淺析政府購(gòu)買公證服務(wù)

李鑫

一、政府購(gòu)買公證服務(wù)的定義

早在2012年，由財(cái)政部印發(fā)的《政府購(gòu)買品目分類目錄（試用）》中，就明確將公證列入其中，包括合同、遺囑、社會(huì)關(guān)系和公益活動(dòng)等各細(xì)項(xiàng)的公證服務(wù)。可見(jiàn)政府購(gòu)買公證服務(wù)有確切的政策依據(jù)。所謂公證就是由法律授權(quán)的專業(yè)人員或機(jī)構(gòu)對(duì)法律行為、有法律意義的文書或事實(shí)進(jìn)行的證明活動(dòng)。[1]雖然我國(guó)政府購(gòu)買公證服務(wù)機(jī)制目前處于萌芽階段，其中的概念和界定還不清晰，但是學(xué)界對(duì)其內(nèi)容的表述卻很相似。當(dāng)前，政府通過(guò)積極轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ握头?wù)型政府，調(diào)整傳統(tǒng)治理模式和治理方式來(lái)滿足人民日益增長(zhǎng)的法律服務(wù)需求，而公證服務(wù)就是法律公共法律服務(wù)的重要組成部分。綜上，政府購(gòu)買公證服務(wù)，就是政府資助、授權(quán)、公開(kāi)招標(biāo)或以直接撥款等方式向公證機(jī)構(gòu)購(gòu)買公證服務(wù)，并以此滿足群眾或有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)公證服務(wù)的需求。

二、政府購(gòu)買公證服務(wù)的現(xiàn)狀與意義

黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)了發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，倡導(dǎo)發(fā)揮市場(chǎng)的作用，推廣政府通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)，這對(duì)于我國(guó)實(shí)現(xiàn)法治政府和服務(wù)型政府具有重大的意義。政府購(gòu)買公證服務(wù)對(duì)提高政府工作效率，滿足社會(huì)公眾與政府部門對(duì)公證服務(wù)的需求具有極為重要的現(xiàn)實(shí)意義：第一，對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)的進(jìn)一步優(yōu)化，對(duì)公證人才隊(duì)伍和公證服務(wù)質(zhì)量都有被動(dòng)的促進(jìn)作用，有利于公證機(jī)構(gòu)廣泛吸收通過(guò)法律職業(yè)資格考試的高素質(zhì)、高水平法律人才;第二，有利于推動(dòng)事業(yè)單位與政府脫離，精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)。目前大多數(shù)公證機(jī)構(gòu)仍是公益二類事業(yè)單位，政府通過(guò)購(gòu)買的形式將公證法律服務(wù)轉(zhuǎn)移給公證機(jī)構(gòu)承擔(dān)，并根據(jù)合同支付必要的資金，意味著政府對(duì)公證機(jī)構(gòu)的重新定位。這是推動(dòng)事業(yè)單位改革、精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)的重要手段之一，也是將公證機(jī)構(gòu)從事業(yè)單位推向市場(chǎng)化的重要一步;第三，滿足群眾及有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)公證法律服務(wù)的需求，防范法律風(fēng)險(xiǎn)，降低司法成本。這也是打造創(chuàng)新政府、法治政府和服務(wù)型政府的必然趨勢(shì)。

三、政府購(gòu)買公證服務(wù)的基本要求

健全公證法律服務(wù)，構(gòu)建“由政府主導(dǎo)、可持續(xù)”的公證法律服務(wù)，形成政府主導(dǎo)、司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)、公證機(jī)構(gòu)、公證員與人民群眾廣泛參與、保障財(cái)政的有力機(jī)制，有以下三個(gè)方面的基本要求：

（一）優(yōu)秀的公證員人才隊(duì)伍

建立公證法律服務(wù)，重點(diǎn)在于建立一支素質(zhì)高、能力強(qiáng)的公證員人才隊(duì)伍。為廣大人民群眾提供常態(tài)化的公證咨詢與公證服務(wù)，最大限度地滿足群眾對(duì)公證服務(wù)的需求。

（二）健全的財(cái)政保障機(jī)制

健全公證法律服務(wù)，必須由充足的財(cái)政支撐作保障，以建立完備的財(cái)政保障為主，成立可接受社會(huì)捐贈(zèng)的專項(xiàng)基金為輔的保障機(jī)制。第一，將公證服務(wù)納入政府的公共服務(wù)范疇，建立公證專項(xiàng)資金;第二，建立公證服務(wù)專項(xiàng)基金，廣泛宣傳和動(dòng)員社會(huì)各界為公證專項(xiàng)基金捐款;第三，規(guī)范公證專項(xiàng)資金各項(xiàng)制度，健全資金監(jiān)督機(jī)制，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，推進(jìn)公證專項(xiàng)資金公開(kāi)化、陽(yáng)光化。[2]

（三）更新政府管理理念

政府部門是政府購(gòu)買公證服務(wù)的購(gòu)買主體。通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，既能促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，使得政府部門從傳統(tǒng)的“全能型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變，又能充分利用公證機(jī)構(gòu)拓展服務(wù)領(lǐng)域。同時(shí)，正確處理政府與公證機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，保證公證機(jī)構(gòu)提供公證服務(wù)的獨(dú)立性，政府部門不能再以行政命令的方式來(lái)管理提供服務(wù)的公證機(jī)構(gòu)，而是將政府的監(jiān)督管理定位在宏觀監(jiān)管上，將實(shí)際業(yè)務(wù)的監(jiān)督與操作更多地交給承購(gòu)的公證機(jī)構(gòu)，同時(shí)對(duì)承購(gòu)公證機(jī)構(gòu)的服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)，以此激發(fā)公證活力，化被動(dòng)購(gòu)買為主動(dòng)購(gòu)買，并形成政府與公證機(jī)構(gòu)之間更融洽的合作模式。

四、我國(guó)政府購(gòu)買公證服務(wù)的困境

（一）缺乏配套法律法規(guī)

政府購(gòu)買公證服務(wù)屬于政府采購(gòu)的一部分，應(yīng)當(dāng)按照政府采購(gòu)的條件與要求來(lái)開(kāi)展。但《政府采購(gòu)法》的很多規(guī)定與政府購(gòu)買公證服務(wù)的要求有很大的差異。例如購(gòu)買主體就與《政府采購(gòu)法》規(guī)定的采購(gòu)主體不同。采購(gòu)目錄中的關(guān)于采購(gòu)的條目也沒(méi)有將公證服務(wù)包含進(jìn)去。這些滯后性都導(dǎo)致《政府采購(gòu)法》對(duì)購(gòu)買公證服務(wù)的約束力不夠。

盡管財(cái)政部在2012年印發(fā)的《政府購(gòu)買品目分類目錄（試用）》，已將公證服務(wù)列入政府購(gòu)買品目的清單中，并且2015年《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》也正式施行，為政府購(gòu)買公證服務(wù)奠定了基礎(chǔ)，但依舊沒(méi)有具體的法律法規(guī)和司法解釋。且其中涉及政府購(gòu)買公證服務(wù)的相關(guān)規(guī)定過(guò)于模糊和籠統(tǒng)，沒(méi)有進(jìn)一步細(xì)化，對(duì)購(gòu)買的程序、服務(wù)的要求等都沒(méi)有明確規(guī)定，很難保證政府購(gòu)買公證服務(wù)機(jī)制的規(guī)范性，不利于政府對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。法制的不完善，導(dǎo)致政府部門在購(gòu)買服務(wù)時(shí)不規(guī)范、競(jìng)爭(zhēng)性不強(qiáng)，缺乏監(jiān)督機(jī)制。相較于采購(gòu)貨物或工程來(lái)講，購(gòu)買公證服務(wù)尚處于探索階段，由于各地方政府均是憑借自身經(jīng)驗(yàn)和慣例來(lái)摸索，且各地方政府之間缺乏統(tǒng)一的規(guī)定和指導(dǎo)意見(jiàn)，一旦發(fā)生了法律糾紛，就很難在法律的角度給予各方當(dāng)事人有效的法律保障。

（二）購(gòu)買程序不規(guī)范

政府在購(gòu)買公證服務(wù)的過(guò)程中必須遵守公開(kāi)與程序合法原則。盡管國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》為政府購(gòu)買公證服務(wù)提供了政策依據(jù)，有利于彌補(bǔ)購(gòu)買公證服務(wù)在制度上的空白，但從法律位階上看，《指導(dǎo)意見(jiàn)》僅是規(guī)范性文件，法律位階較低，如果政府在購(gòu)買過(guò)程中不重視程序就極易發(fā)生信息不對(duì)稱或錢權(quán)腐敗等嚴(yán)重問(wèn)題。因此，政府在購(gòu)買公證服務(wù)過(guò)程中如無(wú)遵循相應(yīng)的程序規(guī)則，將使得購(gòu)買行為缺少社會(huì)監(jiān)督，滋生腐敗。[3]

（三）缺乏有效資金保障

政府購(gòu)買公證服務(wù)的根本保證在于健全的資金保障。從目前來(lái)看，各地方政府對(duì)購(gòu)買公證服務(wù)的資金無(wú)論是從支持力度還是保障機(jī)制來(lái)看都存在著一定的局限性。一方面，政府部門用于購(gòu)買公證服務(wù)的資金規(guī)模不一，來(lái)源多樣，且所需資金一般從項(xiàng)目資金或從業(yè)經(jīng)費(fèi)中支出，管理不夠規(guī)范。另一方面，對(duì)于購(gòu)買公證服務(wù)的價(jià)格或資金規(guī)模沒(méi)有形成一個(gè)普遍標(biāo)準(zhǔn)，也缺乏成熟的核算辦法。例如部分地區(qū)并沒(méi)有將購(gòu)買包括公證服務(wù)在內(nèi)的公共法律服務(wù)項(xiàng)目納入年度財(cái)政預(yù)算，有的地方雖然已經(jīng)納入財(cái)政預(yù)算，但是專項(xiàng)資金投入不足，單靠司法行政機(jī)關(guān)的供給，顯然無(wú)法支撐開(kāi)銷。與此同時(shí)，由于政府對(duì)公證服務(wù)的具體費(fèi)用沒(méi)有合理的參考標(biāo)準(zhǔn)，有的甚至是象征性的支付，公證機(jī)構(gòu)提供的公證服務(wù)與市場(chǎng)化的價(jià)值普遍存在不匹配的現(xiàn)象，這顯然會(huì)降低公證機(jī)構(gòu)和公證人員的積極性，不利于有效利用和調(diào)度公證法律服務(wù)資源。

（四）群眾受益面少，缺乏參與積極性

政府購(gòu)買公證服務(wù)的初衷在于給群眾提供優(yōu)質(zhì)、高效的公證服務(wù)，滿足社會(huì)的公證需求，因此購(gòu)買主體需充分了解群眾各種不同的公證需求。從這個(gè)角度來(lái)看，群眾積極參與政府購(gòu)買公證服務(wù)相比一般的行政決策中的地位和作用更重要。但我國(guó)關(guān)于政府購(gòu)買服務(wù)的相關(guān)規(guī)定中，基本沒(méi)有涉及群眾參與的條款，從而導(dǎo)致群眾參與政府購(gòu)買公證服務(wù)缺乏配套的法律依據(jù)。但實(shí)際上，群眾才是公證服務(wù)的實(shí)際消費(fèi)者和受益人，政府在購(gòu)買公證服務(wù)的過(guò)程中理應(yīng)尊重群眾的意愿與選擇權(quán)。

五、完善政府購(gòu)買公證服務(wù)機(jī)制的建議

（一）完善法律法規(guī)

以黨和國(guó)家的政策方針為向?qū)?，完善和健全配套法律法?guī)。首先，各地方人大或政府法制部門應(yīng)加快研究出臺(tái)地方性關(guān)于政府購(gòu)買公證服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)，通過(guò)制定規(guī)范性文件或地方性法規(guī)明確“需要購(gòu)買的公證服務(wù)”“禁止購(gòu)買的公證服務(wù)”“自由裁量購(gòu)買的公證服務(wù)”等，進(jìn)而區(qū)分政府的需求和公證項(xiàng)目，規(guī)范政府的購(gòu)買行為。例如在《政府采購(gòu)法》與《政府采購(gòu)實(shí)施條例》中細(xì)化購(gòu)買和提供服務(wù)的主體、購(gòu)買清單等，以法律法規(guī)的形式將其固化下來(lái)，保障政府購(gòu)買公證服務(wù)機(jī)制的合法與合理性。

（二）明確政府購(gòu)買公證服務(wù)程序

由于缺乏相應(yīng)的程序機(jī)制，阻礙了我國(guó)推進(jìn)政府購(gòu)買公證服務(wù)機(jī)制的進(jìn)程。因此需要建立一套科學(xué)、長(zhǎng)效、規(guī)范的購(gòu)買程序機(jī)制。第一，精準(zhǔn)評(píng)估需求。政府在購(gòu)買公證服務(wù)之前，有必要對(duì)本地區(qū)的公證服務(wù)和公證需求提前調(diào)研，同時(shí)廣泛征求社會(huì)群眾的意見(jiàn)，針對(duì)調(diào)研數(shù)據(jù)共同討論政府編制的資金預(yù)算和購(gòu)買公證服務(wù)計(jì)劃是否可行，打破信息不對(duì)稱造成的資源浪費(fèi)與效率低下。第二，通過(guò)簽訂合同等方式確定公證服務(wù)承接主體。明確買賣雙方的權(quán)利義務(wù)，規(guī)范雙方的責(zé)任分配，通過(guò)追究違約責(zé)任等方式保障公證服務(wù)的質(zhì)量和效果。

（三）創(chuàng)新資金保障機(jī)制

第一，政府是購(gòu)買公證服務(wù)的主要資金來(lái)源主體，有必要制定合法有效的財(cái)政資金保障機(jī)制。由于不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距巨大、政治扶持力度不同等因素，購(gòu)買公證服務(wù)機(jī)制僅依靠政府財(cái)政顯然不適用所有地區(qū)。因此，不同地區(qū)之間應(yīng)建立購(gòu)買公證服務(wù)的資金保障機(jī)制，由公證需要的企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和行業(yè)協(xié)會(huì)募集資金，以彌補(bǔ)政府專項(xiàng)資金或財(cái)政預(yù)算的不足。第二，以社會(huì)公眾和有關(guān)行政部門的需求為導(dǎo)向，制定購(gòu)買公證服務(wù)的清單目錄，對(duì)公證服務(wù)的內(nèi)容、項(xiàng)目、程序和價(jià)格制定標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)制。第三，要建立資金的監(jiān)督管理機(jī)制。確保購(gòu)買公證服務(wù)的每一分錢都花在“刀刃”上，促使資金使用效率最大化，杜絕滋生腐敗。更重要的是審計(jì)或紀(jì)檢部門應(yīng)當(dāng)定期對(duì)購(gòu)買公證服務(wù)的資金情況展開(kāi)專項(xiàng)監(jiān)督，確保整體資金的保障能力，進(jìn)而形成可持續(xù)發(fā)展的資金保障機(jī)制。

（四）鼓勵(lì)社會(huì)力量廣泛參與

一方面，政府購(gòu)買公證服務(wù)就是鼓勵(lì)社會(huì)力量參與的方式之一，在購(gòu)買過(guò)程中，政府依然是責(zé)任主體，承購(gòu)的公證機(jī)構(gòu)則是作為受委托的一方對(duì)購(gòu)買主體負(fù)責(zé)，購(gòu)買服務(wù)所需資金由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。對(duì)于接受服務(wù)的社會(huì)公眾而言，接受服務(wù)的質(zhì)量情況，責(zé)任仍舊由政府承擔(dān)。另一方面，由個(gè)人或其他社會(huì)組織通過(guò)捐贈(zèng)、成立專項(xiàng)基金等方式間接參與購(gòu)買公證服務(wù)。除此之外，個(gè)人還可以作為志愿者協(xié)助或參與到政府購(gòu)買公證服務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)中。[4]政府部門必須鼓勵(lì)和支持各種社會(huì)力量多途徑參與進(jìn)來(lái)，成為政府購(gòu)買公證服務(wù)的補(bǔ)充。此舉不僅倒逼公證服務(wù)質(zhì)量提升，更能營(yíng)造社會(huì)和諧共建的良好氛圍，提高社會(huì)凝聚力。

參考文獻(xiàn)：

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[4] 賀巧知.政府購(gòu)買公共服務(wù)研究[J].北京：財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，2014.