提高行政事業(yè)資產(chǎn)配置績效的難點(diǎn)及出路探析

李森 許夢(mèng)茹

摘 要：行政事業(yè)資產(chǎn)配置績效可分為存量資產(chǎn)配置績效和增量資產(chǎn)配置績效兩部分。提高行政事業(yè)存量資產(chǎn)配置績效需根據(jù)資產(chǎn)在不同使用方向給社會(huì)帶來的邊際福利水平的高低配置資產(chǎn)并進(jìn)行資產(chǎn)調(diào)劑;提高行政事業(yè)增量資產(chǎn)配置績效需根據(jù)資產(chǎn)存量配置狀況及績效水平來彌補(bǔ)、糾正其存在的局限和不足。現(xiàn)實(shí)中無償劃撥資產(chǎn)的方式使得通過資產(chǎn)調(diào)劑來提高存量資產(chǎn)配置績效受到很大限制，而行政事業(yè)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的脫節(jié)使得增量資產(chǎn)配置也難以彌補(bǔ)和糾正存量資產(chǎn)配置存在的局限和不足。提高行政事業(yè)資產(chǎn)配置績效，一方面可通過設(shè)立存量資產(chǎn)調(diào)劑基金調(diào)動(dòng)有關(guān)主體的積極性來提高存量資產(chǎn)配置績效，另一方面可通過深化復(fù)式預(yù)算制度改革，把一般公共預(yù)算分為經(jīng)常預(yù)算和資產(chǎn)預(yù)算兩部分，并分別由預(yù)算管理機(jī)構(gòu)和資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)掌握管理權(quán)以提高增量資產(chǎn)配置績效。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)資產(chǎn);配置績效;資產(chǎn)調(diào)劑基金;經(jīng)常預(yù)算;資產(chǎn)預(yù)算

行政事業(yè)資產(chǎn)配置管理是行政事業(yè)資產(chǎn)管理的重要內(nèi)容。在新的歷史時(shí)期，加強(qiáng)行政事業(yè)資產(chǎn)管理必須加強(qiáng)行政事業(yè)資產(chǎn)配置管理，行政事業(yè)資產(chǎn)配置管理的核心目標(biāo)就是要提高行政事業(yè)資產(chǎn)配置績效。近年來，理論界和實(shí)際工作部門雖然為此做了大量工作，但行政事業(yè)資產(chǎn)配置績效受諸多因素的制約，仍難以盡如人意。本文旨在對(duì)行政事業(yè)資產(chǎn)配置績效進(jìn)行規(guī)范分析的基礎(chǔ)上，探討提高行政事業(yè)資產(chǎn)配置績效的難點(diǎn)，并對(duì)出路選擇談些管窺之見，以期能對(duì)加強(qiáng)行政事業(yè)資產(chǎn)配置績效管理有所幫助。

一、行政事業(yè)資產(chǎn)配置績效的理論分析

1.行政事業(yè)資產(chǎn)配置的層次性及績效判定標(biāo)準(zhǔn)

行政事業(yè)資產(chǎn)配置是指行政事業(yè)資產(chǎn)在不同使用方向的分配，體現(xiàn)為在不同配置方向的資產(chǎn)分配比例。行政事業(yè)資產(chǎn)本質(zhì)上是作為公共產(chǎn)品生產(chǎn)提供的手段而存在的，其應(yīng)服務(wù)于公共需要的滿足，追求公共利益最大化。從這個(gè)角度講，行政事業(yè)資產(chǎn)首先應(yīng)保證配置于政府公共經(jīng)濟(jì)部門，這是優(yōu)化行政事業(yè)資產(chǎn)配置的基礎(chǔ)和前提。超出政府公共經(jīng)濟(jì)部門范圍，行政事業(yè)資產(chǎn)配置就出現(xiàn)了“越位”，在這種情況下要優(yōu)化行政事業(yè)資產(chǎn)配置是不可能的。由于政府公共經(jīng)濟(jì)部門的構(gòu)成本身具有層次性，因此行政事業(yè)資產(chǎn)配置也就具有鮮明的層次性。本文把這種層次性區(qū)分為宏觀、中觀和微觀三個(gè)層面。宏觀層次的行政事業(yè)資產(chǎn)配置是指行政事業(yè)資產(chǎn)在不同級(jí)次政府及同一政府級(jí)次不同地方政府之間配置。其配置績效以不同級(jí)次政府或同一級(jí)次不同地方政府資產(chǎn)使用績效為衡量基礎(chǔ)①，從理論上講，不同級(jí)次政府或同一級(jí)次不同地方政府所配置到的行政事業(yè)資產(chǎn)能夠給社會(huì)帶來相同的邊際福利，則宏觀層次的行政事業(yè)資產(chǎn)配置績效就達(dá)到了最優(yōu)。中觀層次的行政事業(yè)資產(chǎn)配置體現(xiàn)為行政事業(yè)資產(chǎn)在某一政府內(nèi)部不同部門之間的分配，其體現(xiàn)為行政事業(yè)資產(chǎn)配置的部門結(jié)構(gòu)。如果政府各個(gè)部門配置到的行政事業(yè)資產(chǎn)能夠給社會(huì)帶來相同的邊際福利，則中觀層次的行政事業(yè)資產(chǎn)配置績效就達(dá)到了最優(yōu);微觀層次的行政事業(yè)資產(chǎn)配置體現(xiàn)為行政事業(yè)資產(chǎn)在部門內(nèi)部不同單位之間以及單位內(nèi)部不同資產(chǎn)使用方向之間的分配，其體現(xiàn)為行政事業(yè)資產(chǎn)配置的單位及單位內(nèi)部的資產(chǎn)配置結(jié)構(gòu)。如果一個(gè)部門內(nèi)部不同單位以及單位內(nèi)部不同資產(chǎn)使用方向所配置的行政事業(yè)資產(chǎn)能夠給社會(huì)帶來相同的邊際福利，則微觀層次的行政事業(yè)資產(chǎn)配置績效就達(dá)到了最優(yōu)。

2.存量資產(chǎn)調(diào)劑和增量資產(chǎn)配置是提高行政事業(yè)資產(chǎn)配置績效不可或缺的手段

（1）存量資產(chǎn)調(diào)劑是提高行政事業(yè)資產(chǎn)配置績效的基礎(chǔ)手段。由于客觀條件的變化，即便在初始環(huán)節(jié)宏觀、中觀和微觀層次的行政事業(yè)資產(chǎn)配置績效是最優(yōu)的，隨著時(shí)間推移也會(huì)存在改進(jìn)余地。這種改進(jìn)首先要借助一定數(shù)量的行政事業(yè)資產(chǎn)在不同級(jí)次政府或同一級(jí)次不同地方政府、某一政府的不同部門、某一部門的不同單位之間的調(diào)劑來實(shí)現(xiàn)。以宏觀層次的行政事業(yè)資產(chǎn)配置績效的改進(jìn)來說，如果不同政府級(jí)次或同一政府級(jí)次不同地方政府配置到的行政事業(yè)資產(chǎn)由于種種原因不能給社會(huì)帶來相同的邊際福利，則需要在不同級(jí)次政府或同一級(jí)次不同地方政府間進(jìn)行資產(chǎn)調(diào)劑。這種調(diào)劑符合潛在的“帕累托增進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)”。該標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)為，資源配置狀態(tài)的調(diào)整在增加一個(gè)人福利的同時(shí)減少了其他人的福利，但所增加的福利若大于減少的福利，則這種資源配置狀態(tài)的調(diào)整仍然是必要的、合理的。按照這一標(biāo)準(zhǔn)，若某一政府配置到的資產(chǎn)給社會(huì)帶來的邊際福利水平較低，就需要把一定數(shù)量的資產(chǎn)調(diào)劑給資產(chǎn)使用能給社會(huì)帶來更高邊際福利的政府，雖然就調(diào)出資產(chǎn)的政府而言，其資產(chǎn)使用給社會(huì)帶來的福利會(huì)減少，但調(diào)入資產(chǎn)的政府其資產(chǎn)使用給社會(huì)帶來的福利會(huì)增加，增加的福利大于減少的福利，整個(gè)社會(huì)福利水平會(huì)得以增進(jìn)，因此，這種資產(chǎn)調(diào)劑就是必需的。如果不同級(jí)次政府或同一級(jí)次不同地方政府配置到的行政事業(yè)資產(chǎn)給社會(huì)帶來的邊際福利相同，則實(shí)現(xiàn)了宏觀層次行政事業(yè)資產(chǎn)配置績效的優(yōu)化，此時(shí)宏觀層次的資產(chǎn)調(diào)劑就沒有開展余地。上述分析也同樣適用于對(duì)中觀和微觀層次行政事業(yè)資產(chǎn)調(diào)劑的分析。

（2）增量資產(chǎn)配置是提高行政事業(yè)資產(chǎn)配置績效的補(bǔ)充手段。存量資產(chǎn)配置績效若存在改進(jìn)余地，最好的辦法當(dāng)然是借助資產(chǎn)調(diào)劑在存量資產(chǎn)范圍內(nèi)提升配置績效，但若存量資產(chǎn)調(diào)劑工作受種種因素制約而難以開展，則通過增量資產(chǎn)配置來提高資產(chǎn)配置績效就成為可行選擇。在宏觀、中觀和微觀三個(gè)層次，從理論上講，只要不同方向資產(chǎn)使用所帶來邊際社會(huì)福利不等，就需要通過增量資產(chǎn)配置加大在資產(chǎn)使用邊際福利水平高的方向所配置的資產(chǎn)數(shù)量。根據(jù)邊際收益遞減規(guī)律，隨著該方向配置資產(chǎn)量的增加，其資產(chǎn)使用帶來的邊際社會(huì)福利水平會(huì)下降，最終可達(dá)到資產(chǎn)不同配置方向所帶來的邊際社會(huì)福利水平相等。這一過程體現(xiàn)了通過增量資產(chǎn)配置來彌補(bǔ)存量資產(chǎn)配置存在的局限和不足，也體現(xiàn)了不考慮存量資產(chǎn)配置狀況來確定資產(chǎn)增量配置所具有的盲目性。雖然增量資產(chǎn)配置績效與存量資產(chǎn)配置績效二者相對(duì)獨(dú)立，存量資產(chǎn)配置績效并不決定乃至影響增量資產(chǎn)配置績效，但要提高增量資產(chǎn)配置績效必須掌握存量資產(chǎn)配置及其績效水平的有關(guān)信息，由此才能通過增量資產(chǎn)配置來彌補(bǔ)、糾正存量資產(chǎn)配置的不足。

3.存量資產(chǎn)調(diào)劑和增量資產(chǎn)配置優(yōu)化得以順利進(jìn)行所需符合的條件

（1）資產(chǎn)調(diào)劑工作得以順利進(jìn)行的條件。行政事業(yè)資產(chǎn)的所有權(quán)屬于國家，管理權(quán)屬于政府，部門、單位只是掌握占有和使用權(quán)。從這個(gè)意義上，代表政府行使行政事業(yè)資產(chǎn)管理權(quán)的行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)完全可以在部門、單位甚至不同級(jí)次政府或同一級(jí)次不同地方政府之間實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的余缺調(diào)劑，這可稱為由行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)主導(dǎo)完成的資產(chǎn)調(diào)劑;除此之外，部門、單位之間甚至不同級(jí)次政府或同一級(jí)次不同地方政府也可以在上報(bào)上級(jí)政府和主管機(jī)構(gòu)得到批準(zhǔn)的條件下完成資產(chǎn)調(diào)劑，這可稱為由行政事業(yè)資產(chǎn)使用主體完成的資產(chǎn)調(diào)劑。這兩類資產(chǎn)調(diào)劑實(shí)際都僅僅體現(xiàn)為一種可能性，若要由可能變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，還需要具備一定條件。對(duì)由行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)主導(dǎo)完成的資產(chǎn)調(diào)劑而言，至少要求行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)能掌握資產(chǎn)的余缺信息。行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)代表政府管理資產(chǎn)，雖然其可以掌握較為充分的資產(chǎn)在部門、單位間的配置信息，但是要掌握部門、單位是否存在閑置資產(chǎn)以及其他部門、單位是否需要這些閑置資產(chǎn)的信息則相對(duì)困難。即便行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)制訂了詳盡的資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)部門、單位所占有、使用的資產(chǎn)是否處于閑置狀態(tài)以及部門、單位增加的資產(chǎn)需求是否可以通過這些閑置資產(chǎn)來滿足，仍然難以做出準(zhǔn)確判斷。因此，對(duì)行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)來說，這種資產(chǎn)余缺信息只能主要來自存在資產(chǎn)調(diào)劑需求的部門、單位的上報(bào)。這意味著其掌握較為充分的資產(chǎn)調(diào)劑信息所需具備的條件是：一方面，資產(chǎn)的調(diào)出方要有積極性呈報(bào)閑置資產(chǎn)信息，另一方面資產(chǎn)的調(diào)入方也要有積極性上報(bào)自己愿意接受資產(chǎn)調(diào)劑的需求信息。由于二者都是理性的經(jīng)濟(jì)人，因此只有在上報(bào)信息對(duì)其帶來的所得大于所失時(shí)，其才會(huì)上報(bào)信息。對(duì)由部門、單位主導(dǎo)完成的資產(chǎn)調(diào)劑而言，首先要求存在閑置資產(chǎn)的部門、單位有積極性調(diào)劑出閑置資產(chǎn)。作為資產(chǎn)的直接占有和使用者，對(duì)資產(chǎn)是否處于閑置狀態(tài)其最有發(fā)言權(quán)，掌握這方面的信息不成問題，但作為理性的經(jīng)濟(jì)人，只有在調(diào)劑出閑置資產(chǎn)的所得大于所失時(shí)，其才會(huì)有積極性調(diào)劑出閑置資產(chǎn);其次，對(duì)存在資產(chǎn)需求的部門、單位來說，其也必須有積極性接受調(diào)劑過來的二手資產(chǎn)。作為理性的經(jīng)濟(jì)人，如果并不需要付出額外的代價(jià)就可以獲取一手的新資產(chǎn)，其就不會(huì)有積極性接受調(diào)劑的二手資產(chǎn)。換言之，只有在接受調(diào)劑的二手資產(chǎn)能給自己帶來利益增進(jìn)的時(shí)候，其才會(huì)有積極性接受資產(chǎn)調(diào)劑。因此，不管是由行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)主導(dǎo)完成的資產(chǎn)調(diào)劑，還是由部門、單位等直接占有、使用資產(chǎn)的主體所完成的資產(chǎn)調(diào)劑，要由可能變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，都需要具備一定的條件。條件不具備，則資產(chǎn)調(diào)劑會(huì)僅僅體現(xiàn)為一種理論層面的可能性而不會(huì)在實(shí)踐層面具有現(xiàn)實(shí)性。

（2）增量資產(chǎn)配置優(yōu)化得以實(shí)現(xiàn)的條件。資產(chǎn)增量配置管理和存量資產(chǎn)配置管理二者不可分割，“一體兩翼”，同為行政事業(yè)資產(chǎn)配置管理的兩個(gè)重要組成部分。這要求資產(chǎn)存量管理和增量管理的主體應(yīng)該統(tǒng)一，由此才能避免資產(chǎn)存量管理與增量管理的脫節(jié)，這是優(yōu)化資產(chǎn)增量配置的重要條件。另外，優(yōu)化增量資產(chǎn)配置要求擁有增量資產(chǎn)配置權(quán)的主體必須掌握充分的存量資產(chǎn)信息，不僅要了解、掌握存量資產(chǎn)配置狀況，而且對(duì)不同配置方向資產(chǎn)的使用績效也要有清楚地把握。由于政府系統(tǒng)包括眾多的部門、單位，資產(chǎn)配置的規(guī)模龐大、種類繁多、結(jié)構(gòu)復(fù)雜，掌握資產(chǎn)存量信息的工作量很大且專業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)，因此需要由專門機(jī)構(gòu)來具體負(fù)責(zé)。從理論上講，能掌握充分的存量資產(chǎn)信息的機(jī)構(gòu)，同時(shí)也就應(yīng)該是掌握增量資產(chǎn)配置管理權(quán)的最佳主體。因?yàn)槿粲善渌麢C(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理增量資產(chǎn)，就會(huì)涉及存量資產(chǎn)管理主體與增量資產(chǎn)管理主體之間的信息傳遞，雖然可能鏈條比較短，環(huán)節(jié)比較少，但信息傳遞過程中的失真、時(shí)滯所導(dǎo)致的效率損失仍然難以避免。盡管分工可以提高效率，管理活動(dòng)也不例外，但分工應(yīng)是管理權(quán)統(tǒng)一前提下的分工，否則多頭管理、五龍治水會(huì)降低管理效率。因此，優(yōu)化增量資產(chǎn)配置所需要的條件可概括為存量資產(chǎn)管理與增量資產(chǎn)管理二者不能脫節(jié)，管理權(quán)應(yīng)統(tǒng)一且管理主體需要掌握充分的存量資產(chǎn)配置信息。若具備這一條件，即便存量資產(chǎn)配置績效水平低，仍然可通過增量資產(chǎn)配置予以彌補(bǔ)和糾正，從而在整體上實(shí)現(xiàn)較高的資產(chǎn)配置績效。從這個(gè)意義上講，增量資產(chǎn)優(yōu)化配置既是提高資產(chǎn)配置績效的重要內(nèi)容，同時(shí)也是其重要的實(shí)現(xiàn)手段。

二、提高行政事業(yè)資產(chǎn)配置績效的難點(diǎn)

1.資產(chǎn)調(diào)劑難以開展，資產(chǎn)存量配置難以優(yōu)化

雖然從理論上講，資產(chǎn)調(diào)劑作為提高存量資產(chǎn)配置績效的重要手段，理應(yīng)成為日常行政事業(yè)資產(chǎn)管理的重要工作內(nèi)容，但從實(shí)踐來看，行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)所能舉出的資產(chǎn)調(diào)劑例子通常十分有限，且其發(fā)生往往帶有一定的偶然性、巧合性。究其原因，與長期以來我國的行政事業(yè)資產(chǎn)調(diào)劑一直采取無償劃撥方式有關(guān)。從理論上講，行政事業(yè)資產(chǎn)的所有權(quán)屬于國家，資產(chǎn)在部門、單位甚至不同級(jí)次政府以及同一政府級(jí)次不同地方政府之間調(diào)劑，并不改變資產(chǎn)所有權(quán)，采取無償劃撥的方式理所當(dāng)然，但是這種無償劃撥的方式忽視了資產(chǎn)調(diào)劑所必須付出的交易成本，以及部門、單位乃至不同級(jí)次政府或同一級(jí)次不同地方政府所具有的相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益。它們作為理性的經(jīng)濟(jì)人，在從事一項(xiàng)可從事也可不從事的活動(dòng)時(shí)，只有在所得大于所失的情況下，其才會(huì)有積極性從事這項(xiàng)活動(dòng)。對(duì)資產(chǎn)調(diào)劑來說，資產(chǎn)到底是否處于閑置狀態(tài)，部門、單位擁有信息優(yōu)勢(shì)，在資產(chǎn)無償劃撥的條件下，其利用自己的信息優(yōu)勢(shì)隱瞞閑置資產(chǎn)信息，有利于實(shí)現(xiàn)其利益最大化。畢竟一旦呈報(bào)資產(chǎn)閑置信息，行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)若劃撥閑置資產(chǎn)，其就需要配合辦理資產(chǎn)劃撥手續(xù)，不僅利益不能由此得以增進(jìn)，還要遭受損失。所以，在實(shí)踐中行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)一般難以掌握閑置資產(chǎn)的信息，也就是說對(duì)資產(chǎn)調(diào)劑工作而言，缺少閑置資產(chǎn)供給。從調(diào)劑資產(chǎn)的接受方來說，采用無償劃撥的方式為其提供資產(chǎn)，即便考慮辦理劃撥手續(xù)所需付出的交易成本，其所得通常也會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于所失。從這個(gè)意義上講，其應(yīng)該完全有積極性接受調(diào)劑的二手資產(chǎn)，但在實(shí)踐中，幾乎所有的部門、單位都沒有太高的積極性來接受調(diào)劑的二手資產(chǎn)。這并不是因?yàn)槠洳恍枰@種二手資產(chǎn)，也不是因?yàn)檗k理資產(chǎn)劃撥手續(xù)需要由其承擔(dān)交易成本，而是因?yàn)橐皇值男沦Y產(chǎn)也是由政府財(cái)政免費(fèi)提供。在二手的舊資產(chǎn)和一手的新資產(chǎn)都由政府免費(fèi)提供的條件下，新資產(chǎn)給其帶來的效用滿足程度顯然會(huì)更高，兩利相權(quán)取其重，作為理性的經(jīng)濟(jì)人其自然要傾向于由財(cái)政部門安排經(jīng)費(fèi)去購置一手的新資產(chǎn)。畢竟部門、單位作為資產(chǎn)的具體占有使用者，其所具有的信息優(yōu)勢(shì)是客觀存在的，如果一個(gè)部門、單位想拒絕接受調(diào)劑過來的二手舊資產(chǎn)，其找到一個(gè)借口或理由并不十分困難。顯然，要改變這種資產(chǎn)調(diào)劑工作事實(shí)上難以開展的被動(dòng)局面，不改革這種無償劃撥的資產(chǎn)調(diào)劑方式是沒有出路的，通過機(jī)制設(shè)計(jì)使參與資產(chǎn)調(diào)劑工作的各方都做到所得大于所失，都有積極性參與資產(chǎn)調(diào)劑工作，已是強(qiáng)化行政事業(yè)資產(chǎn)配置管理、提高資產(chǎn)配置績效的當(dāng)務(wù)之急。

2.資產(chǎn)管理與預(yù)算管理脫節(jié)，資產(chǎn)增量配置難以優(yōu)化

如果行政事業(yè)資產(chǎn)存量配置沒有優(yōu)化且資產(chǎn)調(diào)劑工作難以順利開展，那么從理論上講，還可以通過資產(chǎn)的增量配置來彌補(bǔ)和糾正存量資產(chǎn)配置所存在的局限和不足。但在實(shí)踐中，這種增量資產(chǎn)配置對(duì)存量資產(chǎn)配置的優(yōu)化調(diào)整作用并沒有充分體現(xiàn)出來，這主要是因?yàn)榇媪抠Y產(chǎn)管理和增量資產(chǎn)管理事實(shí)上處于脫節(jié)狀態(tài)。按照目前的制度設(shè)計(jì)，存量資產(chǎn)由行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，其掌握較為充分的存量資產(chǎn)信息，但增量資產(chǎn)管理最為重要的手段――資產(chǎn)預(yù)算的編制卻由預(yù)算機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，這導(dǎo)致行政事業(yè)資產(chǎn)管理權(quán)限事實(shí)上被割裂，行政事業(yè)資產(chǎn)機(jī)構(gòu)名義上管理全部行政事業(yè)資產(chǎn)，但實(shí)際上僅管理了存量資產(chǎn)，增量資產(chǎn)的管理權(quán)事實(shí)上由預(yù)算機(jī)構(gòu)掌握，由此導(dǎo)致一個(gè)非常尷尬的局面：行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)管理存量資產(chǎn)，擁有較為充分的存量資產(chǎn)信息，這是優(yōu)化增量資產(chǎn)配置的有利條件，但其并不負(fù)責(zé)編制資產(chǎn)預(yù)算，從而不能決定增量資產(chǎn)配置方向;預(yù)算機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)編制資產(chǎn)預(yù)算，決定增量資產(chǎn)的配置方向和格局，但其并不負(fù)責(zé)管理存量資產(chǎn)。這種行政事業(yè)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的脫節(jié)導(dǎo)致實(shí)然與應(yīng)然的沖突和對(duì)立。為解決這一問題，近年來，各級(jí)地方財(cái)政部門為實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理與資產(chǎn)管理的結(jié)合進(jìn)行了積極的改革試點(diǎn)，雖然做法不盡相同，但基本思路大體一致，即部門、單位的資產(chǎn)需求指標(biāo)首先需提交行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)審核蓋章，然后才能提交預(yù)算機(jī)構(gòu)，希望以此發(fā)揮行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)掌握存量資產(chǎn)信息相對(duì)充分的比較優(yōu)勢(shì)，以求能對(duì)部門、單位報(bào)送的資產(chǎn)需求指標(biāo)的合理性做出準(zhǔn)確判斷。從形式上看，通過這種行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和預(yù)算機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)配合，資產(chǎn)管理與預(yù)算管理脫節(jié)的問題似乎得到了妥善解決，但實(shí)際情況并不樂觀，畢竟行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)雖然負(fù)責(zé)審核資產(chǎn)需求指標(biāo)但并不負(fù)責(zé)安排投資性支出，審核把關(guān)不嚴(yán)導(dǎo)致資產(chǎn)需求指標(biāo)被夸大所帶來的支出壓力由預(yù)算機(jī)構(gòu)承受，其自身利益不僅不受影響，而且會(huì)由于行政事業(yè)資產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)張而得以增進(jìn)。因此，通過制度機(jī)制設(shè)計(jì)真正解決資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的脫節(jié)問題、提高增量資產(chǎn)配置績效依然任重道遠(yuǎn)。

三、提高行政事業(yè)資產(chǎn)配置績效的出路

1.設(shè)立資產(chǎn)調(diào)劑基金提高有關(guān)主體調(diào)劑資產(chǎn)的積極性以提高存量資產(chǎn)配置績效

在資產(chǎn)調(diào)劑采用無償劃撥的制度框架下，部門、單位即便存在閑置資產(chǎn)也不會(huì)有積極性呈報(bào)閑置資產(chǎn)信息，更沒有積極性辦理煩瑣的資產(chǎn)調(diào)劑手續(xù)來劃撥資產(chǎn)。有資產(chǎn)需求的部門、單位也不會(huì)有積極性接受調(diào)劑過來的二手資產(chǎn)而更有積極性通過資產(chǎn)預(yù)算增列購置支出來獲取一手新資產(chǎn)。這是由部門、單位的經(jīng)濟(jì)人屬性及其客觀上所具有的信息優(yōu)勢(shì)所決定的。作為理性的經(jīng)濟(jì)人，其會(huì)利用自己的信息優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，這是不以主觀意志為轉(zhuǎn)移的客觀規(guī)律。因此，解決實(shí)踐中行政事業(yè)資產(chǎn)事實(shí)難以調(diào)劑的棘手問題，只能在承認(rèn)部門、單位是利己的經(jīng)濟(jì)人且有信息優(yōu)勢(shì)的前提下，通過制度機(jī)制設(shè)計(jì)，以物質(zhì)利益誘導(dǎo)的辦法來提高其調(diào)劑資產(chǎn)的積極性，具體可以通過設(shè)立存量資產(chǎn)調(diào)劑基金對(duì)資產(chǎn)調(diào)劑行為予以適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)的方式來實(shí)現(xiàn)。比如，假定某一部門或單位出現(xiàn)了新增的資產(chǎn)需求，如果通過資產(chǎn)預(yù)算安排購置支出需要財(cái)政部門撥付100萬元，若恰好其他部門或單位存在的閑置資產(chǎn)正好可以滿足這一新增的資產(chǎn)需求，那么最合適的選擇當(dāng)然就是在部門或單位間進(jìn)行資產(chǎn)調(diào)劑，既滿足新增的資產(chǎn)需求，又解決資產(chǎn)閑置問題，從而提高資產(chǎn)配置績效。但在資產(chǎn)無償劃撥的條件下，雙方都沒有積極性開展資產(chǎn)調(diào)劑工作。如果能通過物質(zhì)利益誘導(dǎo)的方式，使有關(guān)各方開展資產(chǎn)調(diào)劑工作的所得都大于所失，那么資產(chǎn)調(diào)劑就不會(huì)僅僅停留在一種理論上的可能性。具體做法是財(cái)政部門可以從滿足新增資產(chǎn)需求所要撥付的100萬經(jīng)費(fèi)中提取一定比例作為資產(chǎn)調(diào)劑獎(jiǎng)勵(lì)資金，假如拿出50%用于對(duì)資產(chǎn)調(diào)劑活動(dòng)的獎(jiǎng)勵(lì)，調(diào)出閑置資產(chǎn)的部門、單位和調(diào)入二手資產(chǎn)的部門、單位各獎(jiǎng)勵(lì)25萬元，那么雙方實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)調(diào)劑的積極性都會(huì)大大提高。從理論上講，獎(jiǎng)勵(lì)的額度對(duì)調(diào)出閑置資產(chǎn)的部門、單位來說，至少要大于辦理資產(chǎn)劃撥手續(xù)所需承擔(dān)的交易成本;對(duì)調(diào)入二手資產(chǎn)的部門、單位來說，至少需大于接受二手資產(chǎn)較之使用新資產(chǎn)對(duì)其造成的效用差額。財(cái)政部門若通過設(shè)立存量資產(chǎn)調(diào)劑基金促成了這樣的資產(chǎn)調(diào)劑，從形式上看財(cái)政部門的確付出了50萬元的代價(jià)，但較之不能進(jìn)行資產(chǎn)調(diào)劑所需增撥的100萬元支出，還是節(jié)省了50萬元，因此，對(duì)財(cái)政部門來說其不僅未遭受利益損失而且還實(shí)現(xiàn)了利益增進(jìn)，對(duì)開展資產(chǎn)調(diào)劑工作的部門、單位來說，各得到25萬元獎(jiǎng)勵(lì)，雙方利益也都得到了增進(jìn)，一舉三得，因而不失為一種較為理想的選擇。

2.完善復(fù)式預(yù)算體系、實(shí)現(xiàn)經(jīng)常預(yù)算與資產(chǎn)預(yù)算分開編制，以提高增量資產(chǎn)配置績效

2015年實(shí)施的新預(yù)算法規(guī)定我國政府預(yù)算按復(fù)式預(yù)算編制，將政府預(yù)算分為一般公共預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算和政府基金預(yù)算四大組成部分。從預(yù)算管理的角度考察，我國的復(fù)式預(yù)算制度改革并不徹底，一般公共預(yù)算根據(jù)支出性質(zhì)不同還可以進(jìn)一步細(xì)分。從行政事業(yè)資產(chǎn)管理角度考察，一般公共預(yù)算管理完全由預(yù)算機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)事實(shí)上導(dǎo)致了資產(chǎn)存量管理與增量管理的脫節(jié)。因此，為了完善我國復(fù)式預(yù)算體系，也為了解決行政事業(yè)資產(chǎn)存量管理與增量管理的脫節(jié)問題，本文認(rèn)為可將一般公共預(yù)算進(jìn)一步細(xì)分為經(jīng)常預(yù)算和資產(chǎn)預(yù)算，經(jīng)常預(yù)算反映消費(fèi)性支出，資產(chǎn)預(yù)算反映投資性支出。同時(shí)對(duì)預(yù)算編制管理權(quán)的歸屬予以調(diào)整，經(jīng)常預(yù)算由預(yù)算機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理，資產(chǎn)預(yù)算由行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理。經(jīng)常預(yù)算安排的是消費(fèi)性支出，并不形成資產(chǎn)，編制、審核經(jīng)常預(yù)算并不需要掌握部門、單位的存量資產(chǎn)信息，根據(jù)歷年消費(fèi)性支出指標(biāo)及部門、單位職能實(shí)現(xiàn)需要即可對(duì)經(jīng)常預(yù)算進(jìn)行審核，預(yù)算機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理可發(fā)揮其比較優(yōu)勢(shì);資產(chǎn)預(yù)算安排投資性支出，要形成行政事業(yè)資產(chǎn)，編制、審核資產(chǎn)預(yù)算需掌握部門、單位的存量資產(chǎn)信息，行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理可發(fā)揮其比較優(yōu)勢(shì)，由此可從根本上解決行政事業(yè)資產(chǎn)存量管理與增量管理被割裂開來，事實(shí)分屬兩個(gè)機(jī)構(gòu)的“多頭管理”問題。長期以來存在的行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理資產(chǎn)但不負(fù)責(zé)資產(chǎn)預(yù)算編制，預(yù)算機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)預(yù)算編制但并不管理資產(chǎn)的不合理局面將得到糾正，由此可協(xié)調(diào)預(yù)算機(jī)構(gòu)與資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的關(guān)系，做到各司其職、各負(fù)其責(zé)、相互協(xié)調(diào)、相互配合，分別編好經(jīng)常預(yù)算和資產(chǎn)預(yù)算;由此可以保證增量資產(chǎn)配置切實(shí)建立在存量資產(chǎn)配置的基礎(chǔ)上，有效彌補(bǔ)存量資產(chǎn)配置存在的局限和不足，從而提高整體的資產(chǎn)配置績效;由此既可完善一般公共預(yù)算體系，又可從根本上解決資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的脫節(jié)問題，真正做到資產(chǎn)管理與預(yù)算管理緊密結(jié)合。

參考文獻(xiàn)

1.李森.加強(qiáng)行政事業(yè)資產(chǎn)管理總體思路研究.經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2019.

2.李森，鄭志東.行政事業(yè)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的路徑探析.財(cái)政監(jiān)督，2019（15）.

3.李森，荊珊珊.論行政事業(yè)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的結(jié)合――基于分級(jí)財(cái)政視角.行政事業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù)，2019（11）.

（責(zé)任編輯：劉海琳）