以公益類地方科研院所為例淺談事業(yè)單位員額制管理

劉 颯，張虹鷗

（廣州地理研究所，廣東廣州 510070）

事業(yè)單位是我國所特有的社會(huì)組織形式。公益類地方科研院所作為事業(yè)單位，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中提供公益產(chǎn)品和服務(wù)的主要載體，是實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的重要戰(zhàn)略科技力量，在推動(dòng)區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展進(jìn)程中具有不可替代的作用［1］。但隨著我國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的快速發(fā)展，制約公益類地方科研院所發(fā)展的深層次體制機(jī)制障礙日益凸顯［2-3］，實(shí)行員額制管理是深化事業(yè)單位運(yùn)行機(jī)制改革、創(chuàng)新管理體制、激發(fā)創(chuàng)新活力的有益嘗試。

當(dāng)前探討員額制的研究探討主要圍繞法官員額制改革、司法人事體制改革、員額制的優(yōu)勢(shì)及運(yùn)用困境等話題展開［4-7］。作為事業(yè)單位人事管理體制的方向之一，員額制也在公益類事業(yè)單位、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、教育機(jī)構(gòu)等方向開始得到推進(jìn)，然而，少有研究關(guān)注到地方科研院所在這種創(chuàng)新人事管理體制推進(jìn)過程中取得的成效與遇到的困難。

本文以地方科研院所為例，結(jié)合員額制總量調(diào)控、核定標(biāo)準(zhǔn)、備案管理、分類管理的特點(diǎn)，從體制機(jī)制、人才集聚、創(chuàng)新激勵(lì)、績效評(píng)價(jià)、科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化等方面探討事業(yè)單位員額制管理現(xiàn)狀和存在的問題，并嘗試提出意見和建議，從而為同類科研機(jī)構(gòu)建設(shè)發(fā)展提供借鑒經(jīng)驗(yàn)。

1 員額制管理的概念和特點(diǎn)

員額制最早實(shí)行于司法領(lǐng)域，2014 年6 月中央深改組文件明確提出了“建立法官、檢察官員額制”［8］，隨后公立醫(yī)院員額制、教育領(lǐng)域事業(yè)編制報(bào)備員額制相繼推出，其內(nèi)涵和外延隨著改革的推進(jìn)不斷發(fā)生著變遷，但總體實(shí)施思路是一致的，即創(chuàng)新編制和人事管理，對(duì)人員和經(jīng)費(fèi)實(shí)行總量管理，根據(jù)發(fā)展實(shí)際科學(xué)核定人員限額及結(jié)構(gòu)比例，報(bào)上級(jí)部門備案，財(cái)政部門據(jù)此核撥經(jīng)費(fèi)，單位自主聘用，并根據(jù)建設(shè)需要?jiǎng)討B(tài)調(diào)整的一種新機(jī)制［9-10］。

公益類地方科研院所是我國公共科技創(chuàng)新體系中的一支有生力量，在支撐國家和地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著舉足輕重的作用，也充當(dāng)著新時(shí)代全面深化改革的排頭兵，在員額制管理探索中政事關(guān)系、運(yùn)行方式等都發(fā)生了變化，形成了自身的特點(diǎn)（圖1）。

1.1 更高的靈活性：實(shí)行總量調(diào)控

人員總量由上級(jí)人社部門或編辦核定，以實(shí)施員額制管理的某省屬科學(xué)院為例，在院所兩級(jí)管理下，由省編辦核定全院員額總數(shù)，省財(cái)廳再根據(jù)員額總數(shù)核定全院績效總量、經(jīng)費(fèi)總量，院級(jí)可在所屬各研究機(jī)構(gòu)內(nèi)部進(jìn)行科學(xué)合理的動(dòng)態(tài)調(diào)整優(yōu)化，從而在人才流動(dòng)、資產(chǎn)配置、科研項(xiàng)目管理、經(jīng)費(fèi)使用上具有更大靈活性。

1.2 更大自主性：實(shí)行備案管理

地方政府在“管控”上做減法，減少直接領(lǐng)導(dǎo)和管理，弱化上下層級(jí)關(guān)系，落實(shí)保障實(shí)行員額制管理科研院所的學(xué)術(shù)自主權(quán)，對(duì)學(xué)術(shù)事務(wù)去行政化；同時(shí)賦予更多管理自主權(quán)，如內(nèi)部自主管理員額、自主設(shè)置崗位、自主核定人才結(jié)構(gòu)、自主引進(jìn)人才，自主新設(shè)、調(diào)整下屬科研機(jī)構(gòu)，核定后向上級(jí)人社部門備案，以充分發(fā)揮其主觀能動(dòng)性，激發(fā)創(chuàng)新活力與創(chuàng)新自信。

1.3 更強(qiáng)適應(yīng)性：實(shí)行分類管理

實(shí)行人員分類管理，按照“老人老辦法，新人新辦法”的原則，優(yōu)化人力資源配置，做好事業(yè)編制與員額制管理的過渡和有效銜接?，F(xiàn)有事業(yè)編制人員仍按老辦法實(shí)行實(shí)名制管理；新進(jìn)員額制管理人員采用新辦法，實(shí)行聘用制，根據(jù)考核結(jié)果決定是否續(xù)聘；編外聘用人員按照企業(yè)制管理；形成了多軌并行的人員管理體系，有利于實(shí)現(xiàn)人員的多向流動(dòng)，具有更強(qiáng)適應(yīng)性。

圖1 員額制優(yōu)勢(shì)

2 員額制管理的背景

改革開放以來，中央層面的事業(yè)單位管理體制經(jīng)過了40 年的發(fā)展過程（圖2，表1），嘗試了從企業(yè)化改革到政事分開、政企分開，以及開展事業(yè)單位分類改革，從弱化公益職能到逐漸強(qiáng)化公益職能等道路探索，形成了具有中國特色的公益服務(wù)體系；科研事業(yè)單位作為主要改革領(lǐng)域之一，也出臺(tái)了系列政策，20 世紀(jì)80 年代開始, 中央分別于1985年、1993 年、1999 年對(duì)以科研院所為主體的科學(xué)技術(shù)體制進(jìn)行了三次重大改革, 科研院所的體制也從單一模式走向多樣化［11］，取得了顯著成效，改革思路逐漸清晰，活力不斷激發(fā)，公共服務(wù)水平有了較大提升，也對(duì)地方科研事業(yè)單位的改革創(chuàng)新明確了方向、提供了遵循，為員額制管理奠定了發(fā)展基礎(chǔ)。

圖2 中國事業(yè)單位改革歷程

表1 改革開放以來事業(yè)單位管理體制40 年發(fā)展過程

目前，公益類地方科研院所根據(jù)發(fā)展定位，形成了各自的特色和優(yōu)勢(shì)，開展基礎(chǔ)研究或社會(huì)公益性科研為主的被劃分為公益一類，開展基礎(chǔ)應(yīng)用科研為主的被劃分為公益二類，也在不斷探索適合自身發(fā)展的道路，改革內(nèi)在動(dòng)力日趨強(qiáng)烈，員額制管理在國家、地方政府、科研院所自身發(fā)展實(shí)際的共同作用下應(yīng)運(yùn)而生。

2.1 從國家戰(zhàn)略層面，實(shí)行員額制管理是中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代背景下，加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略、建設(shè)創(chuàng)新型國家的總體要求

中央陸續(xù)出臺(tái)了一系列符合科研發(fā)展規(guī)律的政策，強(qiáng)調(diào)指出科研院所從事探索性、創(chuàng)造性科學(xué)研究活動(dòng)，具有知識(shí)和人才獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，是實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略、建設(shè)創(chuàng)新型國家的重要力量［16］。如2006 年2 月印發(fā)的《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020 年）》中，提出要進(jìn)一步增強(qiáng)公益類科研機(jī)構(gòu)的科技創(chuàng)新能力和公益服務(wù)能力，地方科研院所是國家和地方創(chuàng)新體系的重要組成部分，員額制管理有利于進(jìn)一步激發(fā)地方科研院所自主創(chuàng)新能力。

2.2 從地方政府管理角度，實(shí)行員額制管理是政府深化簡政放權(quán)，落實(shí)科技領(lǐng)域“放管服”改革工作的具體舉措

受歷史原因影響，公益類科研院所受政府行政化的影響較大，形成了政府主導(dǎo)型管理體制［17］,實(shí)行員額制管理后，政府通過轉(zhuǎn)變科技管理和服務(wù)職能，逐漸從管理者過渡到監(jiān)督者角色，減少對(duì)科研院所的微觀管理和直接管理，加強(qiáng)宏觀管理和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，向抓戰(zhàn)略、抓規(guī)劃、抓政策傾斜。目前我國公益類科研院所的運(yùn)行機(jī)制以行政機(jī)制為主，自治機(jī)制為輔［18］，員額制管理給予地方科研院所更多自主性和靈活性，法人自主權(quán)得到保障，是建立現(xiàn)代事業(yè)治理體系的重要舉措。

2.3 從體制機(jī)制創(chuàng)新角度，實(shí)行員額制管理是進(jìn)一步深化事業(yè)單位運(yùn)行機(jī)制改革、適應(yīng)科技體制改革新形勢(shì)的嘗試

2012 年4 月起步的事業(yè)單位分類改革中，將現(xiàn)有事業(yè)單位按照社會(huì)功能劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)和從事公益服務(wù)三個(gè)類別。按照分類改革要求，到2020 年底前，事業(yè)單位必須完成改革并實(shí)現(xiàn)政事分開、政企分開、管辦分離的目標(biāo)［19］，目前處于加快推進(jìn)的關(guān)鍵期，而公益服務(wù)類事業(yè)單位是改革成功與否的關(guān)鍵所在。2018 年3 月，中共中央頒布《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》，明確事業(yè)單位改革后有且只有兩類，即政府服務(wù)類和社會(huì)服務(wù)類。地方科研院所作為提供公益服務(wù)的事業(yè)單位，實(shí)行員額制管理是加快推進(jìn)公益類事業(yè)單位改革、促進(jìn)公益事業(yè)更好更快發(fā)展的重要舉措。

2.4 從地方科研院所發(fā)展實(shí)際，實(shí)行員額制管理是尋求自身發(fā)展與創(chuàng)新突破的客觀需要

在區(qū)域創(chuàng)新體系中，高校以基礎(chǔ)研究和應(yīng)用基礎(chǔ)研究為主，主要發(fā)揮提供前沿基礎(chǔ)知識(shí)的作用，企業(yè)在試驗(yàn)開發(fā)方面具有較強(qiáng)實(shí)力，地方科研院所是連接知識(shí)與產(chǎn)業(yè)的中介和樞紐，為地方加快現(xiàn)代化建設(shè)和開放發(fā)展提供技術(shù)和知識(shí)輸出，實(shí)現(xiàn)科技成果轉(zhuǎn)化和社會(huì)服務(wù)，有其發(fā)展的特殊性和不可替代性［20-21］。體制機(jī)制創(chuàng)新是激發(fā)創(chuàng)新活力的根本，傳統(tǒng)體制下的事業(yè)單位組織管理模式已無法滿足現(xiàn)有需求，地方科研院所可通過員額制管理探索建立新型研發(fā)機(jī)構(gòu)管理制度。

3 員額制管理的成效和問題

目前，實(shí)行員額制管理的地方科研院所還處于“摸著石頭過河”的階段，邊探索、邊實(shí)施、邊完善，積累了先行先試的寶貴經(jīng)驗(yàn)，治理結(jié)構(gòu)日趨合理，在綜合創(chuàng)新能力、人才引進(jìn)、收入分配和激勵(lì)制度上初顯成效，對(duì)區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)的支撐能力顯著增強(qiáng)，但受體制慣性的影響較大，在執(zhí)行過程中也凸顯了一些問題和矛盾。

3.1 成效

3.1.1 綜合創(chuàng)新能力顯著增強(qiáng)

地方科研院所既要面向?qū)W科前沿開展基礎(chǔ)性及公益性研究，也要為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供技術(shù)支撐，實(shí)施員額制管理后，不斷優(yōu)化調(diào)整領(lǐng)域布局，堅(jiān)持發(fā)展定位，多措并舉加強(qiáng)基礎(chǔ)科研建設(shè)，提升原始創(chuàng)新水平和共性技術(shù)研發(fā)能力，強(qiáng)化產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，科技產(chǎn)出顯著提升，科技創(chuàng)新平臺(tái)、科技服務(wù)平臺(tái)不斷擴(kuò)大；探索科技成果作價(jià)入股創(chuàng)辦科技企業(yè)，科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化取得豐碩成果；同時(shí)面向國家重大戰(zhàn)略和地方發(fā)展需求，發(fā)揮科技支撐作用，科技成果轉(zhuǎn)化效益持續(xù)提升，成長為一支重要的地方級(jí)戰(zhàn)略科技力量。

3.1.2 堅(jiān)持以人為本，釋放人才活力與潛能

作為重要的科技創(chuàng)新平臺(tái)，實(shí)行員額制管理落實(shí)用人自主權(quán)后，地方科研院所堅(jiān)持“人才是第一資源”的理念，以人才促創(chuàng)新，不斷優(yōu)化人才發(fā)展機(jī)制，引育結(jié)合，科研專項(xiàng)向青年科技人員和新進(jìn)博士傾斜，對(duì)國內(nèi)外高層次人才的吸引力不斷增強(qiáng)，人才隊(duì)伍趨于年輕化、專業(yè)化、差異化和國際化；同時(shí)，鼓勵(lì)人才雙向流動(dòng),鼓勵(lì)科研人員離崗創(chuàng)業(yè)或到企業(yè)從事創(chuàng)新工作，人才、資金、項(xiàng)目等要素充分活躍，不斷激發(fā)科研人員尤其是青年科研人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生機(jī)與活力。

3.1.3 形成了靈活多樣的分配、激勵(lì)制度

完善的分配激勵(lì)制度有利于直接激發(fā)科研人員的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。目前，多數(shù)事業(yè)單位仍按照人社部門核定的工資標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，不利于充分激發(fā)科研人員活力［22-23］。而實(shí)行員額制管理的地方科研院所，具有更大自主權(quán)，可在核定總量內(nèi)采用靈活多樣的工資制度：對(duì)編制內(nèi)現(xiàn)有人員實(shí)行“基本工資+基礎(chǔ)性績效+獎(jiǎng)勵(lì)性績效”的事業(yè)待遇；對(duì)新進(jìn)員額制人員，在保障基本待遇的同時(shí)，實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)性績效上不封頂；對(duì)單位急需緊缺、業(yè)內(nèi)認(rèn)可的高層次引進(jìn)人才，實(shí)行年薪制，根據(jù)崗位職責(zé)和工作情況確定年收入水平；對(duì)編外聘用職工實(shí)行協(xié)議工資，參考市場價(jià)格合理確定薪酬。靈活多樣，在政策范圍內(nèi)最大程度激發(fā)科研人員活力。

3.2 問題

3.2.1 員額制管理與公益屬性存在不一致

公益屬性是事業(yè)單位尤其是科研類事業(yè)單位的內(nèi)在屬性［24］。事業(yè)單位分類改革以促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展、提高公益服務(wù)水平為目的，科研院所屬于承擔(dān)基礎(chǔ)性科研任務(wù)為主的公益服務(wù)事業(yè)單位，具有鮮明的公益屬性，既面向公眾提供公共服務(wù)，也是為政府行使職能提供技術(shù)支撐的重要載體，為各級(jí)政府的重大戰(zhàn)略決策提供智庫服務(wù)，在服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大需求方面發(fā)揮著重要作用，產(chǎn)生著顯著的社會(huì)效益和間接經(jīng)濟(jì)效益。政府與事業(yè)單位可視為公共服務(wù)提供者與服務(wù)生產(chǎn)者之間的關(guān)系［25］，而作為公益一類的科研事業(yè)單位在參與承接政府購買服務(wù)上存在政策障礙［26］，對(duì)科研院所業(yè)務(wù)工作開展和專業(yè)優(yōu)勢(shì)發(fā)揮產(chǎn)生了影響。實(shí)行員額制管理后，采取總量控制，雖人才隊(duì)伍日益壯大而基本人員經(jīng)費(fèi)保障和事業(yè)經(jīng)費(fèi)保障未同步提高，部分出現(xiàn)為彌補(bǔ)科研經(jīng)費(fèi)不足而開展創(chuàng)收活動(dòng)，從而與公益目標(biāo)相違背。

3.2.2 員額制管理在人員流動(dòng)和崗位聘用上存在障礙

動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制未完全發(fā)揮作用，以實(shí)行員額制管理的某省屬科研院所為例，在院所兩級(jí)管理下，研究所為獨(dú)立法人，目前已納入實(shí)名制管理的編制內(nèi)人員和新進(jìn)員額制人員還無法在院屬不同法人單位之間實(shí)現(xiàn)自主合理流動(dòng)；人員退出機(jī)制同樣重要，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)考核，從“只進(jìn)不出”到“有進(jìn)有出”才能真正激發(fā)科研隊(duì)伍活力。崗位設(shè)置結(jié)構(gòu)和比例調(diào)整雖有一定浮動(dòng)空間，但仍存在障礙，未實(shí)現(xiàn)自主調(diào)整，隨著高級(jí)人才的增多，此問題愈發(fā)凸顯。

3.2.3 多維度績效考評(píng)機(jī)制仍需解決

目前，對(duì)公益類地方科研院所的評(píng)價(jià)和考核以學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)為主［27-28］，而提供公共產(chǎn)品及服務(wù)的效率、效益、質(zhì)量方面仍缺乏客觀有效的外部評(píng)價(jià)和監(jiān)管機(jī)制。部分實(shí)行員額制管理的新型科研院所，在推進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化、解決重大技術(shù)應(yīng)用問題和地方社會(huì)發(fā)展實(shí)際問題的進(jìn)程中，導(dǎo)向上存在一定阻礙［29］；我國科技創(chuàng)新鏈條上存在著諸多體制機(jī)制關(guān)卡，創(chuàng)新和轉(zhuǎn)化各個(gè)環(huán)節(jié)銜接不夠緊密［30］，區(qū)別于一般意義上的技術(shù)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化，技術(shù)服務(wù)轉(zhuǎn)化產(chǎn)生的效益往往表現(xiàn)為社會(huì)效益與間接經(jīng)濟(jì)效益，周期長、見效慢、難于估算，科學(xué)、系統(tǒng)、多維度的績效考評(píng)機(jī)制仍需解決；考評(píng)結(jié)果也可作為政府確定購買公共服務(wù)對(duì)象、確定資源分配方案的重要依據(jù)［14］。

4 員額制管理的建議

實(shí)行員額制管理,機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，任務(wù)復(fù)雜而艱巨。相關(guān)政府主管部門和地方科研院所應(yīng)加強(qiáng)雙向溝通，不斷總結(jié)建設(shè)成效，指出存在問題，完善政策配套，為繼續(xù)完善員額制管理提供參考建議，打開發(fā)展新局面。

4.1 完善政策配套，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)

政府主管部門應(yīng)堅(jiān)持問題導(dǎo)向、循序漸進(jìn)，充分考慮改革前后的銜接性和配套性，保障員額制管理與現(xiàn)有事業(yè)單位管理政策的有效銜接，與科技體制改革和事業(yè)單位分類改革同步推進(jìn)，平衡好公益性服務(wù)與市場化運(yùn)作之間的關(guān)系，完善動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，在指明改革方向的同時(shí)，不斷細(xì)化、落實(shí)員額制管理的政策和制度，進(jìn)一步增強(qiáng)可操作性，摸索出臺(tái)系統(tǒng)性的解決方案,使政策導(dǎo)向更加符合科研發(fā)展規(guī)律，最大最優(yōu)發(fā)揮政策激勵(lì)作用。

4.2 強(qiáng)化條件保障，建立健全科研穩(wěn)定性支持機(jī)制

公益類地方科研院所多為一類或二類事業(yè)單位，體制改革和發(fā)展仍在進(jìn)行之中，雖取得顯著成效，但還處在爬坡過坎不進(jìn)則退的階段，加強(qiáng)科研能力建設(shè)需要持續(xù)、穩(wěn)定的支持。主管部門應(yīng)結(jié)合科研院所在重大戰(zhàn)略中的地位和應(yīng)發(fā)揮的作用，以經(jīng)常性投入為主、輔以競爭項(xiàng)目投入［17］，穩(wěn)定對(duì)基礎(chǔ)研究和公益性應(yīng)用基礎(chǔ)研究的投入，并對(duì)優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域和重點(diǎn)方向進(jìn)行傾斜，以增強(qiáng)科研人員改革獲得感，穩(wěn)定人才隊(duì)伍并促進(jìn)其潛心科研，從而充分發(fā)揮科研經(jīng)費(fèi)的引導(dǎo)激勵(lì)作用，提高整體運(yùn)行效率。

4.3 強(qiáng)化自主管理、自我監(jiān)督，營造良好發(fā)展環(huán)境

地方科研院所也應(yīng)結(jié)合自身使命和定位，充分調(diào)動(dòng)各方積極性，強(qiáng)化自主管理、過程管理，完善內(nèi)控制度，增強(qiáng)管理有效性；同時(shí)，加強(qiáng)自我監(jiān)督，完善科研信用體系，共建良好科研生態(tài)。

4.4 運(yùn)用績效考核指揮棒，持續(xù)跟蹤評(píng)估

以科技創(chuàng)新產(chǎn)出為導(dǎo)向，充分運(yùn)用績效考核指揮棒，建立具體、清晰、規(guī)范的考核標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)分應(yīng)用基礎(chǔ)、應(yīng)用技術(shù)、創(chuàng)新服務(wù)三種類型對(duì)地方科研院所進(jìn)行分類綜合評(píng)價(jià)，并持續(xù)跟蹤，將評(píng)價(jià)結(jié)果與經(jīng)費(fèi)支持掛鉤。

5 結(jié)語

公益類地方科研院所員額制管理的推行是一個(gè)由點(diǎn)到面、從頂層設(shè)計(jì)到摸著石頭過河的逐步發(fā)展的過程，建立健全符合科研規(guī)律的管理工作機(jī)制任重道遠(yuǎn)。面對(duì)新形勢(shì)、新任務(wù)下提出的新要求、新挑戰(zhàn)，各地方科研院所要敢于創(chuàng)新，先試先行、科學(xué)改革，不斷優(yōu)化科技創(chuàng)新生態(tài)，真正激發(fā)自身生機(jī)與活力，提高公益服務(wù)水平，更好發(fā)揮對(duì)區(qū)域發(fā)展的支撐性、戰(zhàn)略性作用，促進(jìn)公益事業(yè)更好更快發(fā)展。