新疆南疆四地州區(qū)域性貧困的整體治理研究*

劉 艷

（新疆社會科學院科研外事處，新疆烏魯木齊830011）

新疆南疆四地州（和田地區(qū)、喀什地區(qū)、克孜勒蘇柯爾克孜自治州、阿克蘇地區(qū)）集民族地區(qū)、邊境地區(qū)于一體，是全國“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)之一，為脫貧攻堅主戰(zhàn)場。①參見習近平《在深度貧困地區(qū)脫貧攻堅座談會上的講話》，新華網(wǎng)，網(wǎng)址：http://www.xinhuanet.com/politics/2017-08/31/c_1121580205.htm.訪問日期2020年6月2日。因其扶貧成本高、脫貧難度大，成為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)最難啃的“硬骨頭”之一。②參見楊明方、李亞楠、阿爾達克《同心描繪幸福美好新畫卷——新疆南疆四地州脫貧攻堅成就喜人》，《人民日報》，2019年10月16日，第7版。第二次中央新疆工作座談會把南疆四地州納入國家戰(zhàn)略，要求從國家層面進行頂層設(shè)計，實行特殊政策，打破常規(guī)，特事特辦。③參見習近平《主持第二次中央新疆工作座談會》，中國新疆網(wǎng)，網(wǎng)址：http://www.chinaxinjiang.cn/zhuanti/2017/08/5/201707/t20170711_555119.htm.訪問日期2020年6月2日。如期攻克南疆四地州區(qū)域性貧困堡壘，成為新疆決戰(zhàn)全面小康、決勝脫貧攻堅的主要難點和制勝關(guān)鍵。

近年來，圍繞加快推進少數(shù)民族地區(qū)脫貧攻堅，學術(shù)界從不同角度對新疆南疆四地州開展了深入的和系統(tǒng)的研究。大致可分為以下四類。一是總體回顧類。王冰等梳理了南疆三地州扶貧歷程、成效④參見王冰、余國新、蘇武崢《淺析南疆三地州扶貧開發(fā)歷程》，《安徽農(nóng)業(yè)科學》，2019年第8期，第251-254頁。。雷霆研究了“十二五”期間南疆地區(qū)主要成就、現(xiàn)實挑戰(zhàn)、阻滯因素、政策建議等⑤參見雷霆《鄉(xiāng)村振興背景下南疆地區(qū)扶貧開發(fā)治理研究》，《社會保障研究》，2019年第6期，第80-89頁。；二是因素分析類。趙淵博分析了南疆地區(qū)地理位置、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、民族性、教育、勞動力等方面的致貧機理⑥參見趙淵博《新疆南疆三地州貧困現(xiàn)狀、機制與精準扶貧問題研究》，《扶貧工作》，2018年第2期，第101-105頁。。謝曾曾、張愛萍指出自然條件差、生產(chǎn)技術(shù)落后、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一、基礎(chǔ)設(shè)施落后、政府行為偏差等是南疆四地州的致貧因素⑦參見謝曾曾、張愛萍《新疆南疆四地州反貧困路徑研究》，《安徽農(nóng)業(yè)科學》，2019年第19期，第248-251頁。。劉守威、張玉玲構(gòu)建多維貧困測度一般分析模型和因素變動分析，從內(nèi)生性視角分析了南疆四地州多維度貧困測度；⑧參見劉守威、張玉玲《內(nèi)生性因素的多維貧困測度及因素變動分析——基于南疆四地州農(nóng)村調(diào)查問卷》，《新疆大學學報》（哲學·人文社會科學版），2020年第1期，第11-19頁。三是扶貧模式類。宋嶺給出了南疆四地州扶貧產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的思路舉措⑨參見宋嶺《新疆貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的思考》，《新疆大學學報》（哲學·人文社會科學版），2005年第1期，第5-9頁。。戴寧寧認為需要加強南疆基層組織貧困治理能力①參見戴寧寧《新疆南疆地區(qū)基層組織建設(shè)存在問題及對策》，《北方民族大學學報》（哲學社會科學版），2015年第5期，第55-59頁。；潘浩研究提出推進南疆四地州就業(yè)扶貧工作的對策建議②參見潘浩《新疆南疆四地州就業(yè)扶貧問題及對策建議》，《新疆社科論壇》，2019年第2期，第30-35頁。；四是實踐檢驗類。李金葉、呂雁琴結(jié)合調(diào)研資料，提出加強扶貧資金投向管理、強化扶貧項目論證、注重生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展、優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等扶貧對策建議。③參見李金葉、呂雁琴《南疆扶貧開發(fā)中尚需研究的幾個問題》，《新疆大學學報》（社會科學版），2003年第3期，第25-31頁。秦放鳴等通過實地調(diào)研，總結(jié)出南疆地區(qū)扶貧開發(fā)的九條經(jīng)驗。④參見秦放鳴《南疆三地州扶貧開發(fā)的主要經(jīng)驗》，《新疆大學學報》（社會科學版），2003年第3期，第13-19頁?？琢钣?、鄭濤基于南疆地區(qū)兩個村莊調(diào)查，從機制上分析了基層在精準識別等方面的實踐困境。⑤參見孔令英、鄭濤《鄉(xiāng)村治理視角下民族特困地區(qū)精準扶貧實踐的困境——基于新疆南疆地區(qū)兩個村莊的調(diào)查》，《新疆大學學報》（哲學·人文社會科學版），2017年第4期，第19-25頁。王鋼、王杰等結(jié)合貧困縣調(diào)研成果，認為資金互助社模式在南疆深度貧困地區(qū)扶貧中有較高的實踐價值。⑥參見王鋼、王杰、石奇《深度貧困地區(qū)資金互助社扶貧模式的經(jīng)驗、問題和對策——來自新疆南疆和田地區(qū)C縣的實踐》，《新疆社會科學》，2019年第3期，第131-139頁?？v觀以上不同學者對南疆四地州貧困問題的分析研究，主要是圍繞現(xiàn)狀、成因及其解決途徑等具體操作層面展開，極少有堅持宏觀作用機理與微觀實踐相結(jié)合，針對跨行政區(qū)域間整體協(xié)同參與反貧困治理進行整體把握。盡管有的研究涉及到理論分析，但單一指向性較強、系統(tǒng)性不足，無法深層次審視和觸及邊疆少數(shù)民族地區(qū)脫貧攻堅的典型經(jīng)驗?zāi)Ｊ胶统晒嵺`。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，解決新疆南疆四地州區(qū)域性貧困的一條重要經(jīng)驗，是整體性治理理論在集中連片特困地區(qū)的結(jié)合創(chuàng)新和廣泛應(yīng)用?；谝陨?，本文嘗試在整體性治理理論視角下，深入考察南疆四地州精準扶貧政策及其治理經(jīng)驗，以期為持續(xù)緩解全國其他少數(shù)民族地區(qū)相對貧困的重大實踐提供有益啟示和全新視野。本文選擇2014年以來這個時間段進行系統(tǒng)分析，主要考慮：一是新疆最近一輪的扶貧對象建檔立卡于2014 年初完成，識別確定了決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅的扶貧對象，數(shù)據(jù)完整性和對比性較好。二是該時間段內(nèi)脫貧攻堅力度之大、范圍之廣、影響之深、綜合效益之明顯前所未有。三是在此期間作者所在團隊多次承擔扶貧成效考核、貧困退出第三方評估等，所獲得一手資料代表性強，更能真實反映脫貧攻堅成效。

一、新疆南疆四地州區(qū)域性貧困整體治理的認識深化

1.南疆四地州扶貧開發(fā)的歷程演進

新疆的扶貧開發(fā)始于南疆，與全國同步。“自20 世紀70 年代末期在南疆和田地區(qū)墨玉縣組織試點”[1]，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制取代人民公社集體經(jīng)營制度，新疆開始依托體制改革緩解農(nóng)村貧困。1986 年自治區(qū)黨委召開南疆三地州（和田地區(qū)、喀什地區(qū)、克孜勒蘇柯爾克孜自治州）脫貧致富工作座談會，強調(diào)從單純救濟型扶貧向經(jīng)濟開發(fā)型扶貧轉(zhuǎn)變，拉開了邊疆少數(shù)民族地區(qū)開發(fā)式扶貧序幕。自此，新疆把南疆三地州作為一個單獨的連片區(qū)域給予特殊政策扶持。至2011 年《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020 年）》明確差異化扶持南疆三地州等全國14 個集中連片特困地區(qū)⑦參見中共中央、國務(wù)院《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》，《光明日報》，2011年12月2日，第1版。，南疆三地州才開始享受國家片區(qū)扶貧政策。2014年第二次中央新疆工作座談會提出從根本上改變南疆四地州集中連片特困地區(qū)面貌，實現(xiàn)了新疆扶貧攻堅主戰(zhàn)場從南疆三地州到南疆四地州的轉(zhuǎn)變。2015年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》⑧參見中共中央、國務(wù)院《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，《人民日報》，2015年12月8日，第1版。，明確加快實施新疆南疆四地州等集中連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展與脫貧攻堅規(guī)劃。2017年《南疆四地州片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅“十三五”實施規(guī)劃》出臺⑨參見新疆維吾爾自治區(qū)人民政府《關(guān)于印發(fā)新疆維吾爾自治區(qū)南疆四地州片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅“十三五”實施規(guī)劃的通知》，新疆維吾爾自治區(qū)人民政府網(wǎng)站，網(wǎng)址：http://www.xinjiang.gov.cn/xinjiang/gfxwj/201706/15023116ce80428c8d 3246c252f2d17f.shtml.訪問日期2020年6月12日。，要求加快集中解決南疆四地州集中連片特困地區(qū)貧困問題。

伴隨著扶貧開發(fā)的深入推進，新疆南疆四地州集中連片特困地區(qū)逐步發(fā)展成為一種新的特殊貧困類型，表現(xiàn)為跨區(qū)域性的整體貧困，以往以貧困縣為基本單元進行扶持的常規(guī)扶貧開發(fā)手段已難以奏效。對于區(qū)域性貧困，學術(shù)界目前尚未給出明確的概念和定義，但在實踐中通常認為區(qū)域性貧困是在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，某些地域相鄰、社情相近、自然連片的區(qū)域，因經(jīng)濟水平遠低于社會平均發(fā)展水平、貧困人口比例遠高于其他地區(qū)的現(xiàn)象。就南疆四地州而言，呈現(xiàn)出區(qū)別于分散型個體貧困現(xiàn)象的顯著特征。一是貧困程度極深。南疆四地州33個縣市中有26個縣為貧困縣，占新疆貧困縣總數(shù)的74.3%，26 個貧困縣中有22 個處于深度貧困；有284 萬貧困人口，占新疆貧困人口總數(shù)的86.1%，其中少數(shù)民族比例超過91%。①參見詹新華、劉昊、郭少雅《天山南麓起宏圖——南疆四地州按下脫貧攻堅快進鍵》，《農(nóng)民日報》，2018年9月20日，第4版。二是發(fā)展基礎(chǔ)薄弱。南疆四地州地處塔克拉瑪干沙漠西南邊緣，生態(tài)環(huán)境惡劣，沙塵災(zāi)害頻發(fā)，沙漠、戈壁、高原占90%以上，農(nóng)民人均耕地不足2 畝，缺地缺水缺電矛盾突出，脫貧與發(fā)展缺乏后勁。三是孤島效應(yīng)明顯。南疆四地州三面環(huán)山，周邊缺乏大中型城市帶動，遠離中心市場，和田地區(qū)、喀什地區(qū)、克孜勒蘇柯爾克孜自治州等地州政府所在地距離新疆首府烏魯木齊市均超過1 000公里，信息、交通等一度相對閉塞。經(jīng)濟結(jié)構(gòu)為農(nóng)業(yè)主導型經(jīng)濟，2014年南疆四地州地區(qū)生產(chǎn)總值1 725.9億元，僅占全疆的18.5%，發(fā)展帶動力不強。加之民族、宗教、文化、穩(wěn)定等問題交織，社情和致貧因素極為復雜，脫貧難度很大。同時，還面臨著幫扶力量缺乏統(tǒng)一調(diào)度、部門政策無序疊加導致沖突、涉農(nóng)資金分散而整合不夠等難題，導致減貧工作效率偏低。解決南疆四地州區(qū)域性貧困，必須堅持跨區(qū)域聯(lián)動、多力量整合，走系統(tǒng)治理、整體治理之路。

2.整體性治理理論的內(nèi)涵及框架

20 世紀70 年代末期興起的新公共管理模式通過引入競爭機制和績效管理有效提高了公共服務(wù)質(zhì)量，但卻忽視了部門之間的合作與協(xié)調(diào)，造成“碎片化”制度結(jié)構(gòu),即“成本轉(zhuǎn)嫁、項目沖突、項目重復、目標沖突、缺乏溝通使得缺乏干預(yù)或干預(yù)結(jié)果不理想、各自為政、服務(wù)真空、服務(wù)差距”[2]等，削弱了政府處理“棘手”問題的能力。為回應(yīng)和矯正新公共管理產(chǎn)生的弊端，英國學者佩里·?？怂故紫忍岢霾⑾到y(tǒng)論證了整體性治理，強調(diào)“以公民需求為治理導向，以信息技術(shù)為治理手段，以協(xié)調(diào)、整合、責任為治理機制，對治理層級、功能、公私部門關(guān)系及信息系統(tǒng)等碎片化問題進行有機協(xié)調(diào)與整合”[3]，以促進公共資源在府際間有效流動，達到“去碎片化”治理的能效。2002 年佩里·希克斯與人合著《邁向整體性治理：新的改革議程》，系統(tǒng)構(gòu)建起整體性治理理論，成為政府治理范式的一種有益補充和完善。

圍繞解決政府組織的工作手段與預(yù)期目標的沖突問題，向公眾提供無縫隙而非分離的服務(wù)，整體性治理理論把“跨界合作”作為核心理念，強調(diào)“協(xié)調(diào)”與“整合”兩個關(guān)鍵要素，這也是該理論得以實施的重要實踐路徑?！皡f(xié)調(diào)”側(cè)重政策制定，包括過程協(xié)調(diào)和組織關(guān)系協(xié)調(diào)，意在采用“建構(gòu)一套容忍的制度、分立或權(quán)變的作法、建立交易及相互依賴的方式，妥協(xié)或混合”[4]的方式，讓各系統(tǒng)輸出的共同政策目標對各個參與主體發(fā)揮出引領(lǐng)和導向作用，以此完成政策目標的制定。過程層面協(xié)調(diào)，在于溝通、對話、協(xié)商，將某類政策議題納入共同關(guān)注的范疇并形成一致共識和行動意愿。組織關(guān)系層面協(xié)調(diào)，主要通過限制主體間相互傷害的可能性，理順彼此在組織中的定位和關(guān)系，實現(xiàn)求同存異?！罢稀眲t傾向于政策執(zhí)行，“通過執(zhí)行、完成及采取實際行動，將聯(lián)合規(guī)劃中制定的目標與手段沖突緩和的結(jié)果加以實踐”[5]。這也體現(xiàn)了整體性治理的價值取向，即參與主體按照議定的治理結(jié)構(gòu)，通過層級輸出、權(quán)力控制等施加壓力，推動解決跨界和交叉型公共事務(wù)，或者滿足公眾的整體性服務(wù)需求?！罢稀钡娜齻€層次包括同級政府部門間、不同層級政府間、政府與社會和市場間。當然，這種“整合”并不提倡兼并重組式的機構(gòu)簡單合并，而更看重責任、政策、資源等方面的相互協(xié)同和有效作用。同時，整體性治理理論還主張利用信息手段消除信息隔閡、彌合交流鴻溝，讓政府、市場及社會主體共享資源，以提高服務(wù)效率和服務(wù)對象獲得感。

3.整體性治理理論與南疆四地州區(qū)域性貧困治理的耦合性

解決新疆南疆四地州區(qū)域性貧困問題，需要集中資金、政策、信息等資源的共同作用，通過促進扶貧對象全面發(fā)展和提升來擺脫當前貧困狀況，這與整體性治理的邏輯思維不謀而合。從目標導向看，歷史性如期解決千百年來的絕對貧困問題，視為政府組織向扶貧對象的一種公共產(chǎn)品或服務(wù)輸出，是區(qū)域性貧困治理的首要出發(fā)點和階段性目標。整體性治理雖因“去碎片化”而生，但要求政府服務(wù)的公眾性回歸，強調(diào)把重點轉(zhuǎn)向公民的價值訴求，提供低成本、效果好、方便快捷的“一站式”服務(wù)，解決公眾最關(guān)心的問題，這與區(qū)域性貧困治理的目標價值一致。從政策生成看，為達到資源向集中連片特困地區(qū)的特定指向性，脫貧攻堅規(guī)劃和方案等必不可少。而整體性治理理論同樣經(jīng)歷以對話形成聯(lián)合政策規(guī)劃的過程，誘導參與主體在共同的話語語境中化解項目重復和目標沖突，以保持政策連續(xù)性并提高行政效率。從運作機制看，鑒于南疆四地州區(qū)域性貧困的復雜性，需要設(shè)法激勵并整合專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧、援疆扶貧等各方面力量，構(gòu)建起銜接緊密、運轉(zhuǎn)高效的“大扶貧”格局。而整體性治理理論同樣強調(diào)打破部門壁壘，通過“協(xié)調(diào)”和“整合”，把政府、社會和市場等多元主體有機關(guān)聯(lián)起來，破除“單打獨斗”的局面，形成“握指為拳”的效應(yīng)。從工作平臺看，解決南疆四地州區(qū)域性貧困與整體性治理理論都強調(diào)信息技術(shù)的運用，使得各類社會資源信息在不同層級或組織間精準有效流動，既消除了“信息孤島”，又讓部門間信息互通和透明變得更加富有意義，得以朝著共同的目標向前推進。綜合以上，整體性治理蘊含的關(guān)鍵要素和行動邏輯無疑與攻克南疆四地州區(qū)域性貧困呈現(xiàn)出高度的一致性，從而在二者之間建立關(guān)聯(lián)路徑，為解決區(qū)域性貧困提供可行性。

二、新疆南疆四地州區(qū)域性貧困整體治理的主要實踐

南疆四地州區(qū)域性貧困治理是一項復雜系統(tǒng)工程，呈現(xiàn)著整體性治理理論的鮮明特點。筆者所構(gòu)建的南疆四地州區(qū)域性貧困的治理結(jié)構(gòu)如圖1所示。

圖1 新疆南疆四地州區(qū)域性貧困治理結(jié)構(gòu)

（一）治理目標：一體統(tǒng)籌

一致性目標任務(wù)的有效界定，為參與脫貧攻堅的各方面主體提供了明確的行動邊界和行動導向，進而遵循統(tǒng)一原則，按區(qū)域、分階段、有進度地實現(xiàn)總體目標。在南疆四地州區(qū)域性貧困的治理中，所有參與者的共同服務(wù)對象，一是284 萬貧困人口，能夠?qū)崿F(xiàn)如期脫貧是他們的迫切需求；二是26 個貧困縣，這也是扶貧資金投入等各項扶持政策支持的基本單元；三是南疆四地州集中連片特困地區(qū)，為打破地州行政界限的邊疆少數(shù)民族地區(qū)。針對這些對象，《南疆四地州片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅“十三五”實施規(guī)劃》明確了整體治理目標，即到2020 年現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。細化后的子目標包括：穩(wěn)定實現(xiàn)貧困人口不愁吃、不愁穿（兩不愁），義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障（三保障）；基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標接近全國平均水平，構(gòu)建起南疆四地州區(qū)域性貧困整體治理的目標結(jié)構(gòu)體系。在行政壓力逐級傳導下，南疆四個地州按照層級等次分別領(lǐng)受本區(qū)域內(nèi)的貧困人口和貧困縣脫貧目標任務(wù)，并逐級分解至鄉(xiāng)村一級，對照脫貧目標標準，制定各自總體計劃、年度脫貧計劃，以確保整體性目標的如期實現(xiàn)。同時，經(jīng)過積極互動交流和動員宣傳，南疆四地州經(jīng)濟發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、民生改善、公共服務(wù)、生態(tài)建設(shè)等發(fā)展任務(wù)也被分解至政府各部門。以解決絕對貧困這個公共問題為導向，各部門建立起回應(yīng)扶貧對象內(nèi)在脫貧發(fā)展訴求的一致共識和整體行動，聯(lián)動編制南疆四地州產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)展“十三五”規(guī)劃、南疆四地州深度貧困地區(qū)脫貧攻堅實施方案（2018—2020年）、南疆四地州22個深度貧困縣三年10 萬人轉(zhuǎn)移就業(yè)規(guī)劃等專門性規(guī)劃，并形成水利扶貧計劃、交通扶貧計劃等部門工作計劃，找準在共同治理目標下的職責定位，承擔起相應(yīng)的攻堅責任，讓自己的各項扶貧行動趨于同向，一體統(tǒng)籌于脫貧發(fā)展目標的方向引領(lǐng)。

（二）治理策略：聯(lián)動協(xié)調(diào)

南疆四地州區(qū)域性貧困問題不會孤立存在和發(fā)生，而是根植于集中連片特困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的大環(huán)境。《南疆四地州片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅“十三五”實施規(guī)劃》把堅持區(qū)域發(fā)展與精準扶貧相結(jié)合，作為解決區(qū)域性貧困的一條基本原則進行強調(diào)，跳出了“就扶貧而扶貧”的困境。具體來講，就是堅持整體治理理念，把脫貧攻堅放在區(qū)域經(jīng)濟的全面發(fā)展中去考量，通過區(qū)域發(fā)展帶動扶貧開發(fā)，以加快經(jīng)濟發(fā)展為精準扶貧創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境；通過扶貧開發(fā)促進區(qū)域發(fā)展，以精準到村到戶到人的政策舉措著力緩解貧困，顯著提升區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量和成色。在整體性治理策略的驅(qū)動下，扶貧領(lǐng)域的不同相關(guān)利益主體基于彼此信任、責任和組織認同，突破既有的利益割據(jù)和政策界限，努力消除政策間可能相互抵觸或引起沖突的情況，基于廣泛而有效地征求意見建議，實地調(diào)研、研究討論并形成政策連續(xù)一致的脫貧方案，分散在各領(lǐng)域、各行業(yè)和各部門的扶貧資源和力量被充分地調(diào)動和整合起來。在不取消部門專業(yè)化分工的前提下，扶貧部門牽頭健全治理政策耦合方式，深入挖掘諸如農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)有效銜接等與扶貧相關(guān)的政策潛力，并向集中連片特困地區(qū)提供紡織服裝產(chǎn)業(yè)帶動就業(yè)、土地清理再分配、生態(tài)補償、易地扶貧搬遷、綜合社會保障以及教育扶貧、健康扶貧、基礎(chǔ)設(shè)施扶貧等全方位的扶貧政策服務(wù)。①參見陳全國、雪克來提·扎克爾《推動新時代黨的治疆方略落地生根》，《人民日報》，2019年8月16日，第9版。通過讓這些規(guī)劃和方案協(xié)同起來，“捆綁使用”共同作用于集中連片特困地區(qū)，提供無縫隙的扶貧政策服務(wù)，既明顯增強貧困人口穩(wěn)定增收脫貧的能力，又注重提高區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的速度和質(zhì)量，達到了“1+1＞2”的整體性治理效果，有效避免各自為戰(zhàn)、政策沖突等“打亂仗”現(xiàn)象發(fā)生。

（三）治理方式：組織構(gòu)建

打贏南疆四地州區(qū)域性貧困脫貧攻堅戰(zhàn)，涉及面廣、任務(wù)繁重，必須以結(jié)果和目標進行組織設(shè)計和創(chuàng)新，組建起縱向治理層級執(zhí)行有力、橫向治理職能優(yōu)化到位、公私伙伴關(guān)系和諧順暢的高效組織運行體系和綜合性、整體化的治理合力。新疆在省一級成立南疆四地州深度貧困地區(qū)脫貧攻堅工作領(lǐng)導小組這個議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，開展定期調(diào)度、情況通報等扁平化管理，統(tǒng)一目標設(shè)計、資源調(diào)動和任務(wù)分解，下設(shè)基層組織、社會保障、教育扶貧、住房安全、飲水安全、扶貧搬遷等16個專項組統(tǒng)抓統(tǒng)管，加速南疆四地州扶貧資源要素的共享和聚集。在政府部門內(nèi)部進行功能整合，明確扶貧辦牽頭職責和組織職能，賦予水利、教育、醫(yī)保、住建、人社、農(nóng)業(yè)、交通等29家部門治理權(quán)責，打通部門間職能交叉，增強組織認同，通過聯(lián)席會議、定期磋商等，在目標制定、項目實施、政策監(jiān)管等方面做到跨部門合作，形成“內(nèi)聯(lián)”式的治理結(jié)構(gòu)，以降低治理成本、克服部門利益博弈和推諉扯皮等弊病。在各級政府之間進行層級整合，通過簽訂脫貧攻堅責任狀等形式，逐級向南疆四個地州、33個縣市特別是26個貧困縣傳導行政壓力，并全面下放項目審批權(quán)限，給予基層充分信任和自主權(quán)，將扶貧資金項目和幫扶資源直接輸送到基層，形成自治區(qū)負總責、地縣抓落實、鄉(xiāng)村抓落地的分級責任管理體系。同時，推動由政府單一主體向政府主導、企業(yè)和市場、社會組織等各方主體參與的轉(zhuǎn)變，依托簽訂相應(yīng)幫扶協(xié)議，引導10個對口援疆省市幫扶、16家中央單位定點幫扶21個貧困縣、北疆33個經(jīng)濟實力較強縣市幫扶南疆四地州27個縣市、242家自治區(qū)單位定點幫扶272個貧困村、1 666家民營企業(yè)幫扶830個貧困村，②參見杜剛、關(guān)俏俏《新疆聚焦南疆四地州百萬深度貧困人口精準扶貧》，中國政府網(wǎng)，網(wǎng)址：https://finance.sina.cn/2018-05-23/detail-ihawmauc5524537.d.html.訪問日期2020年6月18日。讓所有貧困村派駐駐村工作隊和第一書記全覆蓋等，構(gòu)建政府與市場、社會通力合作、支持配合、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的治理網(wǎng)絡(luò)，以提高應(yīng)對區(qū)域性貧困所涉及復雜和棘手問題的能力?？鐓^(qū)域的南疆四個地州或貧困縣之間，以上一級規(guī)劃或方案為平臺，或通過上級部門協(xié)調(diào)會等形式的中間調(diào)節(jié)，實現(xiàn)區(qū)域之間的政策、目標、措施有效對接，達到治理責任相互強化的效果。為確保整體性治理績效，省級工作領(lǐng)導小組還強化對各級黨委政府、政府部門單位、定點幫扶單位等扶貧主體的常態(tài)化監(jiān)督檢查和量化考核評估，通過約談、獎懲、批評等，把區(qū)域內(nèi)脫貧致富的治理目標強化為具體并且持久的制度化行為。

（四）治理路徑：系統(tǒng)協(xié)同

政府以其行政權(quán)威主導脫貧攻堅，重點表現(xiàn)在立法、管制、宣傳、激勵等方面，但不能也不可能“大包大攬”。不同扶貧主體遵循歷史性形成的固有行為邏輯及時進行補位，逐步形成專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧、援疆扶貧等優(yōu)勢互補、相互支撐的大扶貧格局。專項扶貧由扶貧部門主導，管理和使用財政專項扶貧資金項目，重點用于完成與“兩不愁”“三保障”相關(guān)的底線扶貧任務(wù)。據(jù)財政部門測算，2014至2019年南疆四地州累計投入中央和自治區(qū)財政專項扶貧資金達586.5億元，占新疆扶貧資金總量的80%以上。行業(yè)扶貧是扶貧部門之外的政府其他部門開展的扶貧工作，比如教育、水利、住建等單位根據(jù)系統(tǒng)管理原則，重點推動貧困鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)完善。2017 年以來，南疆四地州加大涉農(nóng)資金實質(zhì)性整合力度，累計整合320.2 億元，有效解決了扶貧資金多頭管理、交叉重復、使用分散等問題，資金使用實現(xiàn)“多個渠道引水、一個龍頭放水”，為實現(xiàn)總體目標形成重要資金支撐。社會扶貧指政府之外的社會力量諸如社會組織、民營企業(yè)及個人扶貧行為，他們響應(yīng)政府號召或者迫于輿論及責任壓力，通過企業(yè)帶動、物資捐贈、消費扶貧等形式參與脫貧攻堅，展現(xiàn)出市場在產(chǎn)業(yè)項目選擇、貧困瞄準方面的優(yōu)越性，解決了政府行為偶爾失靈的尷尬。援疆扶貧是對口援疆省市按照中央部署支持新疆的扶貧工作，優(yōu)勢在于人才、市場、信息、技術(shù)等。僅2018—2019 年，北京、浙江等10 個援疆省市在南疆四地州累計投入190.7億元、安排項目1 081 個，援建42 個工業(yè)園、產(chǎn)業(yè)園，引進5 500多家各類企業(yè)入駐，①參見劉永富《堅決奪取南疆四地州脫貧攻堅全面勝利》，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組辦公室網(wǎng)站，網(wǎng)址：http://www.cpad.gov.cn/art/2020/5/25/art_106_123987.html.訪問日期2020年6月20日。形成區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的強大支撐力。憑借行政強制、利益交換或基于價值認同，不同組織“對號入座”，發(fā)揮各自優(yōu)勢和專長，通過實施多渠道、多樣化精準幫扶，將協(xié)同模式全面映射到扶貧工作中，促進公共服務(wù)集中向扶貧對象傾斜，確保脫貧攻堅行動的有序開展及共同治理目標的順利實現(xiàn)。

（五）治理平臺：互通合作

信息技術(shù)在南疆四地州區(qū)域性貧困治理中的作用顯而易見，既可以打破部門間的“藩籬”，解決功能“碎片化”，成為共享信息、聯(lián)通多元主體實現(xiàn)協(xié)調(diào)整合的載體，又可以按照“需求-響應(yīng)”機制，在扶貧產(chǎn)品營銷、扶貧需求對接中發(fā)揮橋梁作用。一方面，南疆四地州依托自治區(qū)脫貧攻堅大數(shù)據(jù)平臺②參見關(guān)俏俏《新疆建立貧困監(jiān)測預(yù)警機制》，《新疆日報》，2020年3月31日，第1版。，健全政府各部門之間的定期和不定期信息數(shù)據(jù)交換機制，通過理性數(shù)據(jù)分析、便捷信息溝通，全時掌握對象識別、力量調(diào)配、項目進度、監(jiān)測預(yù)警、動態(tài)幫扶等，增強部門信息的透明度和互通性，使得扶貧工作決策、執(zhí)行、管理、監(jiān)督等全過程走向精準化、科學化，為提高扶貧資源配置效率和區(qū)域性貧困治理績效提供了重要數(shù)據(jù)支撐。另一方面，通過開發(fā)使用社會扶貧網(wǎng)等開放網(wǎng)絡(luò)平臺，發(fā)展“網(wǎng)絡(luò)+”扶貧模式，在建立起貧困人口脫貧需求意愿與多元參與主體扶貧供給快捷關(guān)聯(lián)通道的同時，也把貧困戶的小生產(chǎn)與社會化的大市場精準對接起來，既為生產(chǎn)者提供展示產(chǎn)品、拓寬銷售渠道等服務(wù)，也為扶貧購買者提供商品介紹、購買渠道等服務(wù)，并為第三方銷售者提供產(chǎn)品推薦、數(shù)據(jù)統(tǒng)計等服務(wù)，暢通扶貧產(chǎn)品產(chǎn)供銷各環(huán)節(jié)，為擴大扶貧產(chǎn)品宣傳、推介、營銷等開辟新通道，有效提升了貧困地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品的市場影響力和競爭力。值得一提的是，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，“線上經(jīng)濟”呈現(xiàn)迅猛發(fā)展勢頭，網(wǎng)絡(luò)直播帶貨等自媒體應(yīng)運而生，很多貧困人口也參與其中，直接把扶貧產(chǎn)品推向市場，也讓自己站在了市場競爭的最前端，這對培育其市場意識、商品意識、脫貧能力大有裨益。

三、新疆南疆四地州區(qū)域性貧困整體治理的突出成效

南疆四地州區(qū)域性貧困的整體治理，是新疆乃至國家解決邊疆少數(shù)民族地區(qū)貧困問題的一個成功范例。2014 年以來，南疆四地州累計實現(xiàn)61.41萬戶251.16萬人脫貧、16個貧困縣摘帽③參見王瑟《新疆10個未摘帽貧困縣奮力攻堅》，《光明日報》，2020年5月2日，第1版。，貧困發(fā)生率（農(nóng)業(yè)戶籍人口中貧困人口的比例）由2014 年初的29.1%降至2019 年底的2.21%，區(qū)域性貧困治理取得重大進展和成就。

（一）農(nóng)戶穩(wěn)定增收與區(qū)域綜合實力增強良性互動，促進了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)困境的有效破解

堅持政府主導，同時又強調(diào)市場在活躍經(jīng)濟中的主體地位，實現(xiàn)政府與市場的“缺位—補位”協(xié)同聯(lián)動，以精準扶貧提升貧困人口發(fā)展能力，以區(qū)域發(fā)展提升整體經(jīng)濟實力，“雙輪驅(qū)動”式整體治理成為破解區(qū)域性貧困的有效路徑和方法選擇。在穩(wěn)定紅利持續(xù)釋放的背景下，南疆四地州區(qū)域經(jīng)濟表現(xiàn)出強勁勢頭，呈現(xiàn)健康發(fā)展態(tài)勢。從表1 中可以看出，南疆四地州產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從2014年的28.90：29.62：41.48 調(diào)整為2018 年的26.57：30.32：43.11，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)占比趨于優(yōu)化。國內(nèi)生產(chǎn)總值連年增加，從1 725.94 億元增加到2 352.01 億元，增加626.06 億元，年均增長10.87%，其中喀什、阿克蘇兩地經(jīng)濟總量均占南疆四地州的40%以上，貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展活力和后勁顯著增強。與此同時，南疆四地州堅持一二三產(chǎn)融合發(fā)展，形成“園區(qū)+企業(yè)+合作社+基地+農(nóng)戶”發(fā)展模式，讓更多貧困群眾深度嵌入產(chǎn)業(yè)鏈條，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)增收、穩(wěn)崗增收。從表2 中可以看出，南疆四地州貧困家庭人均純收入從2014 年2 212 元增加到2019 年8 824 元、年均增長31.9%，增幅高于全區(qū)35 個貧困縣平均水平19.8 個百分點。收入構(gòu)成中工資性收入比重從38%增加到54%。經(jīng)營性收入比重從17%增加到22%，其中二三產(chǎn)業(yè)收入比重從24%增加到48%，收入結(jié)構(gòu)發(fā)生實質(zhì)變化，收入渠道從單一到多元，持續(xù)穩(wěn)定增收的來源更加可靠，對實現(xiàn)“兩不愁”脫貧目標形成了重要支撐。這說明，整體性治理理論提倡政策疊加輸出以解決公眾問題的目標導向顯示出與集中連片特困地區(qū)較強的匹配性。區(qū)域性貧困的本質(zhì)是區(qū)域發(fā)展不平衡，“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”的思維方式不利于區(qū)域性貧困的解決，而通過區(qū)域經(jīng)濟開發(fā)統(tǒng)籌解決南疆四地州經(jīng)濟和社會問題，以期為貧困人口穩(wěn)定脫貧奠定產(chǎn)業(yè)、市場等所必需的基礎(chǔ)條件，切實增強了邊疆少數(shù)民族地區(qū)脫貧治理效果。

表1 新疆南疆四地州國內(nèi)生產(chǎn)總值（單位：億元）

表2 新疆南疆四地州貧困家庭收入結(jié)構(gòu)

（二）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與基本公共服務(wù)完善相得益彰，縮小了不平衡區(qū)域間逐步拉大的發(fā)展差距

貧困人口實現(xiàn)脫貧還有“三保障”的硬性要求，貧困縣摘帽也要關(guān)注基本公共服務(wù)等方面的實現(xiàn)程度。著眼于脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接，還需要不斷縮小縣域間、地州間、南疆四地州與新疆其他地區(qū)間的發(fā)展差距。遵循整體性治理的核心理念，行業(yè)部門在脫貧攻堅中既分工又協(xié)同，各地縣之間也成功“聯(lián)手”作戰(zhàn)，向貧困縣鄉(xiāng)村布局了一系列扶貧項目，全面完成2 481個貧困村動力電改造和提升工程，①參見杜剛《新疆深度貧困地區(qū)進入“大電網(wǎng)”時代》，中華網(wǎng)，網(wǎng)址：https://news.china.com/focus/xksh/nesws/13003876/20200707/38452685.html.訪問日期2020年7月7日。落實最后77個未通暢建制村通硬化路任務(wù)②參見符曉波《新疆具備條件建制村全部通硬化路》，新華網(wǎng)，網(wǎng)址：http://www.xinhuanet.com/politics/2019-12/07/c_1125319870.htm.訪問日期2020年6月22日。，加快1 962 個貧困村光纖寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)③參見劉兵《新疆今年將實現(xiàn)深度貧困村光纖寬帶網(wǎng)絡(luò)全覆蓋》，新華網(wǎng)，網(wǎng)址：http://finance.china.com.cn/roll/20180328/4584834.shtml.訪問日期2020年6月22日。，實現(xiàn)貧困村全部通硬化路、動力電、寬帶網(wǎng)絡(luò)。全面完成“十三五”40 146 戶16.94 萬人易地扶貧搬遷任務(wù)④參見關(guān)俏俏《新疆全面完成易地扶貧搬遷任務(wù)》，《新疆日報》，2019年12月9日，第1版。，貧困家庭學生義務(wù)教育鞏固率達95%以上，貧困人口基本醫(yī)療、大病保險全覆蓋，最低生活社會保障應(yīng)保盡保。⑤參見王興瑞《我區(qū)脫貧攻堅取得決定性進展》，《新疆日報》，2020年1月7日，第5版。貧困家庭關(guān)心的飲水安全和住房安全問題也得到徹底解決。2019 年底剩余9 355 戶貧困戶安全住房全部竣工入住，徹底結(jié)束了貧困人口住危房的歷史。⑥參見雪克來提·扎克爾《新疆維吾爾自治區(qū)政府工作報告》，《新疆日報》，2020年1月7日，第3版。2020年5月底剩余1.53萬貧困人口用上安全飲水，至此新疆貧困人口飲水安全問題徹底解決，⑦參見胡嘉琛《新疆伽師縣徹底解決貧困人口飲水安全問題》，中國新聞網(wǎng)，網(wǎng)址：https://news.sina.com.cn/o/2020-06-20/doc-iircuyvi9519868.shtml.訪問日期2020年6月22日。脫貧需求全部得到滿足。這些制約貧困地區(qū)發(fā)展的“頑疾”之所以能夠得到有效解決，關(guān)鍵在于受整體治理規(guī)劃和方案的方向引領(lǐng)，政府部門將實現(xiàn)治理目標的所有環(huán)節(jié)作為有機相連整體予以推進，從而避免了出現(xiàn)“斷頭路”以及自來水接通到了村委會卻進不了貧困戶家的問題。當然，需要注意的是，政府部門之間的協(xié)同和整合不應(yīng)過度，違反行業(yè)部門基本的行為原則，否則將限制其專業(yè)性，帶來的可能是行業(yè)系統(tǒng)標準的動搖、規(guī)則的喪失以及責任的缺失，反倒偏離了整體性治理的價值初衷。同時，還要處理好脫貧短期效益與發(fā)展長期效益的科學銜接關(guān)系，搭建起府際之間協(xié)同治理的長效機制，既解決好當前亟待解決的區(qū)域性貧困問題，又能針對鄉(xiāng)村振興這樣的重要策略和規(guī)劃，促使政府部門開展長期性的共同規(guī)劃與協(xié)同工作，來達到持續(xù)鞏固脫貧成果、逐步解決邊疆少數(shù)民族地區(qū)相對貧困問題的治理目標。

（三）基層治理能力與貧困人力資源開發(fā)互促互進，創(chuàng)新了治理體系現(xiàn)代化要求下群眾參與基層社區(qū)的治理模式

按照整體性治理的思維，解決公眾問題還需依賴公眾的廣泛參與。從可持續(xù)性發(fā)展角度看，在脫貧攻堅中貧困群體內(nèi)生動力的充分激發(fā)更值得關(guān)注。提升貧困人口自我脫貧能力，應(yīng)當堅持“扶志”為主、“扶志”與“扶智”相結(jié)合，針對邊疆少數(shù)地區(qū)貧困人口物質(zhì)和精神的“雙重貧困”進行綜合施策。在教育勸導、示范引領(lǐng)基礎(chǔ)上，基層扶貧干部和貧困群體普遍建立相互信任及承諾機制，運用基層黨組織的組織力，著力開發(fā)貧困群眾人力資源，調(diào)動他們的主動性和積極性，既強化宣傳引導、增強自我脫貧意識，又強化技能培訓、提升主動脫貧能力，同時又以已脫貧群眾為重點、加強創(chuàng)業(yè)致富帶頭人培育培養(yǎng)，形成“一戶一策”、一幫一或一幫多的小型自治單元，成為邊疆少數(shù)民族地區(qū)村級治理方式的有效延伸，實現(xiàn)了貧困人口從“要我脫貧”向“我要脫貧”的轉(zhuǎn)變。比如，作為治理體系最末端的村“兩委”或者“訪惠聚”駐村工作隊，根據(jù)全村貧困人口致貧情況和發(fā)展需求，利用農(nóng)牧民夜校開展國語教育，進行餐飲服務(wù)、牲畜養(yǎng)殖、大棚種植等實用技能培訓，幫助發(fā)展庭院經(jīng)濟、鄉(xiāng)村休閑旅游等，引導貧困群眾走上了致富之路。①參見張慧疆《工作隊千方百計激發(fā)貧困群眾內(nèi)生動力——小康路上動力足》，新疆網(wǎng)，網(wǎng)址：https://www.sohu.com/a/399671808_118570?_trans_=000014_bdss_dkmwzacjP3p:CP%3D.訪問日期2020年6月24日。在激發(fā)貧困群體內(nèi)生的動力方面，筆者認為有一條重要的經(jīng)驗啟示，即政府行為和政府責任不可泛化。換言之，在當前的行政體制下，政府肩負起脫貧攻堅的任務(wù)，不僅應(yīng)把控好自身特定的職責邊界，對照脫貧攻堅的目標標準和底線要求進行外源性的政策輸入，而且還要為貧困群體承擔個人責任預(yù)留出空間，引導他們積極參與脫貧發(fā)展計劃的制定實施、監(jiān)督管理等過程。政府“大包大攬”式的扶貧模式，終究會讓整體性治理表現(xiàn)出短暫的有效性。因此，要把政府責任和個人責任有機地匹配起來，切實增強邊疆少數(shù)民族地區(qū)貧困人口在脫貧攻堅中的主體認同，依靠自身努力改變自己的命運。

四、結(jié) 論

新疆南疆四地州區(qū)域性貧困作為一種特殊復雜的貧困類型，其減貧模式與整體性治理理論高度契合。堅持政策目標的協(xié)調(diào)與整合、治理責任的協(xié)同與整合、體制機制的完善與整合、實施績效的提升與整合，南疆四地州推動脫貧攻堅取得了顯著成效，驗證了整體治理理論是解決區(qū)域性貧困問題的適用性選擇。治理過程所展現(xiàn)的典型做法和經(jīng)驗，也進一步豐富和發(fā)展了鄉(xiāng)村減貧戰(zhàn)略，為2020年后全國其他少數(shù)民族地區(qū)持續(xù)解相對貧困提供了有益借鑒和參考。