新時代進城落戶農(nóng)民“三權”問題若干思考

程英春 陳為濤

[摘要]在新時代下，及時解決進城落戶農(nóng)民“三權”問題，能夠加快推動城市化發(fā)展進程。基于此，分析了進城落戶農(nóng)民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益權問題，實現(xiàn)了對“三權”問題的深入思考，希望可以為我國城市化建設的持續(xù)推進提供助力。

[關鍵詞]農(nóng)民落戶;土地承包;集體收益

[中圖分類號]F299.2

[文獻標識碼]A

“三權”問題主要是指在農(nóng)民進城落戶時，對其所持有土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權這三項權利的處理問題。就目前來看，該項問題的處理效果，直接影響著農(nóng)民進城落戶的意愿，因此，工作者應深入分析農(nóng)民進城落戶的“三權”問題，并采取有效措施，保障問題處理效果，提升城市化發(fā)展水平。

1 土地承包權問題

1.1 2020年之前土地承包權問題分析

現(xiàn)階段，農(nóng)民對土地的依賴主要呈現(xiàn)出兩種形式，即生計依賴形式、潛在依賴形式。其中生計依賴形式是指以土地耕種為最重要生活來源的農(nóng)民群體，對土地的依賴形式，而潛在土地依賴，是指農(nóng)民通過非農(nóng)業(yè)收入來保障生活，但其在文化、技能上，又不能完全適應非農(nóng)工作，導致非農(nóng)收入不穩(wěn)定，因此隨時會重新從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的情況，由此可見，對于處于這兩種生活狀態(tài)的農(nóng)民來說，土地承包權的處理結果，將直接影響到其進城落戶的意愿。為此，在2018年，國家出臺了《農(nóng)村土地承包法》，初步構建了“三權分置”的問題處理法律依據(jù)架構，使進城落戶農(nóng)民得以通過“保權放地”，留存自身的生活保障，直接消除了以往土地承包權變動對其進城落戶意愿的影響，有助于城市化發(fā)展的持續(xù)推進。

1.2 2020-2035年土地承包權問題預測

根據(jù)農(nóng)民工市民化動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，進城務工農(nóng)民中有54%以上，有城鎮(zhèn)落戶意愿，同時權威的測算顯示，近年來農(nóng)村人口進城落戶累計已超過3000萬人，截至到2020年，我國基本完成了新增1億農(nóng)業(yè)人口落戶城鎮(zhèn)的預期目標?；诖?，有專家預測，在2020年-2035年之間，已經(jīng)成年，且經(jīng)濟獨立的新生代農(nóng)民，將占據(jù)整體農(nóng)民數(shù)量的79.3%，而這一部分農(nóng)民，基本已經(jīng)脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并能夠穩(wěn)定從業(yè)于二、三產(chǎn)業(yè)領域，回鄉(xiāng)務農(nóng)的幾率極低，幾乎不存在對土地的依賴，因此，若依然保留其土地承包權，則很容易造成耕地浪費，同時，也會使留守務農(nóng)的農(nóng)民，難以得到更大面積的土地，制約農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展，形成土地承包權處理新問題。為此，應認識到這一部分農(nóng)民與城市生活的高度契合，并通過給予其合理的補償，使其逐步退出承包地，以提高耕地資源的利用率。此外，此舉也可以在一定程度上，弱化新生代農(nóng)民在城市買房的壓力，促進其向城市移居，增強土地承包權問題的處理效果。

1.3 2035年后土地承包權問題預測

預計在2035年后，大量的新生代農(nóng)民將退出土地承包，使留在農(nóng)村穩(wěn)定從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，得到更大規(guī)模的耕地資源，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營，同時，城市化發(fā)展進程也逐漸趨于穩(wěn)定，形成了一個較為固定的城鄉(xiāng)生活模式，此時，土地承包權問題將從發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，轉(zhuǎn)變?yōu)闃嫿ü?、正義和諧社會。為此，在2035年后，可以考慮對進城落戶農(nóng)民采取依法強制退出的方式，確保原市民群體、進城落戶農(nóng)民、務農(nóng)農(nóng)民這三個群體之間，實現(xiàn)公平正義。此外，由于各個區(qū)域的發(fā)展程度、水平存在差異，因此，該項策略的落實也不宜全國統(tǒng)一，最好將該項策略的推進交予省級、市級政府，以確保具體制度安排的合理性。

2 宅基地使用權問題

2.1 現(xiàn)階段宅基地使用權問題分析

在農(nóng)民的生活中，宅基地是農(nóng)民“出得去，回得來”的安身立命之所，相較于土地承包權，具有更強、更基礎的生活保障效用，同時，還兼具情感寄托的作用，因此，其更容易影響農(nóng)民的進城落戶意愿。在此過程中，宅基地制度作為我國的最基礎住房保障，是國內(nèi)沒有形成大規(guī)模城市貧民窟的主要原因，而進城落戶農(nóng)民宅基地使用權的保存，又會造成“兩頭占地”的建設用地利用問題，影響社會發(fā)展進程。為此，2018年出臺的《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出，應適當放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權，因此，為了改善上述問題，政府制定了閑置宅基地、閑置農(nóng)房的適度流轉(zhuǎn)與再利用策略，以期平衡宅基地的資產(chǎn)、保障功能。此舉實施后，在很大程度上打消了農(nóng)民進城落戶的疑慮，且緩解了土地利用問題，加快推動了城市化的發(fā)展進程。

2.2 2035-2050年宅基地使用權問題預測

根據(jù)城市化率相關統(tǒng)計結果，截止到2019年，我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到了60.6%，城鎮(zhèn)常住人口84843萬人，對比日本、韓國、法國等國家的城市化發(fā)展狀態(tài)，可以預計，我國的城市化發(fā)展將逐步趨于成熟，城鄉(xiāng)生產(chǎn)效率也會達到一個相對穩(wěn)定、平衡的狀態(tài)，因此，在2020年小康社會全面建成后，有專家提出，在2035年，我國城市化預計達到80%，且容易出現(xiàn)逆城市化問題。此時，進城落戶農(nóng)民之后的新生代農(nóng)民如果繼續(xù)保有宅基地使用權，那么“兩頭占地”的情形將會得到固化，使新生代農(nóng)民成為特權階級，引發(fā)社會矛盾。為此，在2035年-2050年，政府需考慮到新生代農(nóng)民對城鎮(zhèn)生活的適應性增強，宅基地的保障功能弱化情況，采取鼓勵政策，促進新生代農(nóng)民以自愿有償退出的形式，逐步退出宅基地使用權，以確保社會的公平正義。

2.3 2050年后宅基地使用權問題預測

基于上述論述，在2050年，國家社會主義現(xiàn)代化建設策略的全面落實，會使公共服務、城市化率達到一個較高的水平，且保持相對的平穩(wěn)，而該背景下，新生代的進城落戶農(nóng)民基本已經(jīng)完全適應城鎮(zhèn)生活，且能夠很好地融入到二、三產(chǎn)業(yè)領域中，因此，宅基地的保障作用會進一步弱化，直至消除，此時，宅基地將會從保障性資產(chǎn)徹底轉(zhuǎn)化成營收性的資產(chǎn)，如果此時，一部分進城落戶農(nóng)民繼續(xù)保有宅基地使用權，則會使這種“兩頭占地”的階級更加穩(wěn)固，影響社會的公平正義。為此，政府可以對自愿有償退出制度進行修改，設置強制有償退出制度，并依法要求進城落戶農(nóng)民接受補償，然后退出宅基地使用權，以保障社會公眾權益的公平性。

3 集體收益分配權問題

3.1 正當性問題

集體收益分配權的正當性主要體現(xiàn)在，權利所有人參與經(jīng)濟組織的勞動、決議、管理、監(jiān)督，并為集體收益的發(fā)展做出各方面的貢獻，但對于進城落戶的農(nóng)民來說，其通常會將所有精力投入到非農(nóng)領域的勞動中，基本不會再繼續(xù)履行集體經(jīng)濟組織的成員義務，而上述情況，從本質(zhì)上來說，就已經(jīng)是放棄集體收益分配權的事實行為，因此，如果進城落戶農(nóng)民繼續(xù)享有該項權益，則會形成事實正當性問題，對原有的集體經(jīng)濟組織產(chǎn)生負面影響。為此，農(nóng)民進城落戶后，應首先退出該項權利，以保證該項權利存在的正當性，保持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的良性運行。就目前來看，現(xiàn)階段，通過該項權利，能夠獲得實際收益的農(nóng)民僅占總體的10%，由此可見，該項權利幾乎不具備生活保障功能，且在公平邏輯上，也比較容易形成社會共識，因此，借助“三權分置”的法律架構，政府可以考慮采取依法退出的方式，率先解決進城落戶農(nóng)民收益分配權問題。

3.2 保留期限問題

現(xiàn)階段，雖然持有集體收益分配權，且能夠得到實際收益的農(nóng)民僅占總數(shù)的10%，但由于當前城市化進程正在放緩，為了更快地推進城市化建設進程，當前政府在總體上依然支持農(nóng)民帶著“三權”進城落戶，以期采用循序漸進的方式，來解決該項權利的正當性問題。基于此，保留期限的制定成為了“三權”問題領域中的一項重要研究課題。在此過程中，政府可以先推出了鼓勵政策，號召進城落戶農(nóng)民，自愿、有償退出該項權利，這樣不僅能夠緩解其進城落戶的經(jīng)濟壓力，而且也保障了該項權利的正當性。之后，待進城落戶農(nóng)民生活穩(wěn)定、進入正軌后，政府可以考慮強制有償退出的方式，使依然持有該項權利的進城落戶農(nóng)民，將集體收益分配權歸還原集體組織，以解決保留期限問題。

3.3 區(qū)域發(fā)展差異問題

一直以來，我國各地經(jīng)濟水平以及發(fā)展進程存在著較大的差異，因此，在集體收益分配權問題上，區(qū)域的發(fā)展差異使得全國統(tǒng)一化的問題解決政策，喪失了合理性與準確性，形成了三權問題處理上的區(qū)域差異問題。為此，政府部門應考慮秉承“因地制宜”的思想，將集體收益分配權問題的具體解決安排，交由省級或市級政府處理，以消除區(qū)域發(fā)展差異對集體收益分配權問題的有效解決所產(chǎn)生的影響。在此過程中，市級、省級政府，可以綜合當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展狀態(tài)、集體收益情況、分配權保留條件下可能引發(fā)的社會矛盾等方面，采取相應的政策措施，來增強集體收益分配權問題解決方案的區(qū)域針對性，保障農(nóng)民進城落戶政策的合理性。

4 結論

綜上所述，合理化“三權”問題的處理，能夠吸引更多農(nóng)民進城落戶。在城市化建設中，政府部門采取合理的“三權”處理措施，可以消除農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營問題、保證社會的公平正義、避免引發(fā)社會矛盾，從而完善城市化發(fā)展機制，推動社會的現(xiàn)代化發(fā)展。

[參考文獻]

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