歐盟排放交易體系擴(kuò)大至航運(yùn)業(yè)的利弊及思考

崇明海事局 申 偉

2019年12月11日，歐委會公布了應(yīng)對氣候變化、推動可持續(xù)發(fā)展的“歐洲綠色協(xié)議”提出到2050年，歐洲將成為全球首個“碳中和”地區(qū)，即二氧化碳凈排放量降為零。為此，歐盟制定了詳細(xì)的路線圖和政策框架。2020年9月16日，歐洲議會投票贊成從2022年開始將國際航運(yùn)的溫室氣體排放納入歐盟碳排放交易系統(tǒng)（EU-ETS）。這將對國際航運(yùn)帶來多方面的影響，具體表現(xiàn)在對歐盟及其成員產(chǎn)生法律、技術(shù)、實(shí)踐和政治方面的影響，以及對全球航運(yùn)和國際海事組織（IMO）產(chǎn)生較大的影響。

背景

根據(jù)1997年12月簽訂的《京都議定書》（Kyoto Protocol，要求，從2008年到2012年，歐盟在包括二氧化碳在內(nèi)的6種溫室氣體年平均排放量要比1990年的排放量低8%。為了幫助其成員國履行減排承諾，歐盟制定了EU-ETS，并于2005年初試運(yùn)行，2008年初開始正式運(yùn)行。

歐盟的EU-ETS系統(tǒng)是全球首家，也是全球最大的GHG氣體排放交易系統(tǒng)，包括了所有的歐盟成員國以及冰島、挪威和列支士頓。發(fā)展到目前，已經(jīng)成為歐盟能效政策的支柱。EU-ETS屬于總量交易，在設(shè)定污染物排放總量的前提下，參與企業(yè)獲得一定的排放額度。獲得排放額度的企業(yè)之間可以通過貨幣交換的方式相互調(diào)劑排放量，實(shí)現(xiàn)減少排放量、保護(hù)環(huán)境的目的。如果企業(yè)能夠使其實(shí)際排放量小于分配到的排放額度， 那么它就可以將剩余的排放權(quán)放到排放市場上拍賣，獲取利潤；反之， 它就必須到市場上購買排放額度， 否則， 將會受到重罰。

EU-ETS盡管還存在這樣或那樣的問題，但歐盟發(fā)現(xiàn)其在控制歐盟區(qū)域的溫室氣體（GHG）排放方面起到了積極的作用，例如：

◎ 初步形成反映排放許可權(quán)稀缺性的價格機(jī)制；

◎ 為運(yùn)用總量交易機(jī)制解決氣候變化問題積累了經(jīng)驗；

◎ 促進(jìn)了歐盟碳金融產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；

◎ 提升了歐盟在新一輪國際氣候談判中的話語權(quán)。

這些成功，極大增強(qiáng)了歐盟實(shí)施EU-ETS的信心，也增加了其擴(kuò)大范圍的期望和目標(biāo)。根據(jù)歐盟會2020年公布《修復(fù)和為下一代的準(zhǔn)備》的文件，國際航運(yùn)將被納入EU-ETS，并被視為支持經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的資金來源。應(yīng)該看到，這一做法與突如其來的新冠疫情（COVID-19）的爆發(fā)，直接導(dǎo)致了全球經(jīng)濟(jì)的疲弱不無關(guān)系。

雖然全球統(tǒng)一行動將更好解決氣候變化這一問題，但歐盟認(rèn)為國際海事組織（IMO）層面的行動相對較慢，而國際航運(yùn)經(jīng)濟(jì)的容量巨大，并且是日益增長的GHG來源。以2015年國際航運(yùn)排放的GHG為例，其占?xì)W盟整體排放量的13%。因此歐盟需要采取積極行動，將航運(yùn)納入EU-ETS，并確立了三步走的措施：

一、實(shí)施排放監(jiān)測、報告和核查系統(tǒng)（MRV）。這一系統(tǒng)已于2014年12月17日宣布通過措施，并規(guī)定自2018年起將對?？繗W盟港口的5000GT以上的船舶進(jìn)行碳排放監(jiān)測。該系統(tǒng)的實(shí)施與IMO的船舶燃油消耗收集系統(tǒng)并行，并且這一數(shù)據(jù)的收集為后續(xù)步驟的實(shí)施提供了基礎(chǔ)和依據(jù)。

二、定義航運(yùn)減排目標(biāo)。這是歐盟綠色協(xié)議中一部分內(nèi)容，也是正在推進(jìn)和計劃實(shí)施內(nèi)容，將國際航運(yùn)納入EU-ETS系統(tǒng)，從而規(guī)范和限制進(jìn)入歐盟區(qū)域船舶的排放行為。

三、實(shí)施基于市場的措施（MBM）。這一點(diǎn)歐盟與IMO存在分歧，前者認(rèn)為MBM是一項中長期的碳減排措施，而后者則認(rèn)為是一項中期措施。

EU-ETS應(yīng)用于國際航運(yùn)的分析

歐盟實(shí)施的MRV適用于進(jìn)、出或在歐盟港口之間航行的5000總噸以上的從事國際貿(mào)易的船舶。2020年5月，歐洲議會發(fā)布了2018的MRV年度報告，報告指出2018年在歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)適用MRV的船舶的活動共計產(chǎn)生1.38億噸的二氧化碳排放量，占EU整體排放量的3.7%，占全球航運(yùn)業(yè)排放量的15%。這些數(shù)據(jù)的獲得和后續(xù)分析，為EUETS擴(kuò)大到航運(yùn)業(yè)提供了基礎(chǔ)和依據(jù)，其潛在優(yōu)勢和問題分析如下：

EU-ETS應(yīng)用于國際航運(yùn)的潛在優(yōu)勢

1、嚴(yán)格排放的強(qiáng)制性

EU-ETS設(shè)定了總體排放上限，所有污染排放方需要共同努力達(dá)成這個目標(biāo)。并通過分配每個企業(yè)定量的排放額度，附以嚴(yán)厲的排污處罰措施，保證排放企業(yè)能夠協(xié)助達(dá)成這一總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。并且EUETS已經(jīng)在多個行業(yè)成功實(shí)施，如能源產(chǎn)業(yè)、石油冶煉業(yè)、鋼鐵行業(yè)、水泥行業(yè)以及造紙業(yè)等。經(jīng)過數(shù)年的實(shí)施，碳額度分配制度和碳交易平臺的有效性已經(jīng)得到了充分驗證。因此，EU-ETS延伸至航運(yùn)業(yè)將進(jìn)一步推動船舶減排的實(shí)施。

2、企業(yè)間交易的靈活性

EU-ETS允許行業(yè)內(nèi)和跨行業(yè)的碳排放交易，包括允許沖抵，這為政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供了較大的靈活性。由于碳排放額度的價格是由市場決定的，對于某些暫時改造困難的企業(yè)而言，通過EU-ETS實(shí)現(xiàn)減排或許是最經(jīng)濟(jì)的方法。并且，如果和其他碳交易市場能夠達(dá)成一致意見的前提下，可以跨市場進(jìn)行交易，進(jìn)一步提升了靈活度。

3、為新技術(shù)創(chuàng)新注入活力

對于碳排放個體而言，為了滿足規(guī)定的碳減排目標(biāo)，可以通過資金購買排放額度，也可以采取低碳或者零碳的替代燃料或者采用創(chuàng)新技術(shù)降低碳排放?；诮?jīng)濟(jì)利益的考慮，為降低其成本，碳排放個體使用有可能轉(zhuǎn)向使用替代燃料或采用創(chuàng)新技術(shù)實(shí)現(xiàn)減排要求。這一點(diǎn)，為減排創(chuàng)新注入了活力。

EU-ETS應(yīng)用于國際航運(yùn)的潛在問題

1、削弱IMO的權(quán)威性

眾所周知，為了應(yīng)對GHG的影響，IMO開展了一系列的重要工作，如：

◎ 1997議定書的通過，將防止大氣污染規(guī)則正式寫入MARPOL。

◎ 2003年，IMO大會A.963(23)號決議督促M(fèi)EPC確立和建立國際航運(yùn)GHG減排機(jī)制，并優(yōu)先開展技術(shù)、操作和基于市場的解決方案的評估。

◎ 2011年，IMO通過船舶能效規(guī)則。將400GT及以上的國際航行船舶的能效納入強(qiáng)制管理范疇。

◎ 2015年制定了船舶GHG減排IMO初步戰(zhàn)略，并確認(rèn)MBM作為中期措施之一，獲得歐盟成員國的一致支持。

◎ 2018年10月MEPC73會議批準(zhǔn)了IMO初步戰(zhàn)略計劃的2023年前后續(xù)行動計劃。

◎ 2019年5月，MEPC74批準(zhǔn)了EEDI第三階段的修正草案，修正草案將第三階段對某些船舶種類包括集裝箱船、氣體運(yùn)輸船、普通貨船以及LNG船的實(shí)施日期由2025年提前到2022年，同時對一些船舶類型提高了EEDI折減率。

IMO的努力旨在實(shí)現(xiàn)船舶的絕對減排。歐盟將EU-ETS擴(kuò)大到國際航運(yùn)，允許歐盟區(qū)域內(nèi)航運(yùn)船舶實(shí)現(xiàn)碳交易，部分船舶可能通過碳交易而超過IMO標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施排放，與IMO減排主旨相違背，從而阻礙IMO在船舶絕對減排控制的成效。

此外，歐盟將航空業(yè)納入EUETS后，航空業(yè)的碳排放不減反增。2018年，歐盟經(jīng)濟(jì)區(qū)的航空碳排放較之2012年增加了26%。但在相同的時間段內(nèi)，航運(yùn)業(yè)在IMO規(guī)則的規(guī)范下，同期GHG排放顯著減少。

2、加劇政治緊張的風(fēng)險

2013年至2015年間，歐盟成員國拍賣了20億份排放額度，合計收益117億歐元。總體來看，82%的收益用于成員國的國內(nèi)行動，而用于國際氣候行動的則少于9%。很明顯，未來籌集自船舶航運(yùn)業(yè)的資金用于航運(yùn)減排存在很大的不確定性。

國際上不少觀點(diǎn)認(rèn)為，歐盟將國際航運(yùn)納入EU-ETS的舉措是增加收入的一種操作，而非致力于國際航運(yùn)碳減排的行動。特別是歐洲議會在2020年公布的復(fù)蘇計劃中，將航運(yùn)業(yè)作為重要的資金來源。第三世界國家則可能認(rèn)為這是一種變相的貿(mào)易稅。

這些疑問和觀點(diǎn)存在，在對國際航運(yùn)實(shí)施EU-ETS中，無疑為有關(guān)國家關(guān)系出現(xiàn)的政治緊張埋下了“地雷”。

3、碳排放價格的不確定性

EU-ETS中交易的碳排放額度，其價格取決于歐盟碳交易市場的供需關(guān)系。歐盟EU-ETS中碳額度交易價格受到過剩額度影響，從而導(dǎo)致了相對低廉的價格。某些航運(yùn)企業(yè)，特別在碳排放額度價格較低的情況下，會優(yōu)先考慮夠買額外的排放額度以滿足要求，而非投資以提升新船和現(xiàn)有船舶的能效。如此，將直接導(dǎo)致企業(yè)投資降低碳排放的意愿降低，不利用長期的低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

并且，船舶購買碳排放額度的收益并不會用于航運(yùn)業(yè)的減排研發(fā)。這些都會引發(fā)對航運(yùn)節(jié)研發(fā)新技術(shù)和替代能源的消極影響。

4、相關(guān)管理成本的增加

特別對于中小型企業(yè)，管理船舶數(shù)量不多，較之大型航運(yùn)企業(yè)，這些公司參與碳交易的機(jī)會較少，管理成本比例相對較高，競爭劣勢明顯。

雖然EU-ETS在歐盟成功實(shí)施。陸路運(yùn)輸也被公認(rèn)為歐盟GHG排放的重要來源，但其依舊未能納入EU-ETS范圍。但歐盟考慮到陸路存在眾多的中小型企業(yè)，納入EU-ETS增加其管理成本，進(jìn)而影響消費(fèi)者。這點(diǎn)與航運(yùn)其實(shí)有類似之處。

5、航運(yùn)因素的多樣性的影響

由于陸運(yùn)存在復(fù)雜性，歐盟EU-ETS并沒有將陸路運(yùn)輸納入，但航運(yùn)因素的多樣性影響不一，以船舶類型為例，就存在集裝箱船、氣體運(yùn)輸船舶、客船等不同船型；不同的合同關(guān)系，如光船租賃合同、航次租賃合同，各種提單形式等；還有來自全球各地的經(jīng)營人。這些都表明航運(yùn)是一個復(fù)雜而龐大的市場，很難簡單恰當(dāng)?shù)靥幹?，需要政策制定者提供?shí)用方法來解決。

6、碳泄漏風(fēng)險

由于制度的設(shè)計，會存在不同程度的碳泄漏。例如“?？扛邸保╬ort of call）的定義，在MRV中指船舶裝卸貨物或者上下旅客的港口，包括非歐盟港口。該定義試圖解決碳泄漏問題，但仍存在泄漏可能。如某船穿越大西洋，選擇在非歐盟港口進(jìn)行部分裝卸，再駛往歐盟港口；或者直接全部卸載在靠近歐盟的非歐盟港口，通過駁船轉(zhuǎn)運(yùn)至歐盟港口；又或者大型油輪只能在港口外進(jìn)行船船轉(zhuǎn)駁。這些都是目前的MRV中所不能覆蓋的。

對于歐盟而言，英國的脫歐行動，對歐盟將國際航運(yùn)納入EUETS也帶來了碳泄漏的可能性。英國一方面地理位置比較關(guān)鍵，航運(yùn)較為敏感；另一方面，英國的脫歐直接影響到EU-ETS的覆蓋港口，這些均會增大歐盟區(qū)域內(nèi)碳泄漏的可能。

思考和建議

地區(qū)性行動，由于其覆蓋范圍的局限性，必然會導(dǎo)致碳泄漏現(xiàn)象的出現(xiàn)。而英國的脫歐決定，讓碳泄漏的可能變得更大，從而容易導(dǎo)致歐盟區(qū)域外碳排放的絕對增長。同時，該行動還會導(dǎo)致航運(yùn)市場扭曲，引起地緣政治緊張等。所以，歐盟單方面將國際航運(yùn)納入EUETS的做法，對全球GHG減排的力度有限，相反在一定程度上削弱了全球減排GHG所做的努力，進(jìn)而影響到IMO在國際航運(yùn)業(yè)的權(quán)威，這一做法并不可??！

就全球航運(yùn)GHG減排而言，通過IMO統(tǒng)一推動實(shí)施應(yīng)該是最佳選擇。筆者從以下三個方面予以說明：

第一個方面是IMO一直在致力開展全球行動，通過實(shí)施能效規(guī)則等要求成功降低了國際航運(yùn)的碳排放量。2012年3月在IMO召開的MEPC會議審議了GHG排放工作組會間會提交的關(guān)于MBM的建議案，就MBM的優(yōu)劣勢進(jìn)行分析，強(qiáng)調(diào)了在IMO層面上建立MBM的迫切需要。

第二個方面是根據(jù)2018年世界銀行的分析，認(rèn)為通過全球協(xié)定實(shí)施燃油稅是最有效的航運(yùn)碳減排政策。世界銀行還認(rèn)為，只有在全球協(xié)定未達(dá)成的情況下，地區(qū)性措施才可能引入。而全球MBM需要綜合考慮較多的因素，如絕對碳減排的概率、實(shí)施的難易程度、阻止碳泄漏的概率、籌集資金的效能、對新技術(shù)的刺激等等，而其中最關(guān)鍵的一點(diǎn)是碳排放的定價問題。國際貨幣基金組織和世界銀行持有相同的觀點(diǎn)，均認(rèn)為燃油稅比較穩(wěn)定，利于做出規(guī)范運(yùn)輸?shù)臎Q定，利于減排技術(shù)的長遠(yuǎn)發(fā)展。美國國會預(yù)算辦公室也認(rèn)為稅收具有很明顯的優(yōu)勢，是最有效的刺激減排手段。由此，不難看出GHG減排需要通過全球統(tǒng)一性的燃油稅政策，而非地區(qū)單方面行動。

第三個方面是2018年歐盟發(fā)布的環(huán)境排放差距報告（UN Environment Emissions Gap Report 2018，簡稱UNEP 2018）指出：收稅遠(yuǎn)比EU-ETS的接受程度高。航運(yùn)，不僅是高度差異化的行業(yè)，且具備獨(dú)一無二的特點(diǎn)，考慮其工作的環(huán)境、以及其在全球貿(mào)易中所發(fā)揮的作用，結(jié)合其商業(yè)模式等性質(zhì)，筆者建議由IMO引導(dǎo)制定MBM。如此，將是最直接、最有效的碳減排和避免碳泄漏措施，刺激替代能源和低碳或零碳技術(shù)的研發(fā)，從而協(xié)助全球GHG減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，共同遏制氣候變化帶來的影響。