自然資源統(tǒng)一管理背景下調查工作思路研究

王寶鋒

[摘要]自然資源調查是服務于自然資源管理的基礎性與前置性工作，有助于推動建立歸屬清晰、權責明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度，支撐自然資源有效監(jiān)管和嚴格保護。本文淺析基礎調查在自然資源調查工作中的作用，分析現(xiàn)階段自然資源調查存在的問題，從分類標準、調查內容和成果等方面，探索了自然資源調查與基礎調查協(xié)同開展的路徑方法，并提出相關建議。

[關鍵詞]自然資源;自然資源調查;基礎調查

[中圖分類號]F426.1

[文獻標識碼]A

自然資源是人類社會賴以生存和發(fā)展的物質基礎和空間載體，實行自然資源統(tǒng)一管理是我國生態(tài)文明制度建設的重大舉措。山水林田湖草生命共同體理念是生態(tài)文明建設內在要求，基于自然資源的統(tǒng)一管理，自然資源統(tǒng)一調查具有必然性。自然資源調查是服務于自然資源管理的基礎性與前置性工作。目前國家層面已提出基于基礎調查，即以第三次全國國土調查為基礎，開展各類專項調查，構建“1+X”調查體系。但國土調查分類與自然資源分類標準不同，且各類專項調查內容并未明確，在推進自然資源統(tǒng)一管理的背景下，亟待開展相關研究，實現(xiàn)二者的合理銜接，構建以國土調查為基礎的自然資源統(tǒng)一調查體系。

1 基礎調查的支撐作用

新一輪機構改革將原分散于各部門的土地調查、水資源調查、森林調查、草原調查和濕地調查等相關調查職責整合到新組建的自然資源部。作為機構改革后開展的一項重大國情國力調查，第三次國土調查是摸清我國自然資源基礎家底，全面掌握真實、準確、可靠的自然資源基礎數(shù)據(jù)的重要手段。相較于第一次全國土地調查和第二次全國土地調查，第三次國土調查以新的分類標準為基礎，除了全面查清各類土地資源利用及其權屬狀況外，還肩負著推進自然資源統(tǒng)一調查、全面查清各類自然資源在國土空間上的水平分布狀況的新使命，為生態(tài)文明建設、國土空間規(guī)劃編制等提供基礎數(shù)據(jù)，因此，此次調查十分重要、意義深遠。

《第三次全國國土調查實施方案》明確提出，在開展第三次國土調查的同時，同步推進相關自然資源專業(yè)調查工作，整合相關自然資源專業(yè)信息?！蹲匀毁Y源調查監(jiān)測體系構建總體方案》明確了自然資源調查監(jiān)測工作的任務和時間安排，加快建立自然資源統(tǒng)一調查、評價、監(jiān)測制度，形成協(xié)調有序的自然資源調查工作機制。

2 自然資源調查工作現(xiàn)狀

長期以來，我國自然資源實行分頭管理，分部門組織各類專項調查工作，各類調查標準各有側重，調查工作存在重復和交叉，調查成果存在數(shù)據(jù)重疊和差異等問題，尤其是耕地、園也、林地、草地等數(shù)據(jù)交叉重疊問題最為突出，影響調查數(shù)據(jù)的統(tǒng)一使用和集成共享，難以實現(xiàn)自然資源的統(tǒng)一科學監(jiān)管和系統(tǒng)治理。

（1）自然資源科學分類尚未明晰。自然資源分類是自然資源管理的前提，有利于自然資源分類施策和有效保護?！蹲匀毁Y源調查監(jiān)測體系構建總體方案》明確涉及土地、礦產(chǎn)、森林、草原、水、濕地、海域海島等自然資源，涵蓋陸地和海洋、地上和地下，目前調查監(jiān)測圍繞上述七類資源。《自然資源統(tǒng)一確權登記暫行辦法》明確自然資源范圍為水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域、無居民海島以及探明儲量的礦產(chǎn)資源等?！稇椃ā穼宜凶匀毁Y源類型的表述確定為礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等。此外，不同學者從不同專業(yè)角度探討自然資源內涵及分類，各有側重和差異。在自然資源統(tǒng)一管理背景下，現(xiàn)有政策法規(guī)和實踐探索對自然資源的內涵和分類并未統(tǒng)一，尚未建立以土地分類為基礎的自然資源分類標準。

（2）自然資源調查技術標準缺失。自然資源部的組建，解決了行政機構“條塊化”監(jiān)管的局面，結束了自然資源的分頭管理。但是，國家層面尚未出臺自然資源調查相應的規(guī)程、規(guī)范和標準。調查責任主體分散，同一空間資源受多種自然資源法規(guī)約束，同一類自然資源調查依據(jù)、分類標準不一，在調查對象、范圍和內容等方面存在重復和相互交叉，尚未實現(xiàn)統(tǒng)一的自然資源調查工作體系。做好各類調查標準和方法的銜接，制定統(tǒng)一完善的自然資源調查技術規(guī)范與評價標準，才能全面查清我國自然資源狀況，形成真實準確可靠的數(shù)據(jù)成果，建立自然資源三維立體時空數(shù)據(jù)庫，滿足經(jīng)濟社會發(fā)展和自然資源管理需求。

3 協(xié)同推進自然資源調查和基礎調查

自然資源調查可篩選與第三次國土調查相關度高、技術要求總體一致、可協(xié)同實施的內容，篩選出的主要調查內容包括土地資源的數(shù)量及質量調查、土地資源及其定著物資源的所有權調查，對需要農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等專業(yè)技術方法調查的內容，進行補充調查。在資料收集、數(shù)據(jù)預處理、工作底圖制作等工作基礎上，做好分類標準、調查內容和調查成果銜接，協(xié)同推進自然資源調查和基礎調查。

（1）分類標準銜接。第三次國土調查采用《第三次全國國土調查工作分類》，著重于二維平面的土地資源管理。隨著自然資源管理視角從二維拓展為三維，涉及整個自然生態(tài)空間的山、水、林、田、湖、草、礦等資源，即囊括了地表之上的森林和草原等定著物、承載定著物的土地、地面之下的礦產(chǎn)、地下水等全部自然資源，實現(xiàn)單一資源管理向立體空間自然資源管理的方向轉變。據(jù)此，自然資源調查基于自然資源立體化管理的需求，為滿足兩項工作的協(xié)同開展，需按統(tǒng)一的分類標準進行分類調查，做好分類編制銜接。

（2）調查內容銜接。自然資源調查內容主要包括自然資源的空間范圍、類型以及數(shù)量、質量等自然狀況，自然資源所有權主體、代表行使主體以及行使的權利內容等權屬狀況，自然資源用途管制、生態(tài)保護紅線、公共管制及特殊保護要求等限制情況。結合第三次國土調查內容及其與自然資源調查內容的相關性，應將自然資源調查內容中土地資源的數(shù)量及質量調查、土地資源及其定著物資源的所有權調查納入第三次國土調查工作協(xié)同開展（表1）。

（3）調查成果銜接。基礎調查成果與自然資源調查成果銜接，為自然資源統(tǒng)一確權登記和自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革等工作奠定基礎。在第三次國土調查成果數(shù)據(jù)基礎上，根據(jù)行政區(qū)邊界和自然資源調查需求，提取森林、河流、水域、草原等自然資源數(shù)據(jù)，作為自然資源初始調查基礎。自然資源的部分權屬信息、空間范圍、四至、坐標位置信息通過第三次國土調查成果數(shù)據(jù)庫直接提取，實現(xiàn)自然資源調查和第三次國土調查成果數(shù)據(jù)的銜接。自然資源調查數(shù)據(jù)成果可以更新第三次國土調查成果數(shù)據(jù)，自然資源調查數(shù)據(jù)經(jīng)現(xiàn)地核實后，與第三次國土調查成果數(shù)據(jù)比對分析，實現(xiàn)兩項工作的相互支撐。

4 自然資源調查建議

（1）構建覆蓋全面的自然資源調查體系。以第三次國土調查為契機，基于統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫建庫標準及規(guī)范，建立集遙感影像、土地類型、面積和權屬等信息為一體，覆蓋國家、省、市、縣四級的自然資源調查數(shù)據(jù)庫，搭建成果共享應用平臺，逐步實現(xiàn)國土調查向自然資源調查過渡。利用每年開展的年度土地變更調查和“季度+年度”衛(wèi)片執(zhí)法工作，調整和完善遙感監(jiān)測內容，提高監(jiān)測內容的針對性和完整性，及時掌握各類自然資源變化情況，查清各類自然資源分布現(xiàn)狀，利用已有各類專項調查成果建立自然資源調查和監(jiān)管信息平臺，形成自然資源“一張圖”，構建覆蓋完善的自然資源調查體系。

（2）建立統(tǒng)一集成的自然資源數(shù)據(jù)應用體系。自然資源調查工作，調查是基礎，應用是關鍵。加強基礎調查應用研究，以第三次國土調查為基礎，收集現(xiàn)有的森林資源清查、水資源調查、濕地資源調查等數(shù)據(jù)成果，全面、準確地掌握各類資源的數(shù)量、質量和空間分布，整合土地、礦產(chǎn)、森林、濕地、水、海洋等各類自然資源數(shù)據(jù)，形成包含基礎地理數(shù)據(jù)、現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、規(guī)劃數(shù)據(jù)、權屬數(shù)據(jù)的自然資源數(shù)據(jù)應用體系，充分發(fā)揮地理空間大數(shù)據(jù)對自然資源調查的技術支撐作用，為各級自然資源管理及決策部署提供有力支撐。

（3）加強自然資源綜合調查與評價基礎研究。圍繞新時代自然資源調查總體思路及方案，基于國土資源調查與評價、森林草原調查、水資源調查、濕地資源調查、生態(tài)保護與修復治理、國家生態(tài)文明建設等積累的理論方法，研究制定自然資源綜合調查與評價理論制度體系，完善自然資源綜合調查與評價的內容、方法和標準，規(guī)范調查成果與應用，在自然資源與生態(tài)環(huán)境綜合調查的基礎上，開展自然資源綜合評價，研究自然資源管理重大問題，支撐自然資源空間規(guī)劃、用途管制和生態(tài)修復治理，創(chuàng)新自然資源調查理念，完善調查評價方法，拓展成果應用，為自然資源管理提供技術和理論支撐，全面提升自然資源管理服務水平。

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