基于治理理論提升政府管理效率方法分析

王康　陳長(zhǎng)煜

目前中國(guó)正處在特色社會(huì)主義轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，政府的執(zhí)政理念、行政職能也要順應(yīng)時(shí)代變化進(jìn)行變革和創(chuàng)新。開(kāi)放的世界體系為中國(guó)政府管理提出了新的難題，也推動(dòng)中國(guó)政治管理和行政職能進(jìn)行深化改革。在吸取發(fā)達(dá)國(guó)家政府管理成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，借鑒中國(guó)的政治、文化和經(jīng)濟(jì)特色，實(shí)現(xiàn)治理理念、治理工具的創(chuàng)新，提高政府管理效率。

一、治理理論的概念和背景

現(xiàn)代治理理論是在西方社會(huì)經(jīng)濟(jì)大衰退背景下誕生和發(fā)展的。20世紀(jì)60、70年代西方政府財(cái)政赤字嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)普遍乏力，這種環(huán)境下催生了人們對(duì)公共管理部門管理智能、管理效率、失業(yè)率、財(cái)政赤字的關(guān)注，也推動(dòng)了政府管理理念和管理模式的創(chuàng)新。

同一時(shí)期私營(yíng)企業(yè)以盈利為目標(biāo)，為在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中求得生存，積極主動(dòng)地進(jìn)行管理理念、方法和技術(shù)上的改革創(chuàng)新，以提高生產(chǎn)和服務(wù)效率，爭(zhēng)取到更多目標(biāo)客戶。這種積極改革、敢于創(chuàng)新的理念追求也為政府部門和公共機(jī)構(gòu)形成了強(qiáng)烈的示范作用，為政府的管理機(jī)制改革提供了理論指導(dǎo)[1]。

現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用也推動(dòng)著社會(huì)治理理論的誕生和完善，一方面，信息技術(shù)的應(yīng)用提高了信息形成、傳播和交流的效率，拉近了政府、人民之間的相對(duì)距離，更便于人民加強(qiáng)對(duì)政府的監(jiān)督，改變單一的信息傳輸交流機(jī)制，這種交互溝通的模式進(jìn)一步推動(dòng)公民對(duì)公共機(jī)構(gòu)行使職能的評(píng)判和審視，加強(qiáng)政府和公民之間的彼此依賴性，消除傳統(tǒng)管理機(jī)制造成的隔閡[2]。另一方面，信息技術(shù)的應(yīng)用也讓公民可以以個(gè)體和團(tuán)體的形式參與到社會(huì)信息和知識(shí)傳播鏈條中，形成大眾狂歡的輿論語(yǔ)境，賦予每個(gè)人自由發(fā)聲的空間，政府管理不再神秘，也不再高高在上，傳統(tǒng)的垂直型管理模式遭受巨大沖擊，為公民治理、民主化管理提供技術(shù)載體。

正是在這種背景下，治理理論應(yīng)運(yùn)而生，其既有傳統(tǒng)統(tǒng)治的理論概念，也對(duì)傳統(tǒng)的統(tǒng)治理論形成改革和突破，對(duì)比傳統(tǒng)的統(tǒng)治理論，在思想、文化和實(shí)踐形式上存在多種突出優(yōu)勢(shì)?，F(xiàn)代治理理論強(qiáng)調(diào)治理主體的多元性。治理理論不再認(rèn)為政府是唯一的治理權(quán)利中心，各種社會(huì)機(jī)構(gòu)、公共團(tuán)體或者私人只要能得到公民的認(rèn)可，都可以履行社會(huì)權(quán)利和管理職能。在這種理念推動(dòng)下，治理不再是傳統(tǒng)的統(tǒng)治概念，而是公民、政府、非政府機(jī)構(gòu)、私人機(jī)構(gòu)在基于自愿、平等理念上的合作[3]。

二、社會(huì)治理理論背景下提高政府管理效率的若干措施

（一）當(dāng)前政府管理中存在的問(wèn)題

1.人治理念濃厚，法治觀念淡薄。治理理論強(qiáng)調(diào)的是治理的民主化、平等化和協(xié)商化，當(dāng)前我國(guó)政府管理在理念上還局限于傳統(tǒng)的統(tǒng)治概念，部分部門官員家長(zhǎng)意識(shí)濃厚，管理權(quán)利和決策職能高度集中，決策不民主、執(zhí)行不科學(xué)的現(xiàn)象較為普遍;部分行政人員官本位思想嚴(yán)重，實(shí)行管理職能時(shí)唯上情節(jié)嚴(yán)重，由此造成行政法規(guī)落后，執(zhí)行不嚴(yán)，有法不依、執(zhí)法違法。

2.官本位意識(shí)濃厚，缺乏服務(wù)意識(shí)。我國(guó)政府管理強(qiáng)調(diào)一切為人民服務(wù)，但是不可否認(rèn)的是部分政府官員受到傳統(tǒng)封建文化的影響，對(duì)人民公仆的身份認(rèn)知不明確，對(duì)以人為本的認(rèn)識(shí)停留在表面，并形成崇尚仕途，迷戀權(quán)利的現(xiàn)象，和德治、善治的目標(biāo)南轅北轍。

3.政府機(jī)構(gòu)權(quán)利劃分不明確，形成惰政、懶政。中央政府和地方政府在權(quán)利劃分上相關(guān)制度不明確，同一級(jí)或不同級(jí)的管理機(jī)構(gòu)和部門在權(quán)責(zé)上也出現(xiàn)交叉重疊現(xiàn)象，導(dǎo)致在部分社會(huì)事務(wù)中沒(méi)有明確的管理權(quán)責(zé)界限，同一領(lǐng)域多個(gè)政府機(jī)構(gòu)多頭管理造成管理上的混亂，或在部分領(lǐng)域無(wú)人管理，部門之間相互推諉造成管理真空，政府管理效應(yīng)和社會(huì)公共利益難以實(shí)現(xiàn)[4]。

4.腐敗和資源浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。政府管理理念上的落后，導(dǎo)致部分官員對(duì)權(quán)力缺乏認(rèn)識(shí)，官本位思想嚴(yán)重，政治信仰不堅(jiān)定，貪污腐化墮落現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。同時(shí)缺乏創(chuàng)新的政府行政管理機(jī)制也嚴(yán)重束縛人才創(chuàng)新，德不配位、才不配位的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，尤其地方政府在執(zhí)行政府管理職能時(shí)缺乏效率意識(shí)、成本意識(shí)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等方面建一言堂，不遵循客觀發(fā)展規(guī)律，造成資源嚴(yán)重浪費(fèi)。

（二）社會(huì)治理推動(dòng)政府管理的創(chuàng)新

1.創(chuàng)新管理理念。

其一，要在社會(huì)治理理念的指導(dǎo)下重視法治，堅(jiān)持依法治國(guó)、依法行政。具體就是在管理過(guò)程將行政行為、行政目標(biāo)、行政結(jié)果都建立在法律基礎(chǔ)上，做到行政立法、行政執(zhí)法。

其二，樹(shù)立管理效率概念，提高政府管理效率，消除懶政、惰政。政府管理要從粗放型向集約型、效率型進(jìn)行轉(zhuǎn)變，樹(shù)立成本和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。在實(shí)際行政管理中，將執(zhí)法事務(wù)和行政事務(wù)區(qū)分開(kāi)來(lái)，明確行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)、便民行政和公共事務(wù)機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)范圍，本著綠色環(huán)保、便民利民、低成本低消耗、高效率的原則執(zhí)行管理職能，并積極尋求行政管理的創(chuàng)新，向社會(huì)組織、私營(yíng)企業(yè)、中介團(tuán)體或公民個(gè)人等購(gòu)買社會(huì)服務(wù)，以社會(huì)化、企業(yè)化、市場(chǎng)化的模式運(yùn)營(yíng)政府機(jī)關(guān)[5]。

其三，樹(shù)立和堅(jiān)定以人為本的理念，堅(jiān)持以為人民服務(wù)的宗旨，主動(dòng)從統(tǒng)治性政府向服務(wù)型政府進(jìn)行轉(zhuǎn)變，樹(shù)立服務(wù)意識(shí)。政府機(jī)關(guān)要學(xué)習(xí)公民本位、社會(huì)治理理論，實(shí)現(xiàn)思想上理論上的創(chuàng)新變革，才能對(duì)傳統(tǒng)的管理型、權(quán)力型政府和行政模式進(jìn)行反思、內(nèi)省，從而在民主、平等理論的指導(dǎo)下，建立新型的社會(huì)治理民主秩序。

2.明確政府機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)范圍，構(gòu)建明確的行政規(guī)章指導(dǎo)。一方面要明確中央和地方政府的權(quán)利范圍，適當(dāng)?shù)胤艡?quán)、歸權(quán)于地方政府。提高中央管理效率，同時(shí)要求地方政府在行政管理中要結(jié)合區(qū)域特點(diǎn)和資源優(yōu)勢(shì)，做到因地制宜、因時(shí)制宜，發(fā)揮地方政府的創(chuàng)新性和靈活性。中央政府在放權(quán)的同時(shí)也要注重行政管理的協(xié)調(diào)性、合作性和統(tǒng)一性，對(duì)地方政府的權(quán)利和行政管理建立科學(xué)完善的監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制，讓地方政府在合法合規(guī)的權(quán)利范圍內(nèi)更好地服務(wù)人民。

另一方面，在多個(gè)領(lǐng)域要明確好政府機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)范圍，對(duì)管理真空地帶要明確好管理責(zé)任人、責(zé)任機(jī)構(gòu)，落實(shí)管理職能和管理權(quán)利。對(duì)權(quán)利交叉重疊地帶，要梳理好不同管理機(jī)構(gòu)的權(quán)利范圍和管理職能。

3.加強(qiáng)宣傳教育，構(gòu)建和諧的國(guó)家、社會(huì)關(guān)系。推進(jìn)國(guó)家和社會(huì)的合作，通過(guò)宣傳教育提高公民文化水平和政治社會(huì)素養(yǎng)，提高公民參與社會(huì)治理的能力。我國(guó)歷史上就有強(qiáng)政府、弱社會(huì)的傳統(tǒng)，公民對(duì)政府的依賴心理較強(qiáng)，缺乏科學(xué)的公民自治、社會(huì)治理理念。因此政府要對(duì)社會(huì)治理進(jìn)行積極引導(dǎo)，一方面政府實(shí)現(xiàn)行政職能的轉(zhuǎn)變，從傳統(tǒng)大包大攬向服務(wù)職能進(jìn)行轉(zhuǎn)變，發(fā)展和培養(yǎng)科學(xué)的社會(huì)中介組織和社會(huì)自治組織。另一方面，隨著公民意識(shí)的提升，在注重歸還權(quán)利于社會(huì)、人民的同時(shí)，也要注重提高公民素養(yǎng)，加強(qiáng)學(xué)校教育和社會(huì)教育，營(yíng)造公平、公正、民主、和諧的社會(huì)氛圍，形成社會(huì)、政府、公民和企業(yè)單位互相依賴、互相合作的良性關(guān)系。

4.培育社會(huì)自理能力，加強(qiáng)社會(huì)治理?，F(xiàn)代治理理念下，社會(huì)治理是社會(huì)政治生活的一個(gè)良性狀態(tài)，是社會(huì)管理的科學(xué)模式，要注重社會(huì)治理中的多元主體、共建共享、協(xié)調(diào)交互特征，完善和落實(shí)不同主體在社會(huì)治理中的權(quán)利和義務(wù)，形成以政府服務(wù)職能為基礎(chǔ)，社會(huì)團(tuán)體、公民、企業(yè)單位等多主體參與的社會(huì)治理機(jī)制，最大限度地發(fā)揮不同主體的積極性、創(chuàng)造性，最大程度地集合社會(huì)治理資源，推動(dòng)社會(huì)政治、公共事務(wù)的良性發(fā)展。政府也要積極培育社會(huì)自治能力，推動(dòng)公民社會(huì)的形成，激發(fā)公民的主人翁意識(shí)，引導(dǎo)公民積極參與到社會(huì)自治中。

5.創(chuàng)新行政理念，創(chuàng)建服務(wù)型政府。推動(dòng)社會(huì)治理和公民治理，政府要積極進(jìn)行轉(zhuǎn)型，從管理型政府向服務(wù)型政府進(jìn)行轉(zhuǎn)變。

其一，要推動(dòng)社會(huì)管理機(jī)制的變革。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益格局在不斷發(fā)生變化，傳統(tǒng)的行政管理機(jī)制和管理方式已經(jīng)不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的要求，因此要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)管理機(jī)制和模式，對(duì)社會(huì)管理資源進(jìn)行有效整合，優(yōu)化利用，提高社會(huì)管理水平，構(gòu)建安定和諧團(tuán)結(jié)有活力的社會(huì)機(jī)制。政府機(jī)關(guān)要和社會(huì)組織、企業(yè)單位和公民等建立社會(huì)管理合作機(jī)制，尤其是建設(shè)良性的社會(huì)基層管理體系。

其二，進(jìn)一步完善社會(huì)公共服務(wù)體系。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，政府是推動(dòng)和落實(shí)公共服務(wù)的主體，包括醫(yī)療、文化、衛(wèi)生、教育、道德、就業(yè)等多種社會(huì)公共制度。而這些公共制度的合法性、合規(guī)性和科學(xué)性直接關(guān)系到利益分配、資源分配，關(guān)系到公民的具體權(quán)益，對(duì)維護(hù)社會(huì)公平正義，維護(hù)社會(huì)安定和諧與民族團(tuán)結(jié)都有著深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義。所以政府要完善公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的規(guī)章建設(shè)，擴(kuò)大社會(huì)公共服務(wù)和公益服務(wù)的覆蓋范圍，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文明進(jìn)步和民生問(wèn)題作為社會(huì)治理的重點(diǎn)，將黨和政府的利民、便民政策落實(shí)到基層，讓普通百姓參與到社會(huì)治理、公民治理體系中。

6.與時(shí)俱進(jìn)，創(chuàng)新行政理念。

其一，行政管理要面向全球政治經(jīng)濟(jì)一體化的背景，用企業(yè)管理中的經(jīng)營(yíng)理念改造傳統(tǒng)的行政管理理念，改變單純地依靠政策執(zhí)行，忽略投入-產(chǎn)出比例，忽略成本控制和風(fēng)險(xiǎn)管控的粗放型管理制度，將市場(chǎng)化理念、競(jìng)爭(zhēng)理念和效率概念引入到行政管理機(jī)制中。

其二，推動(dòng)從權(quán)力本位到權(quán)利本位的轉(zhuǎn)變。在設(shè)定政府行政職權(quán)時(shí)不僅要考慮行政管理，更要考慮公民權(quán)利，適當(dāng)調(diào)整行政權(quán)力和公民權(quán)利的和諧融洽。在全球化一體化的沖擊下，國(guó)家、政府權(quán)力的衰退，工會(huì)、政黨組織能力的削弱，必然會(huì)激發(fā)個(gè)人、團(tuán)體行為的潛能。因此國(guó)家行政權(quán)力退出后的領(lǐng)域，必然會(huì)由迅速崛起的公民社會(huì)發(fā)揮管理和引導(dǎo)作用，公民、社會(huì)組織和民間機(jī)構(gòu)參與全球治理的能力會(huì)得到飛速提升，在這種背景下，政府的行政職能權(quán)力要合法合規(guī)，政府要培育官員的權(quán)利意識(shí)，對(duì)傳統(tǒng)模式中缺乏合法性的行政權(quán)力進(jìn)行有效制約。

總之，社會(huì)治理理論強(qiáng)調(diào)公民的參與性，強(qiáng)調(diào)行政管理中的多元主體、共建共享機(jī)制，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮公民和社會(huì)團(tuán)體的積極性。在此理念指導(dǎo)下，我國(guó)政府管理要做到依法執(zhí)政，加強(qiáng)行政立法、執(zhí)法，加強(qiáng)政府管理意識(shí)創(chuàng)新，從管理型政府向服務(wù)型政府進(jìn)行轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)公民自治和社會(huì)自治，以提高政府管理效率，整合管理資源，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)全面發(fā)展。

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