鐵路建設(shè)項目被征地農(nóng)民補償安置研究

夏浩

[摘要]現(xiàn)行重大建設(shè)項目征地補償安置制度仍然按照傳統(tǒng)的生計補償模式，對被征地農(nóng)民的發(fā)展權(quán)考慮不夠。其制度弊端日益顯現(xiàn)：未充分考慮土地價值增值收益分配、未考慮社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對居民收入增長的要求、侵犯了農(nóng)民集體土地發(fā)展權(quán)等。為解決這些問題應(yīng)從建立征地補償標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機(jī)制、加強(qiáng)被征地農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)以及建立農(nóng)地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移國家購買機(jī)制等方面著手來完善制度。

[關(guān)鍵詞]被征地農(nóng)民;補償安置;原用途補償

[中圖分類號]F301

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，國家鐵路建設(shè)也進(jìn)人了“加速檔”，大量的農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)殍F路工程建設(shè)用地。國家鐵路建設(shè)一方面推動了社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，密切了各區(qū)域的關(guān)聯(lián)互通，另一方面也隨之產(chǎn)生了大量的失地農(nóng)民?！稇椃ā返?0條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！?/p>

1鐵路建設(shè)項目被征地農(nóng)民補償費用構(gòu)成

為了切實了解鐵路項目征地費用組成情況，在此以金臺鐵路作為樣本點。金臺鐵路是國家和浙江省鐵路“八八計劃”規(guī)劃建設(shè)的重大鐵路項目，對于加強(qiáng)溫臺沿海產(chǎn)業(yè)帶與浙中城市群聯(lián)系，促進(jìn)長三角區(qū)域內(nèi)互動與融合，完善港口集疏運系統(tǒng)，推動臨港產(chǎn)業(yè)和沿線經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有十分重要的作用。金臺鐵路全長236.1km，涉及9個縣（市、區(qū)），實際用地面積527.657hm，其中征收集體土地498.4179hm'，共需要安置被征地農(nóng)民11209人。2015年12月4日，浙江省發(fā)展和改革委員會下發(fā)《關(guān)于印發(fā)金臺鐵路征地拆遷工作實施意見的通知》（浙發(fā)改基綜[2015]810號），文件明確了金臺鐵路涉及的被征地農(nóng)民補償安置的主要內(nèi)容，包括了土地補償和房屋拆遷補償兩方面，其中土地補償涉及到的用地類型包括了紅線內(nèi)征地、邊角地、夾心地、大小三改用地、臨時用地、紅線內(nèi)房屋拆遷安置用地、環(huán)境敏感區(qū)和邊角地、夾心地上的房屋拆遷安置用地等，補償費用包括區(qū)片綜合價、青苗和特種種養(yǎng)殖補償、被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障費用、邊角地補償、夾心地補償費、房屋拆遷補償?shù)鹊取Ｍ恋匮a償費用約合7億元，人均補償費用6.2萬元/人。從土地補償項目不難看出，當(dāng)前被征地農(nóng)民的補償安置方式仍然按照傳統(tǒng)的生計維持方式，對農(nóng)民的補償未從滿足生存權(quán)、提高發(fā)展權(quán)的角度去組織實施，并存在征地獲得補償?shù)姆绞絾我?，補償標(biāo)準(zhǔn)與土地實際的市場價值有較大差距等問題。

2當(dāng)前被征地農(nóng)民補償安置存在的主要問題

2.1現(xiàn)行補償安置制度未充分考慮土地價值增值收益分配

根據(jù)中國憲法和有關(guān)法律，征地具有強(qiáng)制性和單向性，現(xiàn)行征地制度形成于計劃經(jīng)濟(jì)時期，土地作為生產(chǎn)資料被強(qiáng)制性地要求作為支援國家建設(shè)，無條件地服從政府國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃安排。農(nóng)民集體土地從未被當(dāng)作一般商品來對待，征地補償標(biāo)準(zhǔn)不是市場價格。而僅僅是維持當(dāng)代生存的一種補償。與此同時，土地經(jīng)農(nóng)轉(zhuǎn)用自然增值后加之周邊相鄰地開發(fā)建設(shè)帶來的輻射性增值使得原有土地價格大幅度上升。對這部分收益，被征地農(nóng)民并沒有充分享受到。據(jù)統(tǒng)計，新中國成立以來，國家通過農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”，從農(nóng)民身上大約拿走了6000～8000億元;而改革開放以來，又通過征地價格“剪刀差”拿走了約2000億元，伴隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，這一差值必將更大。采用原用途進(jìn)行補償，明顯違背了土地價值增值原理，未將失地農(nóng)民完全納人到分享工業(yè)化、城市化發(fā)展成果之中。

2.2現(xiàn)行補償標(biāo)準(zhǔn)未考慮社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對居民收入增長的要求

周誠教授認(rèn)為，農(nóng)地轉(zhuǎn)非之后的土地自然增值完全來源于整個社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。中國目前經(jīng)濟(jì)處于穩(wěn)健的中高速增長期，國內(nèi)總值從54萬億元增長到80萬億元，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，城鎮(zhèn)化率年均提高1.2%，8000多萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為城鎮(zhèn)居民。近年來，雖然各級政府也采取了一些措施提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)，但與日益上漲的物價相比，仍然存在很大差距。就被征地農(nóng)民補償安置來說，目前原用途補償標(biāo)準(zhǔn)只能反映被征收前農(nóng)村土地的使用價值，即被征地農(nóng)民的損失。由于沒有全國統(tǒng)一的建設(shè)用地一級市場，被征地者沒有辦法依據(jù)市場價格獲得補償，造成農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益被損害，極大地影響了被征地農(nóng)民的獲得感。

2.3原用途補償侵犯了農(nóng)民集體土地發(fā)展權(quán)

農(nóng)地發(fā)展權(quán)是國家土地權(quán)利的一種，是土地用途由農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的不同用途使用之權(quán)?，F(xiàn)階段我國農(nóng)地發(fā)展權(quán)是政府的一項經(jīng)濟(jì)財權(quán)，土地權(quán)利的轉(zhuǎn)移不是一種市場行為，而是一種行政行為。農(nóng)用地發(fā)展權(quán)的本質(zhì)是土地增值收益分配問題，土地增值收益既包括了土地的內(nèi)里增值也包括了外力增值。亨利喬治認(rèn)為，土地價值不表示生產(chǎn)的報酬....它在任何情況下都不是占有土地者個人創(chuàng)造的，而是由社會發(fā)展創(chuàng)造的。因比，社會可以全部把它拿過來”。目前原用途補償標(biāo)準(zhǔn)沒有充分考慮到土地農(nóng)轉(zhuǎn)非后的土地價值增值，也就不可能對價值增值部分進(jìn)行個體分配。征地補償成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于各地出讓價格，直接侵害了集體農(nóng)地土地發(fā)展權(quán)。據(jù)測算，全國平均每667m？土地出讓金約為100萬元，而根據(jù)土地管理法規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)估算，一個被征地農(nóng)民667m'土地所能獲得的補償在3.2～4.5萬元之間，最高不超過6萬元。

3改進(jìn)和完善重大鐵路項目被征地農(nóng)民補償安置的建議

3.1建立征地補償標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機(jī)制，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要

征地補償是征地問題的核心，也是征地制度改革的難點。伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程，土地價值日益提高，農(nóng)地非農(nóng)化土地增值收益日益攀升。在現(xiàn)行土地利益分配格局下，被征地農(nóng)民應(yīng)該充分享受到城市化、工業(yè)化升級的成果，對被征地農(nóng)民的補償理應(yīng)逐年提高，以此縮小城鄉(xiāng)差別、產(chǎn)業(yè)差別。建議建立征地補償標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機(jī)制。一是整合各類土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)，建立統(tǒng)籌區(qū)片綜合價、社保、留用地等在內(nèi)的土地征收補償綜合標(biāo)準(zhǔn)體系。二是選取經(jīng)濟(jì)發(fā)展、居民收人、消費價格、土地市場等指標(biāo)，構(gòu)建征地補償標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)監(jiān)測模型，對征地補償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行實時動態(tài)監(jiān)測，當(dāng)動態(tài)調(diào)整監(jiān)測指數(shù)上漲超過一定幅度后，立即啟動征地補償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整工作。三是優(yōu)化征地區(qū)片價劃分，充分考慮行政村的完整性，同時盡可能利用明顯的自然地形進(jìn)行分解，減少同地不同價現(xiàn)象的發(fā)生。

3.2建立農(nóng)地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移國家購買機(jī)制，以提高被征地農(nóng)民獲得感

農(nóng)地發(fā)展權(quán)是一項獨立的財產(chǎn)權(quán)，它的權(quán)源是國家主權(quán)。過快的農(nóng)地非農(nóng)化產(chǎn)生的內(nèi)在原因就是農(nóng)地發(fā)展權(quán)缺乏所引發(fā)的土地增值收益分配混亂。中國是社會主義國家，農(nóng)村土地實行勞動群眾集體所有制，農(nóng)地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移理應(yīng)由國家采取購買的形式，從而體現(xiàn)土地集體所有屬性，讓被征地農(nóng)民得到切實的獲得感。農(nóng)地發(fā)展權(quán)的價值實現(xiàn)，突出表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)用地的經(jīng)濟(jì)價值、生態(tài)價值和社會價值的多元復(fù)合。要在對農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行適宜性評價的基礎(chǔ)上將農(nóng)地的生態(tài)價值和社會價值用市場化貨幣的形式予以體現(xiàn)。面對建設(shè)項目土地征收的情況不僅要由用地單位支付區(qū)片綜合價等面向集體經(jīng)濟(jì)組織的直接損失補償，而且要將生態(tài)價值和社會價值由用地單位予以承擔(dān)。

3.3切實加強(qiáng)被征地農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)，以提高農(nóng)民再就業(yè)的能力和水平

發(fā)展中國家農(nóng)村人口的就業(yè)最終取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，農(nóng)民的土地被征收后就業(yè)的選擇范圍將隨之?dāng)U大，多層次的經(jīng)濟(jì)實體將逐步涌現(xiàn)。政府要建立安全穩(wěn)定廉價的用人信息發(fā)布平臺，逐步建立和完善政府與用人單位在用人信息的互動平臺，同時要在分析用工導(dǎo)向的基礎(chǔ)上，定期提供面向被征地農(nóng)民的再就業(yè)培訓(xùn)。按一定比例從地方土地出讓金收益中提取專項資金，專門用于被征地農(nóng)民就業(yè)安置;政府要積極加強(qiáng)宣傳，引導(dǎo)被征地農(nóng)民轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，提高就業(yè)意識。要積極與大專院校、職業(yè)技術(shù)學(xué)院、企業(yè)建立合作關(guān)系，根據(jù)被征地農(nóng)民意愿和市場需求，提供專業(yè)的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，特別是要切合當(dāng)下農(nóng)村電商等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展新業(yè)態(tài)，為被征地農(nóng)民提供長期跟蹤、專人指導(dǎo)的培訓(xùn)模式。另外，在銀行貸款、稅收、工商等方面給予優(yōu)惠政策，支持農(nóng)民擇業(yè)、創(chuàng)業(yè)。

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