跨界生態(tài)治理中地方政府協(xié)作研究

徐雪竹

[提要] 改革開放40多年以來，我國在經(jīng)濟高速增長的同時，也付出了生態(tài)環(huán)境惡化的沉重代價，水質(zhì)污染屬于比較典型的生態(tài)問題。由于水資源自身流動性的特點，水污染也常常是跨區(qū)域的現(xiàn)象，各地頻頻爆出水污染事件也造成很多負面的影響。例如，2018年8月爆發(fā)的洪澤湖污染事件再度說明我國跨界水污染治理中存在的問題亟待進一步解決。

關(guān)鍵詞：跨界水污染;協(xié)作;治理

中圖分類號：X37 文獻標識碼：A

收錄日期：2020年7月7日

一、跨界水污染生態(tài)治理的必要性

（一）水污染與經(jīng)濟發(fā)展的矛盾。眾所周知，水資源是工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)濟發(fā)展的基本要素之一，而我國是聯(lián)合國認定的缺水國，局部地區(qū)的水資源供需矛盾尤其突出。按現(xiàn)行的用水模式推算，預計2030年我國將達到用水最高峰期，屆時水環(huán)境的承載力恐將難以承受。同時，由于短視和錯誤，我國范圍內(nèi)出現(xiàn)了水質(zhì)惡化、污染超標等嚴峻問題，這大大加劇了水資源的短缺。改革開放以來，我國實際GDP的復合增長率高達14.59%，這令人驚嘆的數(shù)字背后，卻是以粗放型的增長方式作為支撐，很多工業(yè)企業(yè)的污水、農(nóng)業(yè)種植施加肥料等都對水資源造成直接污染。2018年度的全國1，940個地表水評價、審核斷面中，水質(zhì)優(yōu)秀（Ⅰ-Ⅲ類）比例為71.0%;IV-V斷面比例為22.3%;完全喪失水環(huán)境功能的劣Ⅴ類斷面比例為6.7%。按我國水質(zhì)標準分類，作為飲用水源的僅為Ⅰ、II、Ⅲ類，IV、V類是人體不能接觸，僅可用于工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。近些年來，重大水污染事件時有發(fā)生，2014年蘭州應用水污染事件，2017年嘉陵江水污染事件等，都對經(jīng)濟和社會產(chǎn)生了嚴重的負面影響，中國的水污染防控形勢仍然嚴峻。

（二）水污染的公共物品性質(zhì)與治理需求的矛盾。水資源具有流動性的特征，一旦發(fā)生污染，污染物質(zhì)會隨著水的流動從上游向下游地區(qū)擴散，危及整個生態(tài)系統(tǒng)。也就是說，從經(jīng)濟學的角度來說，水資源作為典型的公共物品，流域內(nèi)的水污染治理工作也隨之具有了公共物品的屬性，這導致了目前跨界水污染治理中存在嚴重的“搭便車”現(xiàn)象;從消費者的角度來說，在產(chǎn)品質(zhì)量、性能相同的情況下，購買的是便宜的產(chǎn)品，但希望搭別人購買環(huán)保產(chǎn)品的“便車”改善環(huán)境;從企業(yè)角度來看，如果環(huán)保設(shè)備、技術(shù)很昂貴，行業(yè)環(huán)保標準和處罰成本較低，企業(yè)會選擇排污獲取最大經(jīng)濟利益;從地方政府角度看，上下游區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展存在利益沖突，追求的是本地區(qū)經(jīng)濟增長，把生態(tài)惡化的負外部性轉(zhuǎn)嫁其他區(qū)域，坐等其他地方政府的污染治理，造成了水污染治理中多個地方政府集體搭便車的現(xiàn)象。因此，建立多方參與、政府主導的新型水污染協(xié)調(diào)治理方式已迫在眉睫。

二、跨界水污染治理中政府協(xié)作困境

在2002年，《中華人民共和國水法》就確立了我國流域水資源管理實行的是流域管理與行政管理相結(jié)合的模式，2016年修訂之后這一模式仍然保留了下來。從水資源的性質(zhì)來看，跨界的環(huán)境問題需要上下級政府、同級政府之間的相互協(xié)作。國內(nèi)也確實存在長江水利委員會這樣的流域管理機構(gòu)，但在實踐中流域管理與行政管理并沒有真正結(jié)合起來，各地方政府成為事實上的治理主體。各地方政府出于“理性人”的考慮，缺乏相互協(xié)作動機，即使開展了協(xié)作，也面臨互不信任等困境。

（一）地方政府缺乏互相協(xié)作意識。自改革開放以來，地方政府作為獨立的“理性的”經(jīng)濟主體，在面對水污染府際協(xié)作的問題上，必然會尋求一個利益最大化的策略。一方面如前面所述，水污染治理具有公共品屬性，水污染的治理是一項長期的、涉及面廣的系統(tǒng)工程，對地方政府來說府際合作帶來的收益短期是不確定的，而且也未必能平等分享利益;另一方面水污染治理的府際合作需要付出交易成本，從經(jīng)濟學的理論上說，包括談判成本、簽約成本、履約成本和監(jiān)督成本。顯然，地方政府在協(xié)作治理中必然考慮成本與收益，選擇對本地區(qū)收益最大的方案，并不能立足整個流域做到局部和整體的統(tǒng)一。

（二）地方政府的協(xié)作治理缺乏法律、法規(guī)保障。改革開放后，我國針對水資源的保護開發(fā)與防治出臺了一系列的法律、法規(guī)。全國性的法律文件有《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》和《中華人民共和國水土保持法》;針對重點流域的水污染問題，國務(wù)院結(jié)合不同流域的特點制定了具體的水污染防治法規(guī)，如《國務(wù)院關(guān)于淮河流域水污染防治暫行條例》《太湖流域管理條例》;地方政府針對本轄區(qū)的水污染問題還制定了地方性的防治立法、管理條例，這些法律、法規(guī)構(gòu)成了我國水環(huán)境管理的法律體系，也為水資源的管理奠定了基礎(chǔ)。必須指出的是，我國地方政府跨界水污染的協(xié)作上缺乏權(quán)威的法律依據(jù)。2014年的修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》第二十條雖明確指出：國家建立跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施。事實上，我國并沒有專門的跨界水污染治理的綜合性、系統(tǒng)性法律，現(xiàn)行的對聯(lián)防聯(lián)治的規(guī)定也過于籠統(tǒng)，并沒有明確各地方政府在協(xié)作治理時的程序、地位、原則、機構(gòu)等具體問題，可操作性不足。

（三）地方政府的協(xié)作治理缺乏良好的協(xié)調(diào)機制。由于水資源具有流動性的特點，流域內(nèi)水污染治理一般都要跨越多個行政區(qū)域，因此需要建立穩(wěn)定、統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機制，協(xié)調(diào)參與者之間利益糾紛，最終實現(xiàn)治理終極目標。然而，我國行政區(qū)劃的分割性和生態(tài)保護的整體性形成了不可回避的矛盾。我國水資源管理主要還是依托區(qū)域的行政管理來進行，現(xiàn)行的行政區(qū)劃分是省—市—縣—鄉(xiāng)四級管理，把完整的流域割裂開了，當需要在整體流域范圍內(nèi)對上下游統(tǒng)一進行污染治理時，不同的區(qū)域?qū)λ廴镜恼J知不同，行動不同，地方政府“各自為政”的局面也時常出現(xiàn)。

（四）地方政府協(xié)作治理缺乏有效的信息溝通機制。在跨界水污染治理中，及時掌握流域內(nèi)水量、水質(zhì)、治理技術(shù)等信息對上下游更好地溝通、加強協(xié)作具有重要意義，特別是下游可以根據(jù)這些信息及時防范可能的水污染事件。目前，流域內(nèi)各地經(jīng)濟發(fā)展水平有差異、各地方政府的工作方式不一致，加之工作效率不高，地方政府之間溝通的難度比較大，沒有統(tǒng)一的協(xié)調(diào)組織機構(gòu)、沒有規(guī)范化的溝通協(xié)調(diào)機制，沒有流域范圍的統(tǒng)一的信息溝通交流平臺。

（五）地方政府協(xié)作治理缺乏考核機制。傳統(tǒng)的行政管理中，地方政府官員最關(guān)心的是地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展又主要靠GDP體現(xiàn)出來，雖然2015年中央提出要把生態(tài)考核納入綜合評價體系，但實踐中績效評估制度對生態(tài)政績的重視遠遠不夠，對跨界的政府合作形成了一定的阻力。具體體現(xiàn)在，過于關(guān)注GDP目標容易導致忽視經(jīng)濟建設(shè)以外的一些目標，部分地區(qū)招商引資時放低要求，甚至引入一些高污染、高能耗的項目。至于流域內(nèi)水污染協(xié)作治理中，各地方政府包括主要官員應該承擔什么責任，如何有效考核，如何問責也都沒有明確，考核機制亟待完善。這導致政府水污染協(xié)作治理的動力、壓力不足，跨流域合作水污染治理舉步維艱。

三、跨區(qū)域水污染治理地方政府協(xié)作對策

（一）培養(yǎng)協(xié)作治理的生態(tài)意識。跨界水污染治理的第一步就是建立地方政府協(xié)作治理生態(tài)意識，這包含兩個要點：一是生態(tài)意識;二是協(xié)作治理的意識。從2005年首次提出生態(tài)文明以后，十幾年來地方政府官員的生態(tài)意識已有很大提高，但地方政府的協(xié)作治理意識還需進一步提高。提高跨界地方政府的協(xié)作治理生態(tài)意識關(guān)鍵靠提高政府主要領(lǐng)導官員的協(xié)作意識。具體可從以下幾個方面入手：（1）可以通過報告、會議、報紙、圖書等渠道宣傳培養(yǎng)協(xié)作治理生態(tài)意識;（2）制定導向性政策，依靠上下級的層級關(guān)系，引導下級政府提高協(xié)作生態(tài)意識;（3）可以通過加大對跨界協(xié)作治理的具體項目的資金投入力度來提高協(xié)作意識。

（二）完善協(xié)作治理的法律體系。英、美等發(fā)達國家有著成功的跨界治理水污染的經(jīng)驗，其中專門的法律法規(guī)起到關(guān)鍵作用。目前我國應在已有的《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》等法律基礎(chǔ)上盡快制定一部綜合性的、系統(tǒng)的法律，對跨界協(xié)作治理的規(guī)則、治理的模式、治理的機構(gòu)作出較詳細規(guī)定。各個省市以這一綜合性法律為依據(jù)，制定、修改所轄流域的單獨流域法規(guī)、規(guī)章或條例。在法律法規(guī)的具體內(nèi)容中，首先要保證跨界協(xié)同治理機構(gòu)的法律地位，對各機構(gòu)具有何種職能、應該承擔的責任做明確劃分，爭取通過法律層面的保障，從源頭上避免地方政府不合作、推諉扯皮的現(xiàn)象。

（三）完善合理的協(xié)調(diào)機制。在跨界協(xié)作治理中，地方政府之間的協(xié)調(diào)，從本質(zhì)上說協(xié)調(diào)的是利益關(guān)系。利益關(guān)系協(xié)調(diào)的好，政府間較為融洽，合作較多;利益關(guān)系沒協(xié)調(diào)好，政府間的沖突就較多?？缃缟舷掠螀^(qū)域的利益關(guān)系的協(xié)調(diào)關(guān)鍵在于地方政府之間的利益補償機制。這種利益補償機制是收益地區(qū)對利益受損地區(qū)，通過資金補償、政策優(yōu)惠、技術(shù)支持等方式實現(xiàn)利益共享的一種制度安排。從目前已有試點面臨的困境來看，需要在明晰補償主體權(quán)責基礎(chǔ)上，采用多種生態(tài)補償?shù)男问?，比如政策、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)等多方面的支持。在使用常規(guī)的資金補償來確定補償金額時，不僅考慮斷面水質(zhì)，還需要考慮補償?shù)男再|(zhì)、經(jīng)濟發(fā)展水平等因素，據(jù)此制定科學的生態(tài)補償標準。

（四）搭建協(xié)作治理的信息溝通機制。全面、真實、公開的信息是上下游地方政府協(xié)作治理的基礎(chǔ)性條件，而這方面是明顯落后社會平均建設(shè)水平的。搭建協(xié)作治理的信息溝通機制可以從以下兩個方面入手：一是建立全域、統(tǒng)一的、24小時的現(xiàn)代化監(jiān)測系統(tǒng)，及時收集數(shù)據(jù)，建立監(jiān)測數(shù)據(jù)庫;二是在原有信息共享機制的基礎(chǔ)上，組建流域信息建設(shè)小組進行信息共享平臺的建設(shè)，收集、整理包括監(jiān)測數(shù)據(jù)在內(nèi)的所有信息，實現(xiàn)各地方政府之間、部門之間的信息共享。

（五）實施合理的考核機制。長期以來，我國政府政績的考核主要關(guān)注經(jīng)濟層面，也就是GDP指標。2015年中共中央發(fā)布了《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》以后，我國在一些地區(qū)已經(jīng)開展了生態(tài)政績考核的實踐?？傊磥淼恼兛己藱C制中必將把生態(tài)保護政績納入考核體系。結(jié)合目前已有的生態(tài)政績考核經(jīng)驗，完善的政府生態(tài)政績考核機制，要注意以下幾個方面：一是針對考核對象設(shè)置差異性的考核指標。二是探索跨界協(xié)作的生態(tài)考核機制。這需要由高一級的政府對各地方政府劃分相應的責任，避免相互推諉。三是盡快將已有的生態(tài)責任問責考核機制的探索向全國推廣形成長效機制。

主要參考文獻：

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