美國湄公河區(qū)域戰(zhàn)略的重塑與中國的策略選擇

姚 全 鄭先武

湄公河區(qū)域極具戰(zhàn)略價(jià)值，自美國全球戰(zhàn)略重心東移以來，湄公河區(qū)域受到前所未有的重視。2020年9月11日，“湄公河—美國伙伴關(guān)系”(Mekong-U.S. Partnership)正式啟動，取代了奧巴馬政府發(fā)起的、歷時11年之久的“湄公河下游倡議”(Lower Mekong Initiative)，美湄合作機(jī)制持續(xù)升級，壓制中國的意圖和手段不斷加強(qiáng)?；仡櫄v史，美國介入湄公河區(qū)域之初的主要目標(biāo)是防止共產(chǎn)主義興起和壯大，甚至為此卷入越南戰(zhàn)爭。直至1975年越南戰(zhàn)爭結(jié)束，美國在湄公河區(qū)域的戰(zhàn)略目標(biāo)失敗，導(dǎo)致其戰(zhàn)略大幅度收縮，基本上“退出”湄公河。然而30多年后，奧巴馬政府因中國區(qū)域影響力不斷上升而“重返”湄公河，特朗普政府又加劇了中美競爭，美國湄公河戰(zhàn)略進(jìn)一步升級，而拜登政府仍然將中國作為首要競爭對手，繼續(xù)深化湄公河戰(zhàn)略。為了更好地把握美國湄公河戰(zhàn)略的脈絡(luò)，有必要對美國與湄公河區(qū)域關(guān)系70年的發(fā)展歷程進(jìn)行回顧和梳理，并在此基礎(chǔ)上分析美國湄公河戰(zhàn)略重塑的最新變化與特征，及其給中國帶來的挑戰(zhàn)和壓力，只有這樣才能對癥下藥，提出有針對性的應(yīng)對之策。

一 美國與湄公河區(qū)域關(guān)系：既有研究及其不足

目前，既有關(guān)于美國與湄公河區(qū)域關(guān)系的研究成果相當(dāng)豐富，主要集中在以下四個方面：

第一， 特定時期的美國湄公河戰(zhàn)略研究。鑒于奧巴馬政府高度重視湄公河區(qū)域的戰(zhàn)略地位，國內(nèi)學(xué)界專門就奧巴馬政府的湄公河戰(zhàn)略進(jìn)行研究，分析其介入湄公河區(qū)域的時代背景、戰(zhàn)略意圖、政策內(nèi)容、產(chǎn)生的影響以及中國的應(yīng)對措施，或以奧巴馬政府為界，梳理奧巴馬政府前后美國湄公河戰(zhàn)略的主要內(nèi)容、特點(diǎn)、動機(jī)、路徑、影響，以及湄公河國家對美國“重返”湄公河的政策因應(yīng)等等。湄公河區(qū)域是東南亞的重要組成部分，國外研究主要在論述奧巴馬政府的東南亞政策時涉及美國在湄公河采取的新舉措羅圣榮：《奧巴馬政府介入湄公河地區(qū)合作研究》，《東南亞研究》2013年第6期；畢世鴻等著：《域外大國參與湄公河地區(qū)合作策略的調(diào)整》，中國社會科學(xué)出版社，2019年；Hang Nguyen, “The Obama Administration and Southeast Asia: Dynamics of a New Engagement”, , Vol.29, No.1-2, 2016， pp.39-56.。

第二，美湄合作機(jī)制研究。奧巴馬政府于2009年發(fā)起“湄公河下游倡議”，這是美國政府發(fā)起的首個針對湄公河區(qū)域的合作機(jī)制，而2020年特朗普政府發(fā)起“湄公河—美國伙伴關(guān)系”，取代了“湄公河下游倡議”。學(xué)界對這兩大機(jī)制的議題設(shè)置、合作領(lǐng)域、主要目標(biāo)等方面進(jìn)行了研究Felix K. Chang, “The Lower Mekong Initiative and U.S. Foreign Policy in Southeast Asia: Energy, Environment and Power”, , Vol.57, No.2, 2013， pp.282-299; 李志斐、王婧：《美國與湄公河國家合作步步升級》，《世界知識》2020年第22期。。

第三，中美在湄公河的競爭與合作研究。這是國內(nèi)外學(xué)者最感興趣的研究議題，產(chǎn)出的成果最多，主要集中在兩大領(lǐng)域：一是以制度競合為視角，分析中美在湄公河區(qū)域建立的區(qū)域合作機(jī)制之間的競爭與合作盧光盛、金珍：《超越擁堵：瀾湄合作機(jī)制的發(fā)展路徑探析》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2020年第7期；Sovinda Po and Christopher B. Primiano, “Explaining China’s Lancang-Mekong Cooperation as an Institutional Balancing Strategy: Dragon Guarding the Water”, , Vol.75, No.3, 2021, pp.323-340.；二是集中研究中美在湄公河區(qū)域水資源議題上的競爭。此外，其他研究主題更加宏觀，主要關(guān)注中美在湄公河區(qū)域地緣政治競爭的態(tài)勢、影響，以及中美各自的優(yōu)勢和局限，為中國應(yīng)對美國湄公河戰(zhàn)略提供對策建議，并對中美競爭大背景下雙方合作的可能性與前景作了分析Hidetaka Yoshimatsu, “The United States, China, and Geopolitics in the Mekong Region”, : , Vol.42, No.4, 2015, pp.173-194; 杜蘭：《中美在中南半島的競爭態(tài)勢及合作前景》，《南洋問題研究》2016年第3期。。

第四，聚焦美湄合作的單個議題研究。最受關(guān)注的依然是水資源議題，分析美國參與湄公河區(qū)域水資源開發(fā)的歷程以及美國的水外交政策Jeffrey W. Jacobs, “The United States and the Mekong Project”, , Vol.1, No.6, 2000, pp.587-603；屠酥：《美國與湄公河開發(fā)計(jì)劃探研》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(人文科學(xué)版)》2013年第2期。。除此之外，也有學(xué)者以氣候、衛(wèi)生安全、非政府組織參與社會治理作為美湄合作的研究對象。

總體來看，既有關(guān)于美國與湄公河區(qū)域關(guān)系的研究視角多樣，重點(diǎn)突出，分析深入，為本文的研究奠定了良好的基礎(chǔ)，但也存在以下不足：

第一，美國介入湄公河區(qū)域最早可以追溯至20世紀(jì)50年代，但既有研究多集中在奧巴馬政府以來的美國湄公河戰(zhàn)略，這導(dǎo)致對美國湄公河戰(zhàn)略的研究主要是針對特定時期的“靜態(tài)分析”，缺乏對美湄關(guān)系歷史演變過程的梳理，沒有將美國湄公河戰(zhàn)略的連續(xù)性、整體性和特定現(xiàn)實(shí)性進(jìn)行有機(jī)結(jié)合。

第二，對“湄公河—美國伙伴關(guān)系”的研究未能及時、深入地跟進(jìn)，還存在較大的研究空間。盡管美湄合作新機(jī)制推出的時間不長，但有力地促進(jìn)了美國湄公河戰(zhàn)略的重塑，且壓制中國的意圖日益彰顯，力度進(jìn)一步加劇，因而對美國湄公河戰(zhàn)略最新內(nèi)容的研究迫在眉睫，對中國應(yīng)對挑戰(zhàn)的政策研究刻不容緩。

第三，在美湄合作議題和領(lǐng)域上，既有研究主要以湄公河水資源議題為切入點(diǎn)分析美國湄公河戰(zhàn)略，而實(shí)際上該戰(zhàn)略是全方位、多層次、綜合性的，美湄合作涉及的領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，議題重要性發(fā)生調(diào)整，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)研究在美國湄公河戰(zhàn)略中地位越來越高的互聯(lián)互通議題，以及重視程度有待提升的價(jià)值觀議題。

本文通過梳理和回顧美國與湄公河區(qū)域關(guān)系的歷史演進(jìn)過程，分析美國湄公河戰(zhàn)略的重塑脈絡(luò)及產(chǎn)生的影響，并為中國應(yīng)對美國的競爭與挑戰(zhàn)提供建議。本研究既有歷史的縱深感和系統(tǒng)性，又有對當(dāng)下美湄關(guān)系最新進(jìn)展的現(xiàn)實(shí)觀照，通過關(guān)注美湄合作中可能產(chǎn)生重要和深遠(yuǎn)影響的關(guān)鍵議題，來彌補(bǔ)已有研究的不足。

二 美國與湄公河區(qū)域關(guān)系演進(jìn)及其戰(zhàn)略重塑

美國自20世紀(jì)50年代開始介入湄公河，希望借助修建大壩和發(fā)電站等宏大項(xiàng)目促進(jìn)湄公河國家經(jīng)濟(jì)增長并朝自由主義方向發(fā)展，防止共產(chǎn)主義在該區(qū)域擴(kuò)張和蔓延，且一度成為湄公河開發(fā)最大的援助國，甚至不惜代價(jià)卷入越南戰(zhàn)爭。但是，美國并沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，越南戰(zhàn)爭結(jié)束時，其終止了對湄公河委員會的援助，此后對湄公河區(qū)域一直重視不足。直到奧巴馬政府發(fā)起“湄公河下游倡議”，美國又“重返”湄公河；2020年9月“湄公河—美國伙伴關(guān)系”取代了“湄公河下游倡議”，美湄合作機(jī)制進(jìn)一步升級。

(一)成為湄公河開發(fā)最大的援助國(1952—1975年)

由于湄公河國家早期在推動湄公河區(qū)域合作上既缺乏能力又缺乏意愿，湄公河區(qū)域的發(fā)展嚴(yán)重依賴與該區(qū)域有相關(guān)利益的域外大國。而美國是當(dāng)時最有影響力的域外大國，其介入湄公河區(qū)域的根本目標(biāo)在于將援助湄公河流域開發(fā)作為“區(qū)域合作和相互援助的核心”，以促進(jìn)該區(qū)域合作的提升，并使得“總體的湄公河區(qū)域免受共產(chǎn)黨的影響或支配”U.S. Department of State, , 1958-1960, East Asia-Pacific Region; Cambodia; Laos， Vol.16, Washington, D.C.: United States Government Printing Office, 1992, p.217.。美國最初介入的主要載體是聯(lián)合國亞洲及遠(yuǎn)東經(jīng)濟(jì)委員會(簡稱“亞遠(yuǎn)經(jīng)委會”)，這是《聯(lián)合國憲章》框架內(nèi)成立的首個區(qū)域性經(jīng)濟(jì)組織和亞洲首個政府間組織，美國是該組織的創(chuàng)始成員國之一。

1952年5月，亞遠(yuǎn)經(jīng)委會下屬的控洪局(the Bureau of Flood Control)在老撾、泰國、柬埔寨、越南四個湄公河下游沿岸國的共同支持下，首次對湄公河水資源進(jìn)行系統(tǒng)性調(diào)查，形成了《湄公河國際河流控洪及水資源開發(fā)技術(shù)問題的初步報(bào)告》(-)(簡稱“1952年控洪局報(bào)告”)，在亞遠(yuǎn)經(jīng)委會及各成員國政府間引起極大反響，成為日后湄公河開發(fā)所使用的重要基礎(chǔ)性報(bào)告。該報(bào)告出臺后，老撾、泰國、柬埔寨、越南謀求美國組織實(shí)施對湄公河流域的進(jìn)一步研究Hiroshi Hori, : , Tokyo: United Nations University Press, 2000, pp.94-96.。美國意欲掌握湄公河流域的開發(fā)主導(dǎo)權(quán)，試圖繞開亞遠(yuǎn)經(jīng)委會率先行動。1955年8月，美國國際合作局(U.S. International Cooperation Administration)與四國達(dá)成湄公河流域勘測協(xié)議，并安排隸屬于內(nèi)政部的美國墾務(wù)局(the Bureau of Reclamation)組織實(shí)施。同年12月，美國專家組開始對沿岸各國的在建項(xiàng)目和壩址進(jìn)行實(shí)地勘測，經(jīng)過3個多月的努力，專家組完成《美國墾務(wù)局下湄公河流域勘測報(bào)告》(-)(簡稱“1956年墾務(wù)局報(bào)告”)，提出與各國進(jìn)行湄公河開發(fā)的雙邊合作方式，但因柬埔寨強(qiáng)烈反對而未能成功。

1956年，亞遠(yuǎn)經(jīng)委會秘書處在這份報(bào)告的基礎(chǔ)上完成了《下湄公河流域水資源開發(fā)》()報(bào)告，提供了眾多建設(shè)性建議，其中的一條建議是建立湄公河流域開發(fā)的永久性機(jī)構(gòu)C. Hart Schaaf and Russell H. Fifield, : , Princeton: Van Nostrand, 1963, p.86.。1957年3月，亞遠(yuǎn)經(jīng)委會召開的第13次會議接受設(shè)立新機(jī)構(gòu)的建議，美國在會上表示愿意為湄公河計(jì)劃提供資金支持。同年9月，湄公委員會(Mekong Committee)(也稱“老湄公河委員會”)正式成立，并于成立后的次月在柬埔寨金邊舉行首次會議。湄公委員會成立后，美國持續(xù)為湄公河的勘察和建設(shè)提供資金支持和援助，20世紀(jì)60年代美國卷入越南戰(zhàn)爭后，出于政治目的加大了對湄公河計(jì)劃的支持力度。1965年4月，時任美國總統(tǒng)林登·約翰遜(Lyndon B. Johnson)發(fā)表著名的“霍普金斯講話”，決定擴(kuò)大對湄公河的援助計(jì)劃，希望通過進(jìn)一步擴(kuò)大的湄公河合作開發(fā)將東南亞國家聯(lián)合起來。為此美國一度成為湄公河開發(fā)的最大援助國“‘Pattern for Peace in Southeast Asia’: Address by the President at Johns Hopkins University”, Baltimore, April 1, 1965, in Richard P. Stebbins ed., , , New York: Harper &Row Publisher, 1966, pp.144-145.。1969年尼克松就任總統(tǒng)后，美國全球戰(zhàn)略收縮，從1970年開始削減對湄公委員會的援助。

(二)終止對湄公河委員會的援助(1975—2009年)

1975年越南實(shí)現(xiàn)南北統(tǒng)一，老撾和柬埔寨相繼建立共產(chǎn)主義政權(quán)，美國對湄公河區(qū)域失去興趣，因而終止對湄公委員會的直接援助，湄公委員會的運(yùn)作由此陷入困境。柬埔寨不再參加湄公委員會會議，兩年后，退出了湄公委員會。然而，這并沒有導(dǎo)致委員會終止。1976—1977年，湄公委員會秘書處繼續(xù)在曼谷開展日常工作，但沒有舉行委員會年度全權(quán)代表會議Jeffrey W. Jacobs, “The United States and the Mekong Project”, , Vol.1, No.6, 2000, p.592; Mekong River Commission, “Mekong River Commission-History”, https://www.mrcmekong.org/about/mrc/history, 2020-12-30.。1978年，泰國、越南、老撾共同建立了湄公河下游調(diào)查協(xié)調(diào)臨時委員會(Interim Committee for Coordination of Investigations of the Lower Mekong)(簡稱“臨時委員會”)。直到1991年底，柬埔寨準(zhǔn)備恢復(fù)湄公委員會的成員資格，老撾、泰國、柬埔寨和越南通過湄公河工作組協(xié)商建立未來湄公河合作的新模式。1995年4月5日，四個沿岸國在泰國清邁簽署《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》()，成立了湄公河委員會(Mekong River Commission)(又稱為“新湄公河委員會”)，取代了臨時委員會?！叭欢?，自1975年以來，美國一直沒有為湄公河項(xiàng)目提供資金?！?span id="j5i0abt0b" class="footnote_content" id="a06250594c6360b7bf4e7fed916accc3" style="display: none;">Jeffrey W. Jacobs, “The United States and the Mekong Project”, , Vol.1, No.6, 2000, p.587.但出于對全球變暖的擔(dān)憂，美國在20世紀(jì)80年代末發(fā)起了幾項(xiàng)關(guān)于全球變暖的國際影響的研究。美國環(huán)保署贊助了一個熱帶區(qū)域五條河流研究項(xiàng)目，湄公河就是其中的研究對象之一。該項(xiàng)目使得臨時委員會和科羅拉多大學(xué)互派工作人員開展研究合作，并于1992年在曼谷召開了一次關(guān)于氣候變化對湄公河下游流域水文和水管理影響的研討會。隨后，美國學(xué)者、科學(xué)家和活動家擴(kuò)大了對湄公河水資源管理的研究范圍，包括湄公河水資源可持續(xù)開發(fā)、漁業(yè)以及擬建湄公河大壩的潛在社會和環(huán)境影響等等。美國國務(wù)院在1998—1999年發(fā)起了有關(guān)湄公河開發(fā)對國際關(guān)系影響的討論Jeffrey W. Jacobs, “The United States and the Mekong Project”, , Vol.1, No.6, 2000, pp.592-593.。與此同時，20世紀(jì)90年代美國陸續(xù)改善與越南、泰國、老撾等湄公河國家的關(guān)系，雙邊關(guān)系逐步恢復(fù)正?；?，為未來美國深化與湄公河國家合作奠定了基礎(chǔ)。

進(jìn)入21世紀(jì)初，始料未及的“9·11”事件爆發(fā)，恐怖主義被美國認(rèn)定為首要的安全威脅，反恐成為美國首要的安全任務(wù)。美國在全球范圍聯(lián)合一切可以聯(lián)合的反恐力量打擊恐怖主義，在東南亞開辟反恐的“第二戰(zhàn)場”，并加強(qiáng)與湄公河國家在反恐領(lǐng)域的合作，湄公河流域國家在美國全球戰(zhàn)略中的地位有所上升?？v觀20世紀(jì)70年代越南戰(zhàn)爭結(jié)束后到21世紀(jì)初，美國總體上游離于湄公河區(qū)域之外，期間雖然美國與部分湄公河國家的雙邊關(guān)系有所改善，政治安全互動有所加強(qiáng)，但尚未明確在湄公河區(qū)域的政治策略目標(biāo)，沒有成熟穩(wěn)定的湄公河戰(zhàn)略，更未制定具體的策略執(zhí)行計(jì)劃，“對湄公河區(qū)域的重視程度不足”。

(三)發(fā)起“湄公河下游倡議”(2009—2020年)

湄公河區(qū)域再度引起美國重視是在2009年奧巴馬執(zhí)政以后。奧巴馬政府重新評估了美國的戰(zhàn)略威脅和戰(zhàn)略重心，認(rèn)為亞太地區(qū)的重要性和所面臨的威脅均超過中東地區(qū)，接連從阿富汗和伊拉克大規(guī)模撤軍，并將戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)向亞洲。2009年7月，時任美國國務(wù)卿希拉里·克林頓(Hillary Clinton)前往泰國普吉島參加?xùn)|盟會議時高調(diào)宣稱“美國回來了”，表達(dá)美國必須與亞洲接觸的堅(jiān)定立場，并正式加入《東南亞友好合作條約》。隨后，希拉里與泰國、老撾、柬埔寨、越南四國外長舉行會議，發(fā)起“湄公河下游倡議”，雙方的合作主要集中在環(huán)境、衛(wèi)生、教育和基礎(chǔ)設(shè)施四大領(lǐng)域。2012年，美國吸納緬甸正式加入“湄公河下游倡議”，進(jìn)一步擴(kuò)展“湄公河下游倡議”的合作領(lǐng)域，增加了農(nóng)業(yè)與糧食安全方面的合作內(nèi)容Hidetaka Yoshimatsu, “The United States, China, and Geopolitics in the Mekong Region”, : , Vol.42, No.4, 2015, p.183.。同年，希拉里在柬埔寨金邊舉行的東盟地區(qū)論壇上，宣布建立“亞太戰(zhàn)略接觸倡議”(Asia Pacific Strategic Engagement Initiative，APSEI)，并提出“湄公河下游倡議2020”(Lower Mekong Initiative 2020，LMI 2020)，旨在增強(qiáng)湄公河區(qū)域應(yīng)對跨境挑戰(zhàn)的能力。在倡議的第一階段，美國承諾在三年內(nèi)提供5000萬美元，用于支持為解決湄公河流域重大跨國問題所實(shí)施的新方案、新活動，表明美國參與湄公河區(qū)域建設(shè)的長期性。

2013年，美國政府發(fā)起“東南亞青年領(lǐng)袖倡議”(Young Southeast Asian Leaders Initiative，YSEALI)，向包含湄公河國家在內(nèi)的所有東盟成員國和東帝汶符合條件的年輕人開放。YSEALI設(shè)置的議題主要集中在公民參與、可持續(xù)發(fā)展、教育和經(jīng)濟(jì)增長等方面。奧巴馬總統(tǒng)曾多次出席YSEALI座談會并發(fā)表演講，與青年領(lǐng)袖面對面交流。該倡議被稱為“總統(tǒng)的YSEALI”，是加強(qiáng)東南亞區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)力發(fā)展和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的標(biāo)志性計(jì)劃。隨著美湄合作的深入，“湄公河下游倡議”的合作內(nèi)容進(jìn)一步擴(kuò)展，最后形成了“湄公河下游倡議”的六大支柱，即農(nóng)業(yè)與糧食安全、互聯(lián)互通、教育、能源安全、環(huán)境和水資源及衛(wèi)生。2018年，美國將“湄公河下游倡議”六大支柱精簡為“水資源、能源、糧食和環(huán)境關(guān)系”“人類發(fā)展與互聯(lián)互通”兩大包容性支柱，制定了《“湄公河下游倡議”實(shí)施總體行動計(jì)劃2016—2020》()，對兩大包容性支柱的目標(biāo)進(jìn)行分解，并規(guī)劃了具體的項(xiàng)目和舉措，旨在實(shí)現(xiàn)公平、可持續(xù)和包容性增長的目標(biāo)，縮小東盟內(nèi)部的發(fā)展差距。在“湄公河下游倡議”和行動計(jì)劃框架下，美國政府發(fā)起和實(shí)施的項(xiàng)目眾多，在2019年“湄公河下游倡議”十周年之際，遴選出15個旗艦項(xiàng)目。2020年5月，美國正式啟動由美國國際開發(fā)署資助、史汀生中心(the Stimson Center)開發(fā)的湄公河基礎(chǔ)設(shè)施跟蹤平臺(Mekong Infrastructure Tracker)，負(fù)責(zé)跟蹤、監(jiān)測和量化能源、交通和水基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的發(fā)展及其給東南亞帶來的社會、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)變化，每季度更新一次，跟蹤系統(tǒng)的功能將根據(jù)利益相關(guān)者的反饋進(jìn)行實(shí)時更新和擴(kuò)展?！颁毓酉掠纬h”的發(fā)起標(biāo)志著美國重新將湄公河區(qū)域作為一個重要區(qū)域整體對待，并深切發(fā)展美湄關(guān)系。

(四)建立“湄公河—美國伙伴關(guān)系”(2020年至今)

2020年9月11日，“湄公河—美國伙伴關(guān)系”建立，取代了“湄公河下游倡議”，成為美湄關(guān)系升級的標(biāo)志性事件。相較于“湄公河下游倡議”，“湄公河—美國伙伴關(guān)系”更廣泛、更深入、更具戰(zhàn)略性、資源更充足，其強(qiáng)調(diào)美國對湄公河區(qū)域的承諾以及新的區(qū)域合作機(jī)制在擴(kuò)大美國與湄公河五國接觸方面的作用，表現(xiàn)出以下四個鮮明的特征：

第一，擴(kuò)大合作范圍?！颁毓印绹锇殛P(guān)系”雖然只設(shè)置了四大合作領(lǐng)域，即經(jīng)濟(jì)互聯(lián)互通、可持續(xù)的水資源、自然資源管理和環(huán)境保護(hù)、非傳統(tǒng)安全問題以及人力資源開發(fā)，但每一個領(lǐng)域包含的具體事項(xiàng)眾多，已經(jīng)涵蓋“湄公河下游倡議”囊括的所有優(yōu)先事項(xiàng)，并且增加了更多的新內(nèi)容，擴(kuò)大了原有機(jī)制的合作范圍。這些合作內(nèi)容并不是固定不變的，未來可能涉及更多的領(lǐng)域。

第二，調(diào)整重點(diǎn)議題。水資源不僅關(guān)系到湄公河區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更關(guān)系到湄公河流域人民的日常生活，且中國是湄公河的上游國家，水資源議題一直是美國參與湄公河區(qū)域合作的重要傳統(tǒng)議題。新的合作機(jī)制建立后，水資源議題仍然是美湄合作的重點(diǎn)，但基礎(chǔ)設(shè)施、能源等經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的合作議題呈現(xiàn)出超過水資源議題而成為美湄合作首要議題的趨勢?？鐕缸锏确莻鹘y(tǒng)安全問題也成為美湄合作的新焦點(diǎn)，美國往往指責(zé)中國在湄公河區(qū)域跨國犯罪議題上負(fù)有責(zé)任。2021年8月3日，第二屆“湄公河—美國伙伴關(guān)系”部長級會議通過未來三年行動計(jì)劃(2021—2023年)，進(jìn)一步明確當(dāng)前和未來四大合作領(lǐng)域的具體內(nèi)容及項(xiàng)目，再次印證了美國在湄公河區(qū)域議題的調(diào)整，且美湄合作重點(diǎn)議題的調(diào)整暗含著中美競爭的加劇。

第三，加強(qiáng)協(xié)調(diào)聯(lián)合?！颁毓印绹锇殛P(guān)系把與湄公河各國政府和志同道合的伙伴的協(xié)調(diào)放在首要和中心位置”，強(qiáng)調(diào)與東盟、“伊洛瓦底江—湄南河—湄公河三河流域經(jīng)濟(jì)合作戰(zhàn)略”(ACMECS，也稱“三河流域機(jī)制”)、湄公河—日本峰會等湄公河區(qū)域相關(guān)合作機(jī)制的互補(bǔ)，以及與各個機(jī)制具體規(guī)劃的目標(biāo)保持一致，并加強(qiáng)規(guī)劃的對接實(shí)施。目前的主要協(xié)調(diào)工作表現(xiàn)在加強(qiáng)與湄公河委員會在改善河流治理和水?dāng)?shù)據(jù)共享領(lǐng)域的合作，分別加強(qiáng)與日本、韓國、澳大利亞、印度在電力、洪水與干旱預(yù)警、打擊跨境販運(yùn)、基礎(chǔ)設(shè)施議題上的合作。

第四，引入東盟規(guī)范。美湄新機(jī)制在強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)東盟中心地位”的基礎(chǔ)上引入?yún)f(xié)商一致、互利、尊重主權(quán)、不干涉等“東盟方式”決策規(guī)范，尊重成員國的國內(nèi)法律法規(guī)，支持落實(shí)東盟共同體2025年愿景等等。這是美國首次在美湄合作的官方文件中明確引入東盟規(guī)范，試圖利用東盟的力量牽制中國在湄公河的影響力。

從美湄關(guān)系的發(fā)展歷程可知，遏制戰(zhàn)略威脅一直是美國湄公河區(qū)域戰(zhàn)略的主要目標(biāo)，甚至為此卷入軍事戰(zhàn)爭。但隨著美國在越南戰(zhàn)爭的失利，美國從越南撤出的同時，立即終止了對湄公河項(xiàng)目的援助，美國湄公河援助政策出現(xiàn)急劇性和極端性的變化。直到奧巴馬政府執(zhí)政，美國戰(zhàn)略重心調(diào)整，湄公河區(qū)域的地緣戰(zhàn)略價(jià)值被重新激活，“湄公河下游倡議”的發(fā)起成為美國湄公河戰(zhàn)略重塑的新起點(diǎn)，“湄公河—美國伙伴關(guān)系”取代“湄公河下游倡議”，意味著美湄合作機(jī)制進(jìn)一步升級，美國比以往任何時候都更加重視湄公河區(qū)域，未來會有更多實(shí)質(zhì)性的具體措施出臺繼續(xù)重塑美國湄公河戰(zhàn)略。

三 美國湄公河戰(zhàn)略重塑對瀾湄合作的影響

從“湄公河下游倡議”到“湄公河—美國伙伴關(guān)系”，美國湄公河戰(zhàn)略的重塑以制衡中國為首要目標(biāo)，在水資源、互聯(lián)互通和價(jià)值觀三大議題上對瀾湄合作形成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，并通過推動多項(xiàng)協(xié)調(diào)舉措對中國實(shí)施全面戰(zhàn)略圍堵。

(一)水資源議題“安全化”

水資源議題一直是美國對湄公河區(qū)域承諾的關(guān)鍵議題，在很長一段時間內(nèi)，甚至是首要議題。實(shí)際上，正是因?yàn)橹袊牡乩砦恢锰幱阡毓由嫌?，水資源才成為美國介入湄公河并大做文章、向中國發(fā)難的優(yōu)先選擇。美國國務(wù)卿等高級官員頻繁在多個公共場合指責(zé)瀾滄江大壩建設(shè)和水力發(fā)電對湄公河下游國家造成負(fù)面影響。例如，在2019年8月召開的第12次“湄公河下游倡議”部長級會議上，時任美國國務(wù)卿邁克爾·蓬佩奧(Michael R. Pompeo)指責(zé)中國控制湄公河下游的水流，疏浚河床，開展領(lǐng)海外河流巡邏。2020年9月11日，在首屆“湄公河—美國伙伴關(guān)系”部長級會議上，時任美國副國務(wù)卿斯蒂芬·比根(Stephen Biegun)批評中國修建的大壩對湄公河糧食安全、環(huán)境和人民生活造成不利影響。2020年10月15日，美國負(fù)責(zé)東亞和太平洋事務(wù)的助理國務(wù)卿史達(dá)偉(David R. Stilwell)在關(guān)于加強(qiáng)跨界河流治理的印度洋—太平洋會議開幕式上，指責(zé)中國單方面操縱湄公河流量，要求中國通過湄公河委員會進(jìn)行全面、全年的水資源數(shù)據(jù)共享。2021年1月12日，美國負(fù)責(zé)東亞和太平洋事務(wù)的首席副助理國務(wù)卿克夏(Atul Keshap)在首次“湄公河之友”政策對話會議上批評中國上游特大水壩對湄公河水安全造成影響。

除了高官敘事之外，美國的咨詢機(jī)構(gòu)和智庫也是水資源議題“安全化”的主要行為體。美國水資源研究咨詢中心“地球之眼”(Eyes on Earth)和史汀生中心發(fā)布研究報(bào)告，指責(zé)中國水資源開發(fā)對湄公河下游國家水流和生態(tài)造成影響，并利用衛(wèi)星實(shí)時監(jiān)測瀾滄江流域的大壩水位、河道高度、蓄水和排水的過程等等。美國于2020年12月15日正式啟動了湄公河大壩監(jiān)測系統(tǒng)(Mekong Dam Monitor)，利用遙感技術(shù)、衛(wèi)星圖像和地理信息系統(tǒng)進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，提供湄公河流域環(huán)境指標(biāo)的每周報(bào)告，使用者可以在湄公水資源網(wǎng)站(MekongWater.org)免費(fèi)獲得。東西方中心(East-West Center)、地球新聞網(wǎng)絡(luò)(Earth Journalism Network)、史汀生中心三家機(jī)構(gòu)合作，共同為湄公河流域國家的記者/研究人員提供研究資助，旨在加強(qiáng)他們的新聞技能，并要求入選的研究員使用湄公河基礎(chǔ)設(shè)施跟蹤系統(tǒng)和/或湄公河大壩監(jiān)測系統(tǒng)上的數(shù)據(jù)集，以制作一個數(shù)據(jù)驅(qū)動的媒體故事來進(jìn)行宣傳。

水資源議題與湄公河流域民眾的生活息息相關(guān)，本就存在大量感興趣的受眾，再以干旱等自然災(zāi)害聚焦事件的報(bào)道和渲染作為催化條件，存在性威脅得以構(gòu)建，而非政治領(lǐng)域的水資源問題很容易被炒作，它成為美國構(gòu)陷中國的核心議題，并被美國當(dāng)作排斥和針對中國的重要武器。特朗普政府之前的歷屆政府從來沒有如此密集地對中國進(jìn)行構(gòu)陷，湄公河的水資源問題已經(jīng)高度政治化、“安全化”。

(二)互聯(lián)互通競爭加劇

湄公河國家擁有豐富的資源，工業(yè)化初期帶來的發(fā)展空間很大，是東盟中經(jīng)濟(jì)增長較快的國家。但是，其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較弱，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，普遍缺乏資金，深度依賴外部支持?！耙粠б宦贰背h的優(yōu)先領(lǐng)域是基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，沿線國家許多基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目都是從“一帶一路”倡議開始建設(shè)或后來成為“一帶一路”倡議的一部分。湄公河區(qū)域作為“一帶一路”倡議的重要門戶，自然是中國基礎(chǔ)設(shè)施投資和建設(shè)的重點(diǎn)區(qū)域。鑒于以上因素，基礎(chǔ)設(shè)施議題不可避免地進(jìn)入美國政府的視野David Arase, “China’s Two Silk Roads Initiative: What It Means for Southeast Asia”, , 2015, p.32.，“湄公河—美國伙伴關(guān)系”有意突出互聯(lián)互通議題，將互聯(lián)互通置于美湄四大合作領(lǐng)域的首要位置，使其成為遏制中國區(qū)域影響力繼續(xù)上升的又一重要領(lǐng)域。

奧巴馬政府時期的互聯(lián)互通議題還主要集中在與水資源相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，而特朗普政府、拜登政府的互聯(lián)互通則大大拓寬了范圍，以能源和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)兩個領(lǐng)域最為突出。就能源議題而言，未來湄公河區(qū)域的能源消耗激增，其中電力需求預(yù)計(jì)將以每年6%-7%的速度增長。美國抓住這一契機(jī)，加大了對能源尤其是電力領(lǐng)域的介入。美國“電力部門項(xiàng)目”計(jì)劃在湄公河區(qū)域投資660萬美元，為湄公河國家提供超過1000小時的培訓(xùn)，以改善能源基礎(chǔ)設(shè)施和擴(kuò)大能源貿(mào)易市場，促進(jìn)跨境電力貿(mào)易，幫助各國增加可再生能源的使用，并制定能源效率規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。2018年7月啟動的“亞洲促進(jìn)能源開發(fā)與增長”(Asia Enhancing Development and Growth through Energy)倡議，利用美國政府、私營部門和國際金融機(jī)構(gòu)的專業(yè)知識和資源，增加能源多樣化和貿(mào)易，擴(kuò)大能源準(zhǔn)入，首期提供2950萬美元支持湄公河國家能源安全和公民的可靠用電。同時，美國加強(qiáng)與日本在湄公河區(qū)域的電力合作，聲稱幫助湄公河國家滿足其對安全可靠且負(fù)擔(dān)得起的電力的需求，并加強(qiáng)區(qū)域電力貿(mào)易一體化。

就基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而言，湄公河區(qū)域作為世界上最不發(fā)達(dá)的區(qū)域之一，其最重要的目標(biāo)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)這個基本條件。有令人信服的證據(jù)表明，改善互聯(lián)互通能夠刺激、維持經(jīng)濟(jì)和社會的快速發(fā)展?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)是中國在海外投資建設(shè)最擅長的領(lǐng)域，而美國在湄公河區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的投資無法與中國相提并論，便另辟蹊徑，強(qiáng)調(diào)投資合作的“高質(zhì)量”“透明度”，通過引入更多的私營部門資本，以及與志同道合的國家開展合作，來對沖中國在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的優(yōu)勢地位。2018年10月5日，《更好地利用投資引導(dǎo)開發(fā)法案》()通過，以改革和加強(qiáng)美國的融資能力。該法案授權(quán)將海外私人投資公司及隸屬于美國國際開發(fā)署的發(fā)展信貸管理局合并，成立美國國際開發(fā)金融公司(U.S. International Development Finance Corporation)。該公司已經(jīng)在東南亞投資10億美元，并計(jì)劃未來幾年在湄公河區(qū)域推進(jìn)數(shù)十億美元的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。美國認(rèn)為國營資本進(jìn)入會導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施融資的債務(wù)水平過高，導(dǎo)致對象國還不起債務(wù)而陷入債務(wù)危機(jī)，形成“債務(wù)陷阱”，最后是擴(kuò)大而不是縮小發(fā)展差距，并阻礙基礎(chǔ)設(shè)施的進(jìn)一步投資，而私營資本則可以避免這個問題。蓬佩奧曾在“湄公河—美國伙伴關(guān)系”建立后發(fā)表演講，指責(zé)中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的方式讓湄公河國家背上債務(wù)，點(diǎn)名中國國有企業(yè)存在“以大欺小”(predatory)、“不透明”(opaque)的商業(yè)行為。

(三)價(jià)值觀塑造影響深遠(yuǎn)

美國戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)移是一個長期的過程，親美青年領(lǐng)袖的培養(yǎng)，反映了美國政府戰(zhàn)略布局之深遠(yuǎn)、戰(zhàn)略耐心之堅(jiān)定。奧巴馬政府發(fā)起的YSEALI，旨在加強(qiáng)美國與東南亞的聯(lián)系，培育東盟共同體，是對下一代東南亞領(lǐng)導(dǎo)人的一項(xiàng)重要投資。2018年，美國新發(fā)起一項(xiàng)由美國國務(wù)院資助的專門針對湄公河國家青年的項(xiàng)目——“湄公河下游倡議”青年科學(xué)家計(jì)劃(LMI Young Scientist Program，LMI-YSP)，在美湄合作機(jī)制升級后更名為“湄公河—美國伙伴關(guān)系”青年科學(xué)家項(xiàng)目(The Mekong-U.S. Partnership Young Scientist Program，MUSP-YSP)，主要關(guān)注水資源、能源、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展、公共衛(wèi)生、生物信息學(xué)，以及通過社會企業(yè)家精神促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等，每年支持35名來自湄公河國家的青年科學(xué)家，在湄公河區(qū)域建立一個青年科學(xué)家網(wǎng)絡(luò)，制定應(yīng)對湄公河沿岸跨界挑戰(zhàn)方案。

通過對YSEALI和MUSP-YSP的梳理可知，除了在聚焦的議題上有一定差別，兩者對申請人的素質(zhì)都提出了較高的要求，并具有高度一致性，具體體現(xiàn)為以下幾個特點(diǎn)：(1)申請人的年齡限制嚴(yán)格。YSEALI成員分為兩大類，一類是專業(yè)人員(Professional Fellows)，另一類是學(xué)術(shù)研究人員(Academic Fellows)。專業(yè)人員要求申請人的年齡在25-35歲之間，學(xué)術(shù)研究人員為18-25歲之間；MUSP-YSP也要求申請人的年齡在25-35歲之間。(2)申請人須是本國各個相關(guān)領(lǐng)域的精英，“正在為自己的領(lǐng)域、國家和地區(qū)帶來改變”。例如，YSEALI專業(yè)人員要求申請人是政府、民間社會或私營部門的新興領(lǐng)導(dǎo)人，在各自領(lǐng)域具有專長；MUSP-YSP則要求申請人具有碩士或者博士學(xué)歷，在大學(xué)、工作場所或社區(qū)表現(xiàn)出強(qiáng)大的領(lǐng)導(dǎo)素質(zhì)和良好的業(yè)績記錄。(3)熟練掌握英語，這是人員遴選的必要條件。YSEALI和MUSP-YSP致力于培養(yǎng)湄公河國家青年的領(lǐng)導(dǎo)力，是一套集技能、理念和價(jià)值觀輸出于一體的系統(tǒng)，從各個方面拉近湄公河國家未來青年領(lǐng)袖與美國的距離。通過這兩大項(xiàng)目選拔出一批年輕的、在特定領(lǐng)域有成就的青年，學(xué)習(xí)和探究美國政府所量身定制的專門性議題，或者到美國本土學(xué)習(xí)、交流和實(shí)踐，對青年的價(jià)值觀塑造將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。他們未來有可能成為湄公河國家相關(guān)領(lǐng)域的領(lǐng)袖，并將學(xué)習(xí)到的技術(shù)和理念運(yùn)用到國家治理、區(qū)域治理的具體實(shí)踐中，這種潛移默化的滲透和影響應(yīng)引起足夠重視。

(四)聯(lián)合戰(zhàn)略圍堵

美國通過不同機(jī)制間的功能聯(lián)結(jié)構(gòu)建多層級伙伴關(guān)系體系，形成對中國“包圍式”和“統(tǒng)一陣線式”制衡。“湄公河之友”是美國大范圍引入盟友、合作伙伴和國際組織參與湄公河議題的重要途徑。由日本、韓國、澳大利亞、新西蘭、歐盟、亞洲開發(fā)銀行、世界銀行以及美國與湄公河五國共同組成的“湄公河下游之友”(Friends of the Lower Mekong)每年召開一次部長級會議，其成為“湄公河下游倡議”的最大輔助性機(jī)制，旨在改善捐助者在規(guī)劃和發(fā)展援助方面的協(xié)調(diào)，并為湄公河區(qū)域關(guān)鍵政策的優(yōu)先事項(xiàng)提供對話平臺?！颁毓酉掠沃选痹匍_特別會議，除了以上固定成員外，丹麥、芬蘭、德國、荷蘭、瑞典等國家也參加了會議。2019年“湄公河下游倡議”十周年之際，“湄公河下游之友”發(fā)布了一個加強(qiáng)協(xié)調(diào)的聯(lián)合聲明，表示要探索擴(kuò)大其成員之間以及與其他湄公河區(qū)域機(jī)制之間信息共享的途徑，就各自的區(qū)域努力進(jìn)行更密切的合作?！颁毓印绹锇殛P(guān)系”取代“湄公河下游倡議”以后，“湄公河下游之友”改名為“湄公河之友”。首次召開的“湄公河之友”政策對話會議再次擴(kuò)大參會主體，主導(dǎo)湄公河—恒河合作的印度、2021年東盟輪值主席國文萊應(yīng)邀參會，湄公河委員會再次出席會議。2021年8月5日召開的“湄公河之友”首次部長級會議，湄公河委員會秘書處正式成為“湄公河之友”的一員。美國不斷引入盟友、伙伴和國際組織等行為主體，不僅能夠促進(jìn)其對湄公河區(qū)域開發(fā)的捐助和參與，而且能夠減輕美國在湄公河區(qū)域資源投入上的壓力，但不影響美國在其中發(fā)揮主導(dǎo)作用。

美湄合作新機(jī)制建立后，美國更加強(qiáng)調(diào)東盟的中心地位和重要作用。湄公河五國都是東盟的成員國，美湄合作發(fā)起之初就重視東盟的作用，東盟秘書長列席“湄公河下游倡議”部長級會議已經(jīng)成為慣例，“湄公河—美國伙伴關(guān)系”部長級會議更是強(qiáng)調(diào)湄公河區(qū)域作為東盟不可分割的一部分，認(rèn)為湄公河、東盟區(qū)域的繁榮對于實(shí)現(xiàn)東盟共同體建設(shè)目標(biāo)和促進(jìn)印太區(qū)域合作的共同愿景至關(guān)重要。美國主動與東盟的宏觀目標(biāo)和具體規(guī)劃相協(xié)調(diào)，發(fā)揮東盟在湄公河、東南亞乃至印太區(qū)域平衡中國影響力外擴(kuò)的作用?？讼恼J(rèn)為東盟的集體聲音是有力量的，“鼓勵東盟在湄公河流域問題上發(fā)展共同立場，就像在南海問題上一樣”，明確表態(tài)美國希望與東盟在湄公河做更多的工作。

對于湄公河區(qū)域既有的眾多國際機(jī)制，美國不但不會取代其中任何一個區(qū)域機(jī)制，而且利用和團(tuán)結(jié)一切合作機(jī)制，彼此協(xié)調(diào)和互補(bǔ)，試圖將湄公河這個“微區(qū)域”層面的議題逐漸拓展至次區(qū)域、區(qū)域、區(qū)域間乃至全球?qū)用妫苿愉毓幼h題國際化，幫助美國實(shí)現(xiàn)區(qū)域權(quán)力平衡的目標(biāo)。

四 提升瀾湄合作之中國對策思考

面對美湄合作的競爭壓力和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，中國應(yīng)對美國在各個議題領(lǐng)域的戰(zhàn)略制衡行為進(jìn)行深入研究，找到自身的戰(zhàn)略優(yōu)勢所在和對方的戰(zhàn)略局限性、薄弱環(huán)節(jié)，并以此為切入點(diǎn)，進(jìn)行戰(zhàn)略反制。同時，反省自身存在的短板，不斷提升瀾湄合作的競爭力。

(一)水資源議題“去安全化”

水資源議題是美國屢次向中國集中發(fā)難的問題。在美國的攻勢和影響下，中國在湄公河的水資源開發(fā)已經(jīng)被高度政治化、污名化、“安全化”。對于湄公河國家而言，湄公河水資源開發(fā)也是其最為關(guān)切的問題之一，涉及湄公河流域約6500萬人的生計(jì)和糧食安全。瀾湄合作“因水而生，因水而興”，瀾滄江—湄公河連接著中國與湄公河五國，是構(gòu)建瀾湄國家命運(yùn)共同體的天然紐帶。中國理應(yīng)將水資源問題作為瀾湄合作的優(yōu)先領(lǐng)域和最重要的議題。瀾湄合作機(jī)制確定了三大合作支柱和五個優(yōu)先合作方向，并且在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步拓展合作領(lǐng)域，形成“3+5+X”合作框架。雖然水資源議題受到的關(guān)切最多，承受的壓力最大，但水資源合作在促進(jìn)中國與湄公河下游國家緊密聯(lián)系方面發(fā)揮了最重要的作用，應(yīng)該“突出水資源合作在瀾湄合作機(jī)制中的‘起點(diǎn)’與‘紐帶’地位”，將水資源合作作為首要合作議題。如果在水資源合作問題上與湄公河國家沒有處理好關(guān)系，其他領(lǐng)域的合作難免受到牽連和影響。即使其他領(lǐng)域的合作處理得很好，也會受到水資源問題“安全化”的嚴(yán)重影響，導(dǎo)致產(chǎn)生木桶效應(yīng)。

2020年11月30日，中國與湄公河五國在北京共同啟動瀾湄水資源合作信息共享平臺網(wǎng)站，瀾湄六國的水利主管部門未來可進(jìn)一步推動、完善平臺建設(shè)，并依托和利用這個平臺早日實(shí)現(xiàn)瀾湄六國水資源領(lǐng)域數(shù)據(jù)、信息、知識、經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)的全面共享，為瀾湄流域水資源綜合管理、合理開發(fā)利用及其保護(hù)提供決策依據(jù)與技術(shù)支持，向全世界展示瀾湄水資源合作取得的豐碩合作成果。針對美國利用湄公河委員會牽制中國，中國應(yīng)重新評估是否加入湄公河委員會。美國“重返”湄公河區(qū)域以來，一直強(qiáng)調(diào)和突出湄公河委員會的作用，劃撥專門經(jīng)費(fèi)支持委員會的工作，加強(qiáng)下游國家的團(tuán)結(jié)，對上游水資源開發(fā)進(jìn)行監(jiān)測，其根本動機(jī)是想通過湄公河委員會達(dá)到更大程度地制約中國的目的。美國政府不僅沒有敦促中國正式加入湄公河委員會，反而擔(dān)心中國通過瀾湄合作機(jī)制削弱甚至取代了湄公河委員會。一旦中國加入湄公河委員會，雖然在水資源問題上會受到更多的約束和規(guī)范，但是美國在這個問題上的“排他性”目標(biāo)將大大受損，利用湄公河委員會的空間進(jìn)一步縮小，美國對湄公河委員會的影響力也勢必會大打折扣。鑒于此，中國應(yīng)該綜合評估考慮，是否應(yīng)該加入湄公河委員會，如果選擇加入，就要進(jìn)一步研判何時是適當(dāng)?shù)臅r機(jī)。

(二)建立互聯(lián)互通領(lǐng)域的世界品牌

美國在湄公河互聯(lián)互通領(lǐng)域持續(xù)發(fā)力，積極引入私營資本，頒布了相關(guān)的法律支持文件，宣揚(yáng)其所秉持的價(jià)值觀，突出“美國方式”，挑戰(zhàn)中國在互聯(lián)互通領(lǐng)域的傳統(tǒng)地位。中國應(yīng)揚(yáng)長避短，推動中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)品牌走向全世界，打造在互聯(lián)互通領(lǐng)域無可替代的世界品牌，這樣不僅能擴(kuò)大市場份額，使中國在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域成長為真正無可替代的 “世界第一”，還能化解美國“去中國化”的戰(zhàn)略意圖。

東南亞面臨著巨大的能源和基礎(chǔ)設(shè)施投資缺口，而湄公河國家在東盟成員國中經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，與海洋國家相比存在著明顯差距，對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求更為強(qiáng)烈。美國等西方國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)報(bào)價(jià)一般比中國高出2-3倍，且建設(shè)周期更長，長周期又進(jìn)一步加大了建設(shè)的總成本。而中國依托“一帶一路”、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行以及專項(xiàng)設(shè)置的瀾湄基金，不僅投入的資金規(guī)模龐大，而且建設(shè)成本較低，建設(shè)效率高，建設(shè)周期短。中國可憑借和強(qiáng)化自身在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的三大顯著優(yōu)勢，積極對接《東盟互聯(lián)互通總體規(guī)劃2025》的任務(wù)目標(biāo)，編制“瀾湄國家互聯(lián)互通規(guī)劃”，高質(zhì)高效付諸實(shí)施，打造旗艦項(xiàng)目。中國的“一帶一路”和國家標(biāo)準(zhǔn)化舉措有助于快速地推動?xùn)|南亞區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，這不僅是東盟實(shí)現(xiàn)其愿景必需的Jr. Henelito A. SEVILLA , “China’s New Silk Route Initiative: Political and Economic Implications for the Middle East and Southeast Asia”, , Vol.11, No.1, 2017, p.105.，更是湄公河國家推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)過程中迫切需要的。湄公河國家難免會對比中美承建的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品，產(chǎn)品質(zhì)量不僅影響市場份額，而且事關(guān)國家形象。高質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品就是最有效的軟實(shí)力推進(jìn)戰(zhàn)略工具，它會讓湄公河國家民眾主動為中國所提供的產(chǎn)品建立美譽(yù)度。而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域巨大的資金缺口是任何一個國家都難以負(fù)擔(dān)和承受的，僅憑中國的國有資本也無法填補(bǔ)缺口，中國可適當(dāng)引入私營資本作為對外投資的有效補(bǔ)充和重要組成部分，不僅有助于消除美國和湄公河國家對中國國有資本投資的擔(dān)憂，同時也可以駁斥美國所謂“債務(wù)陷阱”的邏輯及其雙重標(biāo)準(zhǔn)。

(三)打造瀾湄青年交流品牌項(xiàng)目

美國在青年精英培養(yǎng)上的深謀遠(yuǎn)慮，應(yīng)該盡早引起中國的高度警覺，同時中國需保持戰(zhàn)略耐心，并從中創(chuàng)造性地學(xué)習(xí)一些可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)，打造高水平的人文交流品牌項(xiàng)目。

中國非常重視與湄公河國家的人文交往，人文社會交流是瀾湄合作機(jī)制的三大支柱之一，自該機(jī)制正式啟動以來，中國與湄公河國家在文化、旅游、教育、衛(wèi)生、媒體及民間交流與地方合作方面開展了大量活動?！稙憸娼毓雍献魑迥晷袆佑?jì)劃(2018—2022)》提出要“推動青年交流，打造瀾湄青年交流品牌項(xiàng)目”。瀾滄江—湄公河流域治理與發(fā)展青年創(chuàng)新設(shè)計(jì)大賽作為促進(jìn)瀾湄青年交流的文化項(xiàng)目近年來嶄露頭角，現(xiàn)已基本形成六國輪辦機(jī)制，具有一定的特色和影響力。其參考聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》所設(shè)定的全球性目標(biāo)，兼顧本區(qū)域的特色問題，服務(wù)瀾湄合作機(jī)制，被列入瀾湄合作項(xiàng)目清單。但是，無論其設(shè)定的目標(biāo)還是其影響力擴(kuò)散，都無法對沖被喻為“總統(tǒng)項(xiàng)目”、以培養(yǎng)下一代領(lǐng)導(dǎo)人為目標(biāo)的YSEALI。中國可通過瀾湄合作機(jī)制打造更高端的品牌項(xiàng)目，所設(shè)計(jì)的項(xiàng)目應(yīng)是一套有計(jì)劃、有步驟、以目標(biāo)驅(qū)動的，集技術(shù)、制度和理念為一體的輸出體系，即所有入選的湄公河國家青年應(yīng)爭取通過參與項(xiàng)目來實(shí)現(xiàn)瀾湄合作的預(yù)期目標(biāo)。例如，如何解決洞里薩湖的綜合治理，如何開發(fā)再生能源作為水力發(fā)電的補(bǔ)充，如何實(shí)現(xiàn)湄公河區(qū)域諸多合作機(jī)制的彼此合作，如何增進(jìn)瀾滄江—湄公河全流域的協(xié)調(diào)和管理，建立綜合治理架構(gòu)，如何化解組建瀾湄合作機(jī)制國際秘書處的制約因素等等，可通過這樣的一些項(xiàng)目，把瀾湄青年交流品牌項(xiàng)目打造成高規(guī)格、高層次、高要求、高標(biāo)準(zhǔn)、高目標(biāo)及高知名度的、對沖YSEALI的精品項(xiàng)目，從而更好地促進(jìn)中國與湄公河國家的人文交流。

(四)提升瀾湄合作機(jī)制的競爭力

瀾湄合作機(jī)制起步較晚，歷時較短，是一種新生的、正在成長和不斷成熟的新機(jī)制。作為后起的合作機(jī)制，其需要通過制度設(shè)計(jì)、規(guī)范創(chuàng)建、議程設(shè)置、行為履行四大路徑不斷提升自身的競爭力，才能在與美國激烈的區(qū)域競爭中保持競爭優(yōu)勢。

在制度設(shè)計(jì)方面，中國需要不斷完善和創(chuàng)新瀾湄合作機(jī)制，在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)對美湄合作制度設(shè)計(jì)最新變化的研究，仔細(xì)研讀美湄合作的政策對話會議、部長級會議、高級官員會議以及未來有可能召開的領(lǐng)導(dǎo)人會議上所頒布的各種聲明、宣言和行動計(jì)劃等官方文件，跟進(jìn)美國國務(wù)院發(fā)布的美國高級官員關(guān)于美湄合作的發(fā)言、史汀生中心和東西方中心等智庫舉辦的會議與發(fā)布的報(bào)告，并結(jié)合自身情況有針對性地不斷完善瀾湄合作機(jī)制的制度設(shè)計(jì)；在規(guī)范創(chuàng)建方面，依托“共飲一江水”的天然條件，中國提出了“瀾湄國家命運(yùn)共同體”理念及其建設(shè)規(guī)范，未來的重點(diǎn)工作是如何讓這個共有規(guī)范深入民心，內(nèi)化到瀾湄國家的議程設(shè)置和行為履行中，而這是最艱巨的任務(wù)，可以考慮提出過渡性、支撐性、細(xì)致性以及具有操作性的次級規(guī)范以支持終極規(guī)范的實(shí)現(xiàn)。同時，應(yīng)正面回應(yīng)“東盟印太展望”，學(xué)習(xí)美國的經(jīng)驗(yàn)，邀請東盟秘書長、東盟輪值主席國參加瀾湄合作的部長級會議甚至是最高級別的領(lǐng)導(dǎo)人會議，將東盟中心地位寫入瀾湄合作領(lǐng)導(dǎo)人會議宣言中，促進(jìn)“中國方式”與“東盟方式”和諧共生，支持東盟在湄公河具體議題上發(fā)揮中心作用?；谥忻蓝紙?jiān)持東盟“中心地位”的原則，可以東盟為平臺促進(jìn)中美在湄公河非傳統(tǒng)安全議題上實(shí)現(xiàn)合作；在議程設(shè)置方面，具體議題的選擇、設(shè)置要慎重評估和精心考慮，既要使其符合中國與湄公河國家的能力、需求和意愿三個基本條件，也要對照美湄合作的議程設(shè)置，知己知彼，未雨綢繆，為機(jī)制競爭做好充足的準(zhǔn)備。同時，要防范美國利用東盟主席國設(shè)置優(yōu)先議程的能力在東盟框架下給瀾湄合作制造障礙。在行為履行方面，中國作為領(lǐng)導(dǎo)者必然要承擔(dān)更多的責(zé)任，投入更大的人力、物力和財(cái)力，在遇到湄公河區(qū)域緊急事件或者突發(fā)問題時，還需承擔(dān)起行動指揮者、先期執(zhí)行者、重要出資方和區(qū)域協(xié)調(diào)者的角色。

結(jié) 語

中美全面競爭是百年未有之大變局的核心特征，這是百年來首次在東西方國家之間出現(xiàn)的全面競爭，而不再局限于西方國家內(nèi)部。中美作為世界級大國，在全球及不同區(qū)域?qū)哟未嬖诟偁?。湄公河區(qū)域是中國的西南門戶，是“一帶一路”的戰(zhàn)略交匯區(qū)，也是中國踐行周邊命運(yùn)共同體的先行先試區(qū)，是中國戰(zhàn)略崛起的重點(diǎn)區(qū)域和最有可能的突破方向。正因?yàn)槿绱?，它也成為美國作為離岸平衡手遏制中國崛起的前沿戰(zhàn)略陣地。奧巴馬政府戰(zhàn)略重心的東移，就以湄公河區(qū)域?yàn)閼?zhàn)略切入點(diǎn)之一，發(fā)起了“湄公河下游倡議”。特朗普政府的“印太戰(zhàn)略”將湄公河區(qū)域視作實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的關(guān)鍵區(qū)域，發(fā)起了“湄公河—美國伙伴關(guān)系”，制衡中國的力度不斷加劇。拜登政府繼續(xù)深耕湄公河區(qū)域，將美湄合作關(guān)系作為本屆政府的優(yōu)先工作任務(wù)。美國湄公河戰(zhàn)略重塑的根本目標(biāo)在于應(yīng)對中國的戰(zhàn)略崛起，未來瀾湄合作將面臨更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和壓力。水資源問題“安全化”是美國為更有力地制衡中國所做的準(zhǔn)備，加強(qiáng)互聯(lián)互通議題競爭是要以“美國方式”正面挑戰(zhàn)中國的優(yōu)勢領(lǐng)域，培育親美青年領(lǐng)袖是美國投資湄公河國家下一代領(lǐng)導(dǎo)人的深遠(yuǎn)戰(zhàn)略布局，強(qiáng)調(diào)東盟中心地位、引入更多行為體參與湄公河議題及尋求美湄合作新機(jī)制與其他機(jī)制的互補(bǔ)，是進(jìn)一步排斥和圍堵中國，每一項(xiàng)舉措的未來影響力都不容小覷。因此，中國應(yīng)利用與湄公河國家山水相連的地緣優(yōu)勢，推進(jìn)水資源合作議題“去安全化”，保持互聯(lián)互通領(lǐng)域的戰(zhàn)略優(yōu)勢，打造軟實(shí)力輸出的品牌項(xiàng)目，以及提升瀾湄合作機(jī)制的競爭力，以挫敗美國在湄公河區(qū)域?qū)χ袊膽?zhàn)略制衡意圖，扎實(shí)推進(jìn)瀾湄國家命運(yùn)共同體建設(shè)。