安徽省保障性住房PPP模式風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)研究

楊環(huán)

[提要] 近年來(lái)，為改變保障性住房建設(shè)停滯的局面，安徽省嘗試將PPP模式引入到保障性住房項(xiàng)目中。作為一種新型融資模式，PPP模式存在一定風(fēng)險(xiǎn)。如果對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)不進(jìn)行有效的識(shí)別和分擔(dān)，將會(huì)直接導(dǎo)致保障性住房PPP項(xiàng)目的失敗。因此，本文設(shè)計(jì)安徽省保障性住房PPP模式風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)框架，并提出政策建議。

關(guān)鍵詞：保障性住房;PPP模式;風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

基金項(xiàng)目：安徽省社會(huì)科學(xué)創(chuàng)新發(fā)展研究項(xiàng)目：“安徽省保障性住房PPP模式風(fēng)險(xiǎn)管理研究”（編號(hào)：2018CX041）階段性成果

中圖分類號(hào)：F83 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2020年6月28日

一、引言

PPP全稱Public—Private—Partnerships，普遍被翻譯成公私合營(yíng)。國(guó)際上國(guó)有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的形式有很多種，獨(dú)立法人企業(yè)在我國(guó)應(yīng)用廣泛，雖然這些企業(yè)具有國(guó)有性質(zhì)，但是將其定義為“政企合伙/合營(yíng)”更為合理準(zhǔn)確。

PPP模式保障性住房的風(fēng)險(xiǎn)可以定義為：干擾保障性住房項(xiàng)目總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)或影響運(yùn)營(yíng)，給項(xiàng)目帶來(lái)一定程度的損失的事件。PPP 模式下保障性住房的風(fēng)險(xiǎn)管理，主要是對(duì)項(xiàng)目可能潛在的風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行識(shí)別、估測(cè)、制定應(yīng)對(duì)策略、進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)協(xié)商、動(dòng)態(tài)調(diào)整執(zhí)行過(guò)程，確保實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。

二、安徽省房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、保障性住房建設(shè)及PPP模式狀況

根據(jù)表1數(shù)據(jù)顯示，2012年以來(lái)安徽省房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資力度逐年上升，并進(jìn)一步加強(qiáng)住房保障制度建設(shè)。2019年全省財(cái)政支出211.5億元，主要用于支持城鄉(xiāng)居民住房建設(shè);統(tǒng)籌8.1億元，支持老舊小區(qū)整治改造;統(tǒng)籌56.3億元，支持加快推進(jìn)棚戶區(qū)改造建設(shè);下達(dá)保障性住房專項(xiàng)資金1.3億元，進(jìn)一步改善城鎮(zhèn)住房困難家庭居住條件;統(tǒng)籌農(nóng)村危房改造資金8.2億元，支持解決農(nóng)村住房安全問(wèn)題。（表1）

目前，國(guó)家財(cái)政部已將各地主要PPP項(xiàng)目納入綜合信息平臺(tái)。財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)數(shù)據(jù)顯示，安徽省保障性住房積極采用PPP模式，到2020年6月10日安徽省已有480個(gè)PPP項(xiàng)目、投資總額為5，194億元納入了綜合信息平臺(tái)，其中保障性安居工程項(xiàng)目8個(gè)、投資額為63億元。

三、安徽省保障性住房PPP模式風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則

保障性住房PPP項(xiàng)目投資大、周期長(zhǎng)，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源趨于多樣化，主要風(fēng)險(xiǎn)因素有：（1）政府政策、法律風(fēng)險(xiǎn)，這是私人部門介入保障性住房PPP項(xiàng)目的最大障礙和風(fēng)險(xiǎn);（2）項(xiàng)目設(shè)計(jì)與建造風(fēng)險(xiǎn)，包括保障性住房PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)缺陷、建設(shè)延誤、成本超支等;（3）項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，包括保障性住房PPP項(xiàng)目特有技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、供應(yīng)短缺、市場(chǎng)需求波動(dòng)、價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)等;（4）金融風(fēng)險(xiǎn)，包括利率、匯率、通脹等金融變量變動(dòng)引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，這類風(fēng)險(xiǎn)貫穿于整個(gè)項(xiàng)目生命期;（5）自然不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。顯然，如此繁雜的風(fēng)險(xiǎn)僅由私人部門獨(dú)立承擔(dān)并不合適、也不合理。為確保項(xiàng)目成功，相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)在私人部門和公共部門間進(jìn)行合理分配。

通常來(lái)說(shuō)，保障性住房PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)應(yīng)遵循三個(gè)基本原則：（1）能力風(fēng)險(xiǎn)對(duì)等原則。風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該由最佳的保障性住房PPP項(xiàng)目參與者承擔(dān)，該風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者應(yīng)該最有能力控制風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率并能夠最大限度地減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的后果。（2）成本效率最優(yōu)原則。風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該由最佳的風(fēng)險(xiǎn)吸收者承擔(dān)，風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者在投入既定資源控制風(fēng)險(xiǎn)時(shí)能夠帶來(lái)最大的風(fēng)險(xiǎn)減少，從而能夠最大化保障性住房PPP項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)利益。（3）風(fēng)險(xiǎn)收益匹配原則。風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者應(yīng)該能獲得充分的風(fēng)險(xiǎn)管理激勵(lì)，其在風(fēng)險(xiǎn)管理中獲得的收益應(yīng)該與所承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)相匹配。

四、安徽省保障性住房PPP模式風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)框架

風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)作為風(fēng)險(xiǎn)管理的核心貫穿保障性住房PPP項(xiàng)目的整個(gè)合同期。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的實(shí)質(zhì)在于提升項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)度，即在保障性住房PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生情況下，保障性住房PPP項(xiàng)目各方的經(jīng)濟(jì)利益能夠得到既定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)安排的有效保護(hù)。由于保障性住房PPP項(xiàng)目各種復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)事件具有隨機(jī)發(fā)生的特點(diǎn)，保障性住房PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)安排應(yīng)具有充分的包容性和適應(yīng)性。本課題通過(guò)訪問(wèn)安徽建筑大學(xué)8位房地產(chǎn)專業(yè)教授，在上述風(fēng)險(xiǎn)分配原則基礎(chǔ)上，給出一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)圖。（圖1）

最優(yōu)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不是將所有風(fēng)險(xiǎn)都轉(zhuǎn)移給私人部門，而是尋求一種方案實(shí)現(xiàn)政府和私人部門的總體管理成本最小化。在安徽省保障性住房PPP模式合同中，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)應(yīng)該為風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的政府或私人部門起到保護(hù)作用，并為降低項(xiàng)目長(zhǎng)期成本、提高服務(wù)質(zhì)量和創(chuàng)造收益提供激勵(lì)。

五、安徽省保障性住房PPP模式風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)政策建議

（一）加快完善保障性住房PPP模式法律法規(guī)建設(shè)。我國(guó)在PPP融資領(lǐng)域內(nèi)雖然出臺(tái)了法規(guī)體系，但是相關(guān)制度體系內(nèi)容簡(jiǎn)便，缺乏完整性，無(wú)法對(duì)保障性住房PPP模式做出準(zhǔn)確性的指導(dǎo)，對(duì)不同情況下的問(wèn)題也只能采用單一法規(guī)作為指導(dǎo)。因此，亟待建立健全保障性住房PPP模式法律法規(guī)，對(duì)實(shí)際的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)過(guò)程中予以指導(dǎo)。政府部門在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的過(guò)程中具備天然的優(yōu)勢(shì)，在專業(yè)性立法方面，應(yīng)當(dāng)約束政府部門在保障性住房PPP項(xiàng)目中的行為，進(jìn)一步確保更多的私人部門參與到保障性住房PPP項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)中，保障其合法權(quán)益，促進(jìn)私人與公共部門的內(nèi)部協(xié)調(diào)，形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的合作關(guān)系，促進(jìn)權(quán)利分配，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，將保障性住房PPP模式的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮到最佳狀態(tài)。

（二）合理協(xié)調(diào)政府與私人部門之間的關(guān)系，建立風(fēng)險(xiǎn)與收益相匹配的機(jī)制。在保障性住房PPP模式中，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)帶來(lái)?yè)p失，同時(shí)也會(huì)產(chǎn)生收益。損失會(huì)導(dǎo)致政府部門和私人部門都不愿意承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，但是如果在保障性住房PPP項(xiàng)目中產(chǎn)生收益會(huì)增加各參與方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的積極性，所以在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)時(shí)，要根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)與收益相匹配的原則進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，在分享風(fēng)險(xiǎn)收益的同時(shí)，可推動(dòng)參與各方主動(dòng)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，又會(huì)積極預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。政府部門和私人部門應(yīng)構(gòu)建充分協(xié)商的議事機(jī)制，就項(xiàng)目合同所涉及的利益分配等事項(xiàng)取得共識(shí)，避免因利益分配不均等因素妨礙保障性住房PPP項(xiàng)目的推進(jìn)，而利益分配也有助于激發(fā)各方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的積極性。

（三）建立安徽省保障性住房PPP模式風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系。在安徽省保障性住房PPP項(xiàng)目開(kāi)展之前，政府部門和私人部門均需要進(jìn)行充足的保障性住房PPP項(xiàng)目前期論證，在論證過(guò)程中需切實(shí)考察保障性住房PPP項(xiàng)目可能面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)，這就需要建立完善安徽省保障性住房PPP模式的咨詢服務(wù)體系。發(fā)達(dá)國(guó)家探索出了“物有所值”評(píng)價(jià)方法，以定量評(píng)價(jià)為核心并輔以定性評(píng)價(jià)為補(bǔ)充。我國(guó)財(cái)政部門已經(jīng)在制定“物有所值”評(píng)價(jià)方法，在以后實(shí)施中應(yīng)該通過(guò)提高信息透明度來(lái)進(jìn)一步增強(qiáng)公信力。應(yīng)適當(dāng)公開(kāi)項(xiàng)目資金的使用情況，滿足公眾對(duì)私人承包商信息的需求。

（四）引進(jìn)安徽省保障性住房PPP模式人才和專業(yè)化團(tuán)隊(duì)。政府部門和私營(yíng)部門對(duì)于保障性住房PPP模式的經(jīng)驗(yàn)都十分匱乏，對(duì)項(xiàng)目各階段中潛在的風(fēng)險(xiǎn)因素?zé)o法進(jìn)行合理有效地分擔(dān)。因此，在進(jìn)行保障性住房PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)時(shí)，還可以尋求技術(shù)支持，引入專業(yè)的保障性住房PPP模式人才和管理團(tuán)隊(duì)。保障性住房PPP模式是一個(gè)復(fù)雜的工程，涉及到多個(gè)方面，系統(tǒng)復(fù)雜程度高，從項(xiàng)目立項(xiàng)到建設(shè)運(yùn)行，需要各個(gè)方面的協(xié)調(diào)，尤其是政府部門和私人部門之間必須保持和諧的關(guān)系，互相協(xié)調(diào)和促進(jìn)，為保障性住房PPP項(xiàng)目的順利進(jìn)行奠定基礎(chǔ)，同時(shí)借助專業(yè)化的管理為項(xiàng)目提供規(guī)范。文件起草、資金籌備、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、合同談判、收益分配等多方面都需要專業(yè)人員的參與，尤其是對(duì)復(fù)合型人才的需求量巨大，不僅對(duì)金融方面知識(shí)有所了解，還必須熟悉財(cái)務(wù)模型和法律方面的知識(shí)。由于不屬于政府部門和私營(yíng)部門中的任何一方，保障性住房PPP模式專業(yè)人才和管理團(tuán)隊(duì)能夠獨(dú)立客觀地對(duì)保障性住房PPP項(xiàng)目進(jìn)行可行性研究及評(píng)價(jià)，能夠制定公開(kāi)、公平的完善的特許經(jīng)營(yíng)合作協(xié)議，能夠根據(jù)保障性住房PPP項(xiàng)目本身的特點(diǎn)確定項(xiàng)目的融資規(guī)模、制定合理的融資計(jì)劃，能夠運(yùn)用豐富的管理經(jīng)驗(yàn)為保障性住房PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)出謀劃策，保證保障性住房PPP項(xiàng)目的持續(xù)高效運(yùn)用。

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