國土空間規(guī)劃背景下的綠地生態(tài)空間規(guī)劃

陳浩

摘要：著經(jīng)濟和各行各業(yè)的快速發(fā)展，國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，是各類開發(fā)保護建設(shè)活動的基本依據(jù)。國土空間規(guī)劃中的“生態(tài)優(yōu)先”底線控制、“山水林田湖草”全域統(tǒng)籌、“三生空間”科學(xué)布局等要求，其目標(biāo)是長遠的、宏大的、智慧的，同時也是中華民族人居智慧在當(dāng)下永續(xù)發(fā)展中現(xiàn)代理念共識的中國方案。但是，目前正面臨著，或者將面臨著許許多多理想與現(xiàn)實的問題，比如大國土層面的自然空間與人居空間的布局和構(gòu)成問題、國土空間要素提取分類與互相銜接等基礎(chǔ)性問題，以及原有規(guī)劃與現(xiàn)狀的承接與對接、區(qū)域級國土空間組分劃分與融合、各要素指標(biāo)分配和強制或彈性管控等技術(shù)和管理問題。筆者才疏學(xué)淺地認(rèn)為，要改變這種“理想很豐滿、現(xiàn)實很骨感”的局面，還需要地理學(xué)、生態(tài)學(xué)、城市規(guī)劃學(xué)、風(fēng)景園林學(xué)以及經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)等多學(xué)科專家聯(lián)動聯(lián)合探索，早日拿出人類聚居國土空間環(huán)境可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃管控的“中國方案”。

關(guān)鍵詞：國土空間規(guī)劃;生態(tài)空間;規(guī)劃協(xié)調(diào);保護與發(fā)展

0引言

我國國土空間規(guī)劃體系頂層設(shè)計“五級三類四體系”基本框架的初步形成。此后，為規(guī)范市縣國土空間規(guī)劃編制工作，自然資源部印發(fā)了《市縣國土空間規(guī)劃分區(qū)和用途分類指南》《市縣國土空間總體規(guī)劃編制指南》等試行文件，全國各省市也提出了具體的探索方案，相繼發(fā)布了國土空間規(guī)劃編制的相關(guān)指導(dǎo)意見。

1綠地景觀斑塊

綠地斑塊存在于城鎮(zhèn)的城區(qū)及其附屬范圍內(nèi)的地區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及廣大的農(nóng)村領(lǐng)域。它的主要生態(tài)作用是保水固土、弱化噪音的分貝數(shù)、使環(huán)境變得更加美麗和緩解氣候帶來的影響等功能。通過綠地景觀斑塊來建立美好的生存環(huán)境，有序的營造城市和鄉(xiāng)村空間，使城鄉(xiāng)之間的景觀風(fēng)貌和特色得以保持，強調(diào)環(huán)保和綜合整治的力度，讓自然環(huán)境適應(yīng)現(xiàn)有的土地開發(fā)力度，保持城市的可持續(xù)發(fā)展。統(tǒng)一協(xié)調(diào)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中綠化景觀的適應(yīng)性，不僅僅要關(guān)注城鎮(zhèn)，也要確保農(nóng)村生產(chǎn)和生活中基礎(chǔ)建設(shè)的需要，在普遍綠化的基礎(chǔ)上對林地資源匱乏的小城鎮(zhèn)提高標(biāo)準(zhǔn)，“一鎮(zhèn)一特色”，建設(shè)小城鎮(zhèn)綠化示范點，彌補綠地資源不足給人們生活帶來的不利因素。各鎮(zhèn)區(qū)應(yīng)規(guī)劃形成公園，各行政村結(jié)合實際情況建設(shè)一些游憩性質(zhì)的小公園，打造鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)的河道景觀，在滿足防洪防澇要求的前提下建成一些濱河綠地。按照指標(biāo)的控制要求，在規(guī)劃鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)保證8～10人 /㎡的人均綠地以及不低于40%的綠化覆蓋率，使各村鎮(zhèn)的園林綠地有效的進行整合和統(tǒng)計，使它們成為綠地系統(tǒng)的重要組成部分。

2土地用途管制協(xié)調(diào)

考慮生態(tài)空間管制要求、現(xiàn)狀以及規(guī)劃建設(shè)類型，新區(qū)制定協(xié)調(diào)原則為：一級生態(tài)空間內(nèi)，土地利用規(guī)劃分類下的現(xiàn)狀工礦倉儲、住宅、公共管理與公共服務(wù)、交通運輸用地嚴(yán)格控制規(guī)模不再擴建，規(guī)劃用地應(yīng)調(diào)出一級生態(tài)空間。按此要求，共涉及調(diào)整土地利用規(guī)劃中34.1平方公里允許建設(shè)區(qū)或有條件建設(shè)區(qū)，其中調(diào)出允許建設(shè)區(qū)22.3平方公里（14.2平方公里調(diào)至禁止建設(shè)區(qū)、8.1公里調(diào)至限制建設(shè)區(qū)）、調(diào)出有條件建設(shè)區(qū)面積11.8平方公里（6.6平方公里調(diào)至禁止建設(shè)區(qū)、5.2公里調(diào)至限制建設(shè)區(qū)），各鎮(zhèn)從一級生態(tài)空間內(nèi)調(diào)出的規(guī)劃用地全部布置于同一縣（區(qū)）行政區(qū)內(nèi)。保護修復(fù)規(guī)劃成果保持不變。

3規(guī)劃流程

依據(jù)國土空間規(guī)劃的總體需求和編制要求，全方位、全時段地支撐整個規(guī)劃從方案形成到空間落實。首先充分利用國土空間基礎(chǔ)信息平臺，收集與綠地系統(tǒng)規(guī)劃相關(guān)的生態(tài)資源等國土空間雙評價指標(biāo)、相關(guān)部門規(guī)劃成果以及綠地系統(tǒng)規(guī)劃必要的前期數(shù)據(jù)，并分類整理，從而掌握自然資源本底。具體可通過國土空間資源環(huán)境承載力評價得出市域?qū)哟紊鷳B(tài)敏感性和安全格局分析，通過國土空間開發(fā)適宜性評價開展城鄉(xiāng)綠地適宜性等評價。其次，在規(guī)劃內(nèi)容階段，制定城鄉(xiāng)綠地系統(tǒng)規(guī)劃，加強城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)外綠地的空間聯(lián)系、大范圍綠地的融合發(fā)展;在城鄉(xiāng)綠地系統(tǒng)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，針對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)外分別制定規(guī)劃內(nèi)容。最后，依據(jù)國土空間規(guī)劃分期實施的要求，城鄉(xiāng)綠地系統(tǒng)規(guī)劃須明確近中遠期不同時序的規(guī)劃目標(biāo)及內(nèi)容，科學(xué)劃定綠線范圍，為近期城鄉(xiāng)綠地系統(tǒng)的建設(shè)安排制定實施項目庫，分年度提出具體的空間落實計劃及建設(shè)項目內(nèi)容，保障城

鄉(xiāng)綠地系統(tǒng)規(guī)劃的有序性和可實施性。

4多渠道管理，完善城鄉(xiāng)綠地空間管制方式

隨著國土空間規(guī)劃下多部門工作的統(tǒng)一，構(gòu)建與相關(guān)部門協(xié)同管理的渠道也成為綠地系統(tǒng)層面管控的必要環(huán)節(jié)。搭建相關(guān)部門的共同協(xié)作平臺，聽取各部門相關(guān)意見，做好城鄉(xiāng)綠地相關(guān)管理部門之間的協(xié)調(diào)工作，使各部門之間的工作相互銜接，建立穩(wěn)定的管理機構(gòu)和定期匯報制度，按照有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定，合理高效地推進城鄉(xiāng)綠地建設(shè)與管理工作。

5創(chuàng)新管控方式，強化開發(fā)建設(shè)管理方式轉(zhuǎn)變

國土空間是有限的資源，一旦開發(fā)建設(shè)，就不能隨意變更，否則將造成人力、財力等巨大浪費。因此，國土空間資源的利用需要更加謹(jǐn)慎。但并不意味著一“剛”到底。一方面，針對體系本身而言，“五級三類”規(guī)劃雖然被納入法定規(guī)劃層面，權(quán)威性得以保障，但是國土空間規(guī)劃不可能“包打天下”，法定規(guī)劃的“剛性”體現(xiàn)往往需要更多的非法定規(guī)劃的支撐保障。對于非法定規(guī)劃而言，仍然存在編制必要，尤其對于一些具體問題、針對性強或者暫時不宜納入法定規(guī)劃層面的，需要通過編制非法定規(guī)劃進行研究或者提出規(guī)劃性措施建議，這一點的重要性從以往規(guī)劃實踐工作中不難看出。另一方面，基于空間要素剛性這一特征，建議創(chuàng)新管控方式，結(jié)合當(dāng)前完善國土空間規(guī)劃體系工作，在不同層級規(guī)劃編制和審批過程中，嚴(yán)格落實“管什么批什么”的工作原則，省級、市級層面應(yīng)出臺相應(yīng)政策對各級規(guī)劃編制權(quán)限和重點內(nèi)容予以明確，最大程度地給予下級規(guī)劃發(fā)展權(quán)。與此同時，探索簡化用地分類標(biāo)準(zhǔn)，針對不同層級的國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)提出不同深度的用地管控要求，如省級國土空間規(guī)劃采用大類，允許出現(xiàn)混合用地或者彈性用地預(yù)留。市縣規(guī)劃層面允許探索分級管控，局部區(qū)域采用大類，非強制性控制的用地類別以大類控制，探索采用混合用地、彈性用地預(yù)留，充分保障未來開發(fā)的靈活性。再一方面，強化規(guī)劃的權(quán)威性，對于嚴(yán)格管控的，必須執(zhí)行，如基礎(chǔ)設(shè)施、必要的公共服務(wù)設(shè)施等，在確保嚴(yán)格管控的同時，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)開發(fā)建設(shè)管控方式，創(chuàng)新開發(fā)時序安排方式，優(yōu)先保障用地需求，探索基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施優(yōu)先建設(shè)機制，將其作為周邊用地開發(fā)建設(shè)的前置條件，開發(fā)時序作為詳細規(guī)劃的重要內(nèi)容納入法定規(guī)劃要求。針對居住用地、商業(yè)用地等經(jīng)營性用地，采取彈性管控方式，探索整體管理開發(fā)模式，充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)能力，促進國土空間的高效和高質(zhì)量開發(fā)利用。

6結(jié)語

生態(tài)要素重要性和城鄉(xiāng)建設(shè)類型協(xié)調(diào)重疊斑塊，與一級生態(tài)空間內(nèi)重疊的各類現(xiàn)狀建設(shè)用地，涉及建設(shè)安全或資源利用類生態(tài)要素的，應(yīng)堅持遷移，涉及生態(tài)環(huán)境或農(nóng)業(yè)生成類生態(tài)要素的，應(yīng)嚴(yán)格控制建設(shè)規(guī)模且不再新增面積，與一級生態(tài)空間重疊的各類規(guī)劃建設(shè)用地，應(yīng)嚴(yán)格調(diào)出。

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