhí)行。

第二，防范行政對(duì)違法行政的監(jiān)督不夠迅速和準(zhǔn)確。防范行政注重行政救濟(jì)，但只是關(guān)注監(jiān)督外在的行政行為，沒(méi)有很具體地對(duì)行政行為進(jìn)行剖析和指正?，F(xiàn)實(shí)生活中，很多行政行為出現(xiàn)輕微的違法現(xiàn)象，但沒(méi)有得到及時(shí)監(jiān)督和指正，使損害進(jìn)一步擴(kuò)大，很不利于行政行為的有效實(shí)施和貫徹“依法行政”原則。

第三，防范行政阻礙公眾參與行政，打擊公眾參與行政的積極性。傳統(tǒng)的國(guó)家與公民就是主位和次位的關(guān)系，行政法主要針對(duì)行政行為的實(shí)施和行政主體。國(guó)家在行政法面前具有強(qiáng)勢(shì)的優(yōu)越性，公民就相對(duì)弱勢(shì)一些，這在很大程度上阻礙公民參與行政的步伐，大大降低其參與行政活動(dòng)的積

極性。

2.“合法性”標(biāo)準(zhǔn)對(duì)行政功效起阻礙作用

第一，“合法性”標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于法律負(fù)責(zé)的重視大于權(quán)利救濟(jì)。“合法性”標(biāo)準(zhǔn)是客觀的，沒(méi)有在很大程度上關(guān)注公民和其他行政主體的主觀權(quán)利，而是特別關(guān)注公民和其他行政主體所要規(guī)范的義務(wù)。“合法性”標(biāo)準(zhǔn)只是專注于對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行衡量，卻沒(méi)有關(guān)注違法的行政行為救濟(jì)和改正問(wèn)題。雖然對(duì)于實(shí)施違法行政行為的主體進(jìn)行懲罰不是行政法主要強(qiáng)調(diào)的，更不是行政法所希望的，但這樣做起碼能給受到違法行政行為危害的主體帶來(lái)一絲安慰，覺(jué)得法律還是站在公民這一方的。

第二，“合法性”標(biāo)準(zhǔn)形式不夠多樣化，很難保證行政行為各類主體的利益。行政法里的違法在很大程度上體現(xiàn)了不合理性行為，“合法性”標(biāo)準(zhǔn)要求低會(huì)使行政權(quán)難以得到很好的規(guī)范，對(duì)行政權(quán)的審查只限于濫用權(quán)力的衡量，而不注重對(duì)行政行為的各類主體之間出現(xiàn)利益糾紛和權(quán)力困擾將如何進(jìn)行協(xié)調(diào)和解決，此類法律機(jī)制救濟(jì)不夠完善。

3.行政行為對(duì)行政形式的表現(xiàn)起阻礙作用

行政行為對(duì)于行政形式化表現(xiàn)促進(jìn)行政法律體系系統(tǒng)化，也進(jìn)一步促進(jìn)了行政救濟(jì)制度的發(fā)展。但行政行為的形式化也存在不足之處。

第一，行政行為形式化忽視了形式化之外的狀況。行政行為的形式化只關(guān)注這種行為能夠帶來(lái)什么好處，忽視作出這一行為會(huì)產(chǎn)生與相關(guān)事項(xiàng)關(guān)聯(lián)和共同利益的牽扯。只對(duì)實(shí)施者的利益進(jìn)行衡量，不能認(rèn)清受制于此的其他事項(xiàng)的發(fā)展變化。比如公民的納稅難以定性，這一行政行為難以被行政法類型化。

第二，行政行為形式化難以同時(shí)處理好實(shí)施者同一個(gè)行為引起不同法律關(guān)系變化的結(jié)果。行為主體在實(shí)施行政行為之前，并沒(méi)有考慮行政行為實(shí)施后所產(chǎn)生的后果以及被影響的其他法律關(guān)系主體，沒(méi)有具體應(yīng)對(duì)措施使行政行為作出后產(chǎn)生關(guān)聯(lián)性后果，并不能很好地運(yùn)用具體形式來(lái)解決

問(wèn)題。

第三，行政行為形式化一直只追求結(jié)果。只要結(jié)果合乎目的，不在乎手段和過(guò)程。行政形式理論能夠?qū)⒉粩嘧兓l(fā)展的行政行為以特定方式集中于主體之間進(jìn)行分析，但還是很難掌握主體之間的真實(shí)意思表示，并不能明確主體之間權(quán)利義務(wù)的變動(dòng)和進(jìn)一步產(chǎn)生的影響。在現(xiàn)實(shí)中，行政行為的實(shí)施具有不被重視的、輔助性形式作為其形成的奠基石。比如發(fā)布一項(xiàng)行政決議之前總會(huì)經(jīng)歷“制定—通知—執(zhí)行”的過(guò)程。但對(duì)于決議發(fā)布后相關(guān)法律關(guān)系的發(fā)生，行政行為形式化之后并沒(méi)有作出具體說(shuō)明和主張

對(duì)策。

（二）對(duì)應(yīng)的出路——理論創(chuàng)新

對(duì)行政權(quán)進(jìn)行規(guī)制，不是挑戰(zhàn)憲法的權(quán)威，不是不顧其他法律的功能而“一家獨(dú)大”。依法行政不是無(wú)限制地規(guī)制行政權(quán)，更不是無(wú)限奪取行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，而是恰恰相反。對(duì)行政權(quán)進(jìn)行規(guī)制是為了維護(hù)憲法的主體地位，與其他法律相適應(yīng)相配合，在一定程度上平衡行政權(quán)和行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，并對(duì)行政法理論進(jìn)行創(chuàng)新。

1.公部門和私部門的合力

行政法上，要打破傳統(tǒng)行政法的固定形式，實(shí)現(xiàn)行政靈活運(yùn)用，就要依靠公部門和私部門的合力。這個(gè)理論來(lái)源于德國(guó)，伊普森認(rèn)為：雙階理論基于不同的法律規(guī)范對(duì)行政權(quán)進(jìn)行了規(guī)制，在決定和履行兩個(gè)階段，都離不開(kāi)公部門和私部門的貢獻(xiàn)。公部門和私部門的合力理論是基于伊普森的雙階段理論而產(chǎn)生的，旨在公私部門合作基礎(chǔ)上完成行政目標(biāo)。公部門和私部門的合力也是公手段和私手段兩種手段的相互補(bǔ)充和運(yùn)用，降低行政成本，提高行政效率，促進(jìn)行政行為的靈活運(yùn)用需要公部門和私部門的

合力。

2.行政發(fā)展理論

行政發(fā)展是基于美國(guó)和德國(guó)的理論來(lái)進(jìn)行的。美國(guó)的現(xiàn)代公共行政理念和德國(guó)伊普森的雙階段理論要求行政要重視行政機(jī)關(guān)作出的決定，加強(qiáng)對(duì)決定的控制和公開(kāi)[2]。行政發(fā)展過(guò)程，日本學(xué)者認(rèn)為：其一，動(dòng)態(tài)的法律關(guān)系理論。行政行為的實(shí)施是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，應(yīng)該把握好行政主體和行政法律關(guān)系不斷變化發(fā)展的動(dòng)態(tài)關(guān)系，既關(guān)注行政發(fā)展的一般過(guò)程也關(guān)注行政發(fā)展的特殊過(guò)程。其二，合理的裁量理論。傳統(tǒng)的行政法并沒(méi)有明確指出行政裁量的具體規(guī)則，一般的“行政裁量”被認(rèn)為是行政法當(dāng)中沒(méi)有做出規(guī)定的以外范圍?？疾煨姓ǖ男姓袨樵谟谄洳昧啃裕侠淼牟昧坷碚摬拍芡癸@行政法的價(jià)值。

二、“最佳行政”概述

（一）“最佳行政”的含義和要求

最佳行政是指在行政法中，行政活動(dòng)能夠最大程度上符合行政目的，從而達(dá)到行政經(jīng)濟(jì)狀態(tài)[3]。一般說(shuō)來(lái)，行政活動(dòng)都有一個(gè)最好的“價(jià)值點(diǎn)”，體現(xiàn)最好價(jià)值，如此這項(xiàng)行政活動(dòng)才可以說(shuō)是最佳的。要實(shí)實(shí)在在達(dá)到這個(gè)“價(jià)值點(diǎn)”，既不能過(guò)分偏低也不能超過(guò)，適合的才是最好的。最佳行政不僅是一項(xiàng)指導(dǎo)原則，基于依法行政原則，包含所有行政行為，努力提高行政質(zhì)量和行政效率;還是一項(xiàng)衡量標(biāo)準(zhǔn)，基于合法性原則，努力實(shí)現(xiàn)最佳行政，達(dá)到行政追求的

目的。

（二）“最佳行政”的表現(xiàn)形式和適用范圍

1.“最佳行政”之表現(xiàn)形式

最佳行政具有三種表現(xiàn)形式：一是合法標(biāo)準(zhǔn)，它是最佳行政的底線，而最佳行政標(biāo)準(zhǔn)則在合法標(biāo)準(zhǔn)之上。在現(xiàn)實(shí)生活中，行政機(jī)關(guān)提高了行政服務(wù)質(zhì)量，降低當(dāng)事人損失，行政成本當(dāng)然也隨之降低。行政標(biāo)準(zhǔn)是動(dòng)態(tài)發(fā)展的，要在其動(dòng)態(tài)發(fā)展的范圍內(nèi)進(jìn)行行政活動(dòng)[4]。二是“合法標(biāo)準(zhǔn)”指的是唯一正確的答案，這兩者的結(jié)合卻是靜態(tài)的。比如按照行政處罰法對(duì)違法者進(jìn)行處罰，就是合法標(biāo)準(zhǔn)和正確答案，是個(gè)人利益和社會(huì)公共利益的平衡。其三，唯一的正確答案居于合法標(biāo)準(zhǔn)之上的任何地方，比如設(shè)定一定期限的行政

規(guī)劃。

2.“最佳行政”之行政裁量

在各項(xiàng)行政活動(dòng)當(dāng)中都具備行政裁量適合的運(yùn)用空間，最佳行政要求行政主體在行政裁量適合的運(yùn)用空間里進(jìn)行靈活運(yùn)用和選擇，以達(dá)到最能體現(xiàn)最佳行政的選擇效果。在行政活動(dòng)的行政裁量空間中，可供人們選擇的方式各種各樣。但是對(duì)于人們來(lái)說(shuō)，作出選擇相當(dāng)困難，因此就需要一個(gè)最佳行政的裁量標(biāo)準(zhǔn)。比如，我國(guó)針對(duì)稅收制定了《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》，使人們?cè)谛姓昧靠臻g內(nèi)作出選擇有一定的依據(jù)和參照，不至于毫無(wú)頭緒地遵從行政機(jī)關(guān)的稅收征收行為。最佳行政就是要行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中依法辦事，讓公民在執(zhí)法過(guò)程中明法明事理。

3.“最佳行政”之適用條件

最佳行政以“合法性”為基礎(chǔ)，但其不是以合法為最佳。其一，最佳行政是一種可以依據(jù)法律條文來(lái)判斷行政法領(lǐng)域行政行為標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)性綜合評(píng)價(jià)。靈活運(yùn)用各種法律規(guī)則來(lái)達(dá)到最佳行政的理想狀態(tài)。其次，最佳行政為行政權(quán)制定了行政激勵(lì)措施，同時(shí)標(biāo)明更高標(biāo)準(zhǔn)。比如法治國(guó)家要有法治精神的存在，保障行政主體不違法，人民認(rèn)可和服從行政的各項(xiàng)決定，這就是最佳行政的最好體現(xiàn)。其二，最佳行政認(rèn)為民主法治是其最佳的適用條件，國(guó)家和人民在一定時(shí)期內(nèi)總會(huì)對(duì)行政工作作出評(píng)判，而保障則是行政機(jī)關(guān)和行政工作人員的重要工作之一。好的評(píng)判表示一種認(rèn)可和支持，最佳行政實(shí)現(xiàn)的前提是人們和國(guó)家接受并且有法治

支持。

四、結(jié)語(yǔ)

最佳行政是把行政權(quán)關(guān)在制度的“籠子里”，不是對(duì)行政權(quán)力的無(wú)限制。無(wú)論最佳行政的最終效果如何，但實(shí)踐證明，它符合當(dāng)代發(fā)展，是具有合法性和合理性的標(biāo)準(zhǔn)。堅(jiān)持依法行政原則和合法性原則，結(jié)合實(shí)際有效方法對(duì)行政法理論進(jìn)行革新，建立符合時(shí)代發(fā)展潮流的“最佳行政”。

參考文獻(xiàn)：

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[3]陳文君，張冬青.試論新行政法與依憲行政[J].人民論壇，2015，498（32）：121-123.

[4]賈圣真.行政任務(wù)視角下的行政組織法學(xué)理革新[J].浙江學(xué)刊，2019：234（1）：171-182.