檢察機(jī)關(guān)派駐公安機(jī)關(guān)檢察室有關(guān)問題研究

王海

摘要：法律監(jiān)督是法律賦予檢察機(jī)關(guān)的重要職責(zé)，為了進(jìn)一步深化法律監(jiān)督觸覺延伸，檢察機(jī)關(guān)不斷創(chuàng)新工作舉措，探索在公安機(jī)關(guān)設(shè)立派駐檢察室，不斷提升監(jiān)督活動的質(zhì)效。派駐檢察室的運行還面臨一系列問題，本文通過對派駐檢察室的背景意義及面臨的問題進(jìn)行分析，結(jié)合實際提出進(jìn)一步完善的意見建議。

關(guān)鍵詞：法律監(jiān)督;偵查監(jiān)督;檢察職能;派駐檢察室

法律監(jiān)督是法律賦予檢察機(jī)關(guān)的重要職責(zé)，是檢察機(jī)關(guān)“強(qiáng)化法律監(jiān)督，維護(hù)公平正義”的具體體現(xiàn)，是維護(hù)司法公正和法治統(tǒng)一的重要保障。為了充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，進(jìn)一步深化法律監(jiān)督觸覺延伸，探索在公安機(jī)關(guān)設(shè)立派駐檢察室成為檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)化法律監(jiān)督的一項重要舉措。目前，我國許多地方檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)對在公安機(jī)關(guān)設(shè)立派駐檢察室進(jìn)行了很多有益的探索試點，從各地試點的情況來看，公安機(jī)關(guān)派駐檢察室作為一種新生事物，司法實踐中面臨職能定位不清晰，相關(guān)配套制度機(jī)制不完善等現(xiàn)實問題。因此，需要進(jìn)一步完善派駐檢察室的相關(guān)配套措施，讓公安機(jī)關(guān)派駐檢察室這項制度落地生根，真正發(fā)揮應(yīng)有的法律監(jiān)督職能。

一、在公安機(jī)關(guān)設(shè)立派駐檢察室的背景意義

（一）在公安機(jī)關(guān)設(shè)立派駐檢察室的背景

我國人民代表大會的憲政制度決定了法律監(jiān)督是法律賦予檢察機(jī)關(guān)的重要職責(zé)，法律監(jiān)督具有堅實的憲政基礎(chǔ)，在公安機(jī)關(guān)設(shè)立派駐檢察室，是檢察機(jī)關(guān)為了延伸法律監(jiān)督觸覺，更好地履行法律監(jiān)督職責(zé)，加強(qiáng)對公安機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法辦案活動監(jiān)督的一種創(chuàng)新舉措。在公安機(jī)關(guān)設(shè)立派駐檢察室是時代對檢察機(jī)關(guān)提出的新要求，是檢察機(jī)關(guān)探索性地強(qiáng)化法律監(jiān)督職能的載體，但目前在我國還是一個相對新穎的制度，基本沒有可供借鑒的經(jīng)驗教訓(xùn)，一切都還處于摸著石頭過河的探索階段。2009年2月，最高人民檢察院在《關(guān)于深化檢察改革2009-2012年工作規(guī)劃》中提出要建立健全對公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)制;2010年10月，最高人民檢察院在制定下發(fā)了的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范檢察機(jī)關(guān)延伸法律監(jiān)督觸角促進(jìn)檢務(wù)下沉工作的指導(dǎo)意見》中，要求不斷創(chuàng)新工作方法，改進(jìn)工作方式，大力推進(jìn)檢察工作重心下移、檢力下沉，進(jìn)一步推進(jìn)檢察工作科學(xué)發(fā)展;2010年12月，最高人民檢察院檢察長曹建明在全國檢察長座談會上部署201 1年檢察工作時強(qiáng)調(diào)：“堅持實事求是、因地制宜的原則，鼓勵有條件的地方推進(jìn)派出檢察室建設(shè)和開展巡回檢察等工作”。2015年，最高人民檢察院在《關(guān)于深化檢察改革的意見（2013-2017年工作規(guī)劃）》（2015年修訂版）中明確提出：“完善偵查監(jiān)督機(jī)制。探索建立重大、疑難案件偵查機(jī)關(guān)聽取檢察機(jī)關(guān)意見和建議的制度。建立對公安機(jī)關(guān)刑事偵查活動監(jiān)督機(jī)制。這些指導(dǎo)性文件為設(shè)立公安機(jī)關(guān)派駐檢察室提供了制度保障。

（二）在公安機(jī)關(guān)設(shè)立派駐檢察室的意義

1.有利于強(qiáng)化對公安機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法活動的監(jiān)督

凡是權(quán)力都有濫用的可能，法律賦予公安機(jī)關(guān)的偵查權(quán)，具有強(qiáng)制性、秘密性、擴(kuò)張性等特點，直接涉及公民的人身自由、個人隱私、財產(chǎn)等基本人權(quán)，在現(xiàn)代法治社會以權(quán)力制約權(quán)力的理念下，用檢察權(quán)制約偵查權(quán)是現(xiàn)代法治國家的普遍做法。當(dāng)前，我國檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督具有滯后性、被動性、局限性，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督信息獲取渠道狹窄、單一，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督多數(shù)都是在公安機(jī)關(guān)將案件移送審查逮捕、審查起訴后，通過閱卷才能發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)在刑事執(zhí)法辦案過程中存在的問題，這成為檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)監(jiān)督的瓶頸。檢察機(jī)關(guān)通過在公安機(jī)關(guān)設(shè)立派駐檢察室，將擴(kuò)寬檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的渠道，加強(qiáng)對公安機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法辦案活動源頭性、前沿性的監(jiān)督，將原來的以事后監(jiān)督為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐允虑?、事中監(jiān)督為主，將原來的以案件為中心的監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)槿瘫O(jiān)督和同步監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)在刑事執(zhí)法辦案活動中存在的違法行為并予以糾正，從而真正解決公安機(jī)關(guān)在刑事執(zhí)法辦案活動中根本性、基礎(chǔ)性的問題。

2.有利于提升刑事偵查活動的質(zhì)效，維護(hù)司法公正

在我國刑事司法中，公安機(jī)關(guān)作為普通刑事案件的偵查機(jī)關(guān)，其行為對案件的質(zhì)量起到了至關(guān)重要的作用，然而在當(dāng)前我國人員龐大的公安機(jī)關(guān)中，人員素質(zhì)參差不齊，直接影響了刑事執(zhí)法辦案的質(zhì)效。強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法辦案活動的監(jiān)督，確保刑事偵查權(quán)的依法規(guī)范運行，成為檢察改革中很關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。檢察機(jī)關(guān)通過在公安機(jī)關(guān)設(shè)立派駐檢察室，提前介入公安機(jī)關(guān)的案件偵查，引導(dǎo)偵查取證，可以加強(qiáng)對刑事案件源頭的管控，提升公安機(jī)關(guān)證據(jù)獲取的針對性、規(guī)范性、及時性，從而促進(jìn)執(zhí)法的規(guī)范和統(tǒng)一，切實解決公安機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法辦案中存在的不規(guī)范問題。

3.有利于增強(qiáng)司法公信力，滿足人民群眾新期待

隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，當(dāng)前人民群眾的權(quán)利意識越來越強(qiáng)，對于刑事執(zhí)法辦案活動的合法性要求也越來越高，社會對于冤假錯案格外關(guān)注。檢察機(jī)關(guān)通過在公安機(jī)關(guān)設(shè)立派駐檢察室，監(jiān)督公安機(jī)關(guān)規(guī)范、文明執(zhí)法，提高公安機(jī)關(guān)刑事司法的規(guī)范性和合法性，保護(hù)人民群眾權(quán)益免受違法犯罪行為的侵害，不僅有利于促進(jìn)公安機(jī)關(guān)公正廉潔執(zhí)法，而且有利于防止和化解因刑事執(zhí)法辦案過程中存在執(zhí)法不公、違法執(zhí)法等問題所引發(fā)的社會矛盾，以回應(yīng)人民群眾對公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案活動的規(guī)范化訴求，切實增強(qiáng)司法公信力，滿足人民群眾的新期待。

二、在公安機(jī)關(guān)設(shè)立派駐檢察室面臨的困境

（一）設(shè)置模式較為混亂，沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

在公安機(jī)關(guān)設(shè)立派駐檢察室，各地檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)進(jìn)行了很多有益的探索試點，并獲得了很多成功的經(jīng)驗做法，但都是基于自身實際不斷探索發(fā)展，發(fā)展的程度完全靠當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)配合，由于缺乏統(tǒng)一具體的規(guī)定，各地檢察機(jī)關(guān)在探索實踐中的設(shè)置模式較為混亂，沒有形成廣泛而統(tǒng)一的模式。從目前全國各地檢察機(jī)關(guān)探索試點的模式來看，主要有固定式和流動式兩種，其中固定式中，有的地方采取設(shè)置片區(qū)檢察室，有的地方采取設(shè)置派駐檢察官辦公室;采取流動式模式的地方，主要是通過設(shè)置巡回檢察室的方式進(jìn)行。

（二）缺乏明確的職能定位，職責(zé)權(quán)限不清

由于在公安機(jī)關(guān)設(shè)立派駐檢察室的法律地位不明確，導(dǎo)致派駐檢察室沒有一個明確而清晰的職能定位。首先，派駐檢察室是屬于什么性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，目前各地檢察機(jī)關(guān)并沒有達(dá)成共識，從目前全國各地的探索試點來看，有的地方檢察機(jī)關(guān)實行的是日常固定辦公，有的地方檢察機(jī)關(guān)實行的是臨時巡視機(jī)構(gòu)。其次，派駐檢察室在監(jiān)督中如何糾錯，以什么程序糾錯等程序性問題并沒有明確的規(guī)定，派駐檢察室在履行監(jiān)督職責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)存在違法行為，派駐檢察官是否需要向所派出的檢察機(jī)關(guān)匯報還是直接提出糾正違法行為，需要向檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)什么科室匯報，還是直接向檢察機(jī)關(guān)院領(lǐng)導(dǎo)匯報，如何向公安機(jī)關(guān)提出，這些問題在目前還沒有統(tǒng)一而明確的規(guī)定。再次，派駐檢察官的角色定位也不清晰，派駐檢察官在日常工作過程中，究竟有哪些權(quán)限，對公安機(jī)關(guān)究竟如何監(jiān)督，是事中監(jiān)督、事后監(jiān)督還是時時事事監(jiān)督，這些問題也沒有統(tǒng)一而明確的規(guī)定，只能靠各地檢察機(jī)關(guān)根據(jù)自身實際情況來決定，這不利于派駐檢察官充分行使法律監(jiān)督職權(quán)。最后，派駐檢察室如何協(xié)調(diào)與公安機(jī)關(guān)的關(guān)系也是一個很重要的問題，對于檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)如何協(xié)調(diào)配合以及檢察機(jī)關(guān)的介入偵查能達(dá)到何種程度等，亦缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)加以規(guī)范。目前由于公安機(jī)關(guān)派駐檢察室缺乏明確的職責(zé)權(quán)限，導(dǎo)致在開展工作過程中難以把握自身的定位，極易出現(xiàn)越權(quán)和失職的現(xiàn)象。

（三）相關(guān)配套制度不完善，影響職能的發(fā)揮

一個機(jī)構(gòu)的正常運作需要相關(guān)配套制度的不斷完善與跟進(jìn)。在公安機(jī)關(guān)設(shè)立派駐檢察室，要使其真正發(fā)揮應(yīng)有的法律監(jiān)督職能，亦需要一系列完善的配套制度機(jī)制。首先，必須充分考慮派駐檢察室的編制及人員問題，從目前各地檢察機(jī)關(guān)的探索試點情況來看，并沒有明確派駐檢察室的編制問題，派駐檢察室是否設(shè)置相應(yīng)的編制，是從檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)有在編人員中進(jìn)行抽派，還是由檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督部門人員進(jìn)行兼任，這些問題缺乏具體而明確的規(guī)定。

（四）公安機(jī)關(guān)對設(shè)立派駐檢察室的消極情緒

檢察機(jī)關(guān)對外協(xié)調(diào)，往往都是希望和其他部門加強(qiáng)合作，然而此次在公安機(jī)關(guān)設(shè)立派駐檢察室，是給別人設(shè)置義務(wù)的協(xié)調(diào)，因此不一定能夠被對方永遠(yuǎn)認(rèn)可與接受。對于檢察機(jī)關(guān)在公安機(jī)關(guān)設(shè)立派駐檢察室一事，檢察機(jī)關(guān)的認(rèn)識與公安機(jī)關(guān)的認(rèn)識存在一定差異。目前，檢察機(jī)關(guān)對這事是全面進(jìn)行宣傳、大力推進(jìn)，然而公安機(jī)關(guān)卻是消極應(yīng)對。在公安機(jī)關(guān)設(shè)立派駐檢察室，如果完全靠檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)來推動，很難真正達(dá)到實效，這項制度要真正落地生根，發(fā)揮應(yīng)有的法律監(jiān)督職能，還需要相應(yīng)的立法來推動。

三、完善在公安機(jī)關(guān)設(shè)立派駐檢察室的對策建議

（一）完善設(shè)立的法律法規(guī)，明確其法律地位

目前，在公安機(jī)關(guān)設(shè)立派駐檢察室面臨的最大問題和障礙是法律依據(jù)不充分、法律地位不明確，為了使公安機(jī)關(guān)派駐檢察室這項制度充分發(fā)揮應(yīng)有的法律監(jiān)督職能，需要進(jìn)一步修改和完善相關(guān)法律法規(guī)，奠定在公安機(jī)關(guān)設(shè)立派駐檢察室的法律基礎(chǔ)。首先，建議全國人大常委會在修改《中華人民共和國人民檢察院組織法》時，予以完善在公安機(jī)關(guān)設(shè)立派駐檢察室的相關(guān)規(guī)定，使其設(shè)立有明確的法律依據(jù)。其次，最高人民檢察院與公安部等部門聯(lián)合頒布在公安機(jī)關(guān)設(shè)立派駐檢察室的相關(guān)實施細(xì)則，對其設(shè)立條件、機(jī)構(gòu)模式、職能范圍、保障制度等進(jìn)行明確規(guī)定，讓在公安機(jī)關(guān)設(shè)立派駐檢察室在法律法規(guī)規(guī)定范圍內(nèi)正確履行法律監(jiān)督職責(zé)。

（二）完善相關(guān)配套制度，充分發(fā)揮監(jiān)督職能

任何一個機(jī)構(gòu)的正常運行都需要相關(guān)配套制度的完善，在公安機(jī)關(guān)設(shè)立派駐檢察室只有具體完善的配套制度，才能充分發(fā)揮實效。首先，應(yīng)通過相關(guān)法律法規(guī)給派駐檢察室明確一定的編制及人員，真正解決目前派駐檢察室面臨的編制不足及人員短缺問題。其次，應(yīng)通過相關(guān)規(guī)定給予派駐檢察室辦公必備的經(jīng)費保障，讓派駐檢察室具備發(fā)揮法律監(jiān)督職能的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。最后，應(yīng)通過明確的規(guī)定給予派駐檢察室日常辦公必備的辦公地點等辦公條件，讓派駐檢察室真正落地生根，達(dá)到派出監(jiān)督的

應(yīng)有作用。

（三）規(guī)范派駐檢察室的設(shè)立，明確其職責(zé)和權(quán)限各地檢察機(jī)關(guān)在經(jīng)過不斷地探索試點后，整理出了很多模式，但為了能夠讓派駐檢察室這項制度在全國推廣運行，必須

有一種可供全國借鑒推廣

的模式。首先，上級檢察機(jī)關(guān)應(yīng)對全國各地探索出的模式進(jìn)行調(diào)研、比較與融合，明確一種可供全國借鑒推廣的模式。其次，應(yīng)完善派駐檢察室設(shè)立的相關(guān)規(guī)定，科學(xué)合理地定位派駐檢察室的職能，明確派駐檢察室法

律監(jiān)督的范圍及方式，使其在規(guī)定范圍內(nèi)開展相關(guān)工作，防止越權(quán)或失職。

（四）加強(qiáng)偵查監(jiān)督隊伍的建設(shè)，強(qiáng)化監(jiān)督力量在公安機(jī)關(guān)設(shè)立派駐檢察室直接對公安機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法活動進(jìn)行源頭性的一線監(jiān)督，這對監(jiān)督人員本身的素質(zhì)也提出了更高的要求，監(jiān)督人員應(yīng)該具備全面的法律知識和較高的法律職業(yè)素養(yǎng)，才能夠真正實現(xiàn)監(jiān)督質(zhì)效。首先，應(yīng)加強(qiáng)對偵查監(jiān)督隊伍的教育培訓(xùn)，打造一支高素質(zhì)、專業(yè)化的偵查監(jiān)督隊伍，為派駐檢察室的發(fā)展培植監(jiān)督人才。其次，在選任派駐檢察室人員時，應(yīng)選任熟悉偵查監(jiān)督工作的業(yè)務(wù)骨干，讓其真正發(fā)揮監(jiān)督作用。

（五）強(qiáng)化協(xié)調(diào)配合，擴(kuò)展監(jiān)督信息來源渠道

公安機(jī)關(guān)派駐檢察室為了能夠在法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)依法對公安機(jī)關(guān)的刑事執(zhí)法活動進(jìn)行監(jiān)督，需要加強(qiáng)與公安機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)配合。首先，應(yīng)通過召開座談會、聯(lián)席會議制度、建立健全信息共享機(jī)制、完善提前介入引導(dǎo)偵查等方式，全面擴(kuò)展監(jiān)督信息來源，全方位發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索，這樣才能更好地發(fā)揮法律監(jiān)督職能。其次，在法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)，根據(jù)不同的情況靈活運用各種監(jiān)督手段，在需要行使監(jiān)督職能的情況下，要視公安機(jī)關(guān)不同的違法情形、違法程度等采取不同的糾錯方式，既確保監(jiān)督的質(zhì)量和效果，又使公安機(jī)關(guān)能樂于接受。