歐盟排放交易體系擴(kuò)大至航運(yùn)業(yè)的利弊及思考

崇明海事局 申 偉

2019年12月11日，歐委會(huì)公布了應(yīng)對(duì)氣候變化、推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展的“歐洲綠色協(xié)議”提出到2050年，歐洲將成為全球首個(gè)“碳中和”地區(qū)，即二氧化碳凈排放量降為零。為此，歐盟制定了詳細(xì)的路線圖和政策框架。2020年9月16日，歐洲議會(huì)投票贊成從2022年開(kāi)始將國(guó)際航運(yùn)的溫室氣體排放納入歐盟碳排放交易系統(tǒng)（EU-ETS）。這將對(duì)國(guó)際航運(yùn)帶來(lái)多方面的影響，具體表現(xiàn)在對(duì)歐盟及其成員產(chǎn)生法律、技術(shù)、實(shí)踐和政治方面的影響，以及對(duì)全球航運(yùn)和國(guó)際海事組織（IMO）產(chǎn)生較大的影響。

背景

根據(jù)1997年12月簽訂的《京都議定書(shū)》（Kyoto Protocol，要求，從2008年到2012年，歐盟在包括二氧化碳在內(nèi)的6種溫室氣體年平均排放量要比1990年的排放量低8%。為了幫助其成員國(guó)履行減排承諾，歐盟制定了EU-ETS，并于2005年初試運(yùn)行，2008年初開(kāi)始正式運(yùn)行。

歐盟的EU-ETS系統(tǒng)是全球首家，也是全球最大的GHG氣體排放交易系統(tǒng)，包括了所有的歐盟成員國(guó)以及冰島、挪威和列支士頓。發(fā)展到目前，已經(jīng)成為歐盟能效政策的支柱。EU-ETS屬于總量交易，在設(shè)定污染物排放總量的前提下，參與企業(yè)獲得一定的排放額度。獲得排放額度的企業(yè)之間可以通過(guò)貨幣交換的方式相互調(diào)劑排放量，實(shí)現(xiàn)減少排放量、保護(hù)環(huán)境的目的。如果企業(yè)能夠使其實(shí)際排放量小于分配到的排放額度， 那么它就可以將剩余的排放權(quán)放到排放市場(chǎng)上拍賣(mài)，獲取利潤(rùn)；反之， 它就必須到市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)排放額度， 否則， 將會(huì)受到重罰。

EU-ETS盡管還存在這樣或那樣的問(wèn)題，但歐盟發(fā)現(xiàn)其在控制歐盟區(qū)域的溫室氣體（GHG）排放方面起到了積極的作用，例如：

◎ 初步形成反映排放許可權(quán)稀缺性的價(jià)格機(jī)制；

◎ 為運(yùn)用總量交易機(jī)制解決氣候變化問(wèn)題積累了經(jīng)驗(yàn)；

◎ 促進(jìn)了歐盟碳金融產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；

◎ 提升了歐盟在新一輪國(guó)際氣候談判中的話語(yǔ)權(quán)。

這些成功，極大增強(qiáng)了歐盟實(shí)施EU-ETS的信心，也增加了其擴(kuò)大范圍的期望和目標(biāo)。根據(jù)歐盟會(huì)2020年公布《修復(fù)和為下一代的準(zhǔn)備》的文件，國(guó)際航運(yùn)將被納入EU-ETS，并被視為支持經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的資金來(lái)源。應(yīng)該看到，這一做法與突如其來(lái)的新冠疫情（COVID-19）的爆發(fā)，直接導(dǎo)致了全球經(jīng)濟(jì)的疲弱不無(wú)關(guān)系。

雖然全球統(tǒng)一行動(dòng)將更好解決氣候變化這一問(wèn)題，但歐盟認(rèn)為國(guó)際海事組織（IMO）層面的行動(dòng)相對(duì)較慢，而國(guó)際航運(yùn)經(jīng)濟(jì)的容量巨大，并且是日益增長(zhǎng)的GHG來(lái)源。以2015年國(guó)際航運(yùn)排放的GHG為例，其占?xì)W盟整體排放量的13%。因此歐盟需要采取積極行動(dòng)，將航運(yùn)納入EU-ETS，并確立了三步走的措施：

一、實(shí)施排放監(jiān)測(cè)、報(bào)告和核查系統(tǒng)（MRV）。這一系統(tǒng)已于2014年12月17日宣布通過(guò)措施，并規(guī)定自2018年起將對(duì)?？繗W盟港口的5000GT以上的船舶進(jìn)行碳排放監(jiān)測(cè)。該系統(tǒng)的實(shí)施與IMO的船舶燃油消耗收集系統(tǒng)并行，并且這一數(shù)據(jù)的收集為后續(xù)步驟的實(shí)施提供了基礎(chǔ)和依據(jù)。

二、定義航運(yùn)減排目標(biāo)。這是歐盟綠色協(xié)議中一部分內(nèi)容，也是正在推進(jìn)和計(jì)劃實(shí)施內(nèi)容，將國(guó)際航運(yùn)納入EU-ETS系統(tǒng)，從而規(guī)范和限制進(jìn)入歐盟區(qū)域船舶的排放行為。

三、實(shí)施基于市場(chǎng)的措施（MBM）。這一點(diǎn)歐盟與IMO存在分歧，前者認(rèn)為MBM是一項(xiàng)中長(zhǎng)期的碳減排措施，而后者則認(rèn)為是一項(xiàng)中期措施。

EU-ETS應(yīng)用于國(guó)際航運(yùn)的分析

歐盟實(shí)施的MRV適用于進(jìn)、出或在歐盟港口之間航行的5000總噸以上的從事國(guó)際貿(mào)易的船舶。2020年5月，歐洲議會(huì)發(fā)布了2018的MRV年度報(bào)告，報(bào)告指出2018年在歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)適用MRV的船舶的活動(dòng)共計(jì)產(chǎn)生1.38億噸的二氧化碳排放量，占EU整體排放量的3.7%，占全球航運(yùn)業(yè)排放量的15%。這些數(shù)據(jù)的獲得和后續(xù)分析，為EUETS擴(kuò)大到航運(yùn)業(yè)提供了基礎(chǔ)和依據(jù)，其潛在優(yōu)勢(shì)和問(wèn)題分析如下：

EU-ETS應(yīng)用于國(guó)際航運(yùn)的潛在優(yōu)勢(shì)

1、嚴(yán)格排放的強(qiáng)制性

EU-ETS設(shè)定了總體排放上限，所有污染排放方需要共同努力達(dá)成這個(gè)目標(biāo)。并通過(guò)分配每個(gè)企業(yè)定量的排放額度，附以嚴(yán)厲的排污處罰措施，保證排放企業(yè)能夠協(xié)助達(dá)成這一總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。并且EUETS已經(jīng)在多個(gè)行業(yè)成功實(shí)施，如能源產(chǎn)業(yè)、石油冶煉業(yè)、鋼鐵行業(yè)、水泥行業(yè)以及造紙業(yè)等。經(jīng)過(guò)數(shù)年的實(shí)施，碳額度分配制度和碳交易平臺(tái)的有效性已經(jīng)得到了充分驗(yàn)證。因此，EU-ETS延伸至航運(yùn)業(yè)將進(jìn)一步推動(dòng)船舶減排的實(shí)施。

2、企業(yè)間交易的靈活性

EU-ETS允許行業(yè)內(nèi)和跨行業(yè)的碳排放交易，包括允許沖抵，這為政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供了較大的靈活性。由于碳排放額度的價(jià)格是由市場(chǎng)決定的，對(duì)于某些暫時(shí)改造困難的企業(yè)而言，通過(guò)EU-ETS實(shí)現(xiàn)減排或許是最經(jīng)濟(jì)的方法。并且，如果和其他碳交易市場(chǎng)能夠達(dá)成一致意見(jiàn)的前提下，可以跨市場(chǎng)進(jìn)行交易，進(jìn)一步提升了靈活度。

3、為新技術(shù)創(chuàng)新注入活力

對(duì)于碳排放個(gè)體而言，為了滿足規(guī)定的碳減排目標(biāo)，可以通過(guò)資金購(gòu)買(mǎi)排放額度，也可以采取低碳或者零碳的替代燃料或者采用創(chuàng)新技術(shù)降低碳排放。基于經(jīng)濟(jì)利益的考慮，為降低其成本，碳排放個(gè)體使用有可能轉(zhuǎn)向使用替代燃料或采用創(chuàng)新技術(shù)實(shí)現(xiàn)減排要求。這一點(diǎn)，為減排創(chuàng)新注入了活力。

EU-ETS應(yīng)用于國(guó)際航運(yùn)的潛在問(wèn)題

1、削弱IMO的權(quán)威性

眾所周知，為了應(yīng)對(duì)GHG的影響，IMO開(kāi)展了一系列的重要工作，如：

◎ 1997議定書(shū)的通過(guò)，將防止大氣污染規(guī)則正式寫(xiě)入MARPOL。

◎ 2003年，IMO大會(huì)A.963(23)號(hào)決議督促M(fèi)EPC確立和建立國(guó)際航運(yùn)GHG減排機(jī)制，并優(yōu)先開(kāi)展技術(shù)、操作和基于市場(chǎng)的解決方案的評(píng)估。

◎ 2011年，IMO通過(guò)船舶能效規(guī)則。將400GT及以上的國(guó)際航行船舶的能效納入強(qiáng)制管理范疇。

◎ 2015年制定了船舶GHG減排IMO初步戰(zhàn)略，并確認(rèn)MBM作為中期措施之一，獲得歐盟成員國(guó)的一致支持。

◎ 2018年10月MEPC73會(huì)議批準(zhǔn)了IMO初步戰(zhàn)略計(jì)劃的2023年前后續(xù)行動(dòng)計(jì)劃。

◎ 2019年5月，MEPC74批準(zhǔn)了EEDI第三階段的修正草案，修正草案將第三階段對(duì)某些船舶種類包括集裝箱船、氣體運(yùn)輸船、普通貨船以及LNG船的實(shí)施日期由2025年提前到2022年，同時(shí)對(duì)一些船舶類型提高了EEDI折減率。

IMO的努力旨在實(shí)現(xiàn)船舶的絕對(duì)減排。歐盟將EU-ETS擴(kuò)大到國(guó)際航運(yùn)，允許歐盟區(qū)域內(nèi)航運(yùn)船舶實(shí)現(xiàn)碳交易，部分船舶可能通過(guò)碳交易而超過(guò)IMO標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施排放，與IMO減排主旨相違背，從而阻礙IMO在船舶絕對(duì)減排控制的成效。

此外，歐盟將航空業(yè)納入EUETS后，航空業(yè)的碳排放不減反增。2018年，歐盟經(jīng)濟(jì)區(qū)的航空碳排放較之2012年增加了26%。但在相同的時(shí)間段內(nèi)，航運(yùn)業(yè)在IMO規(guī)則的規(guī)范下，同期GHG排放顯著減少。

2、加劇政治緊張的風(fēng)險(xiǎn)

2013年至2015年間，歐盟成員國(guó)拍賣(mài)了20億份排放額度，合計(jì)收益117億歐元?？傮w來(lái)看，82%的收益用于成員國(guó)的國(guó)內(nèi)行動(dòng)，而用于國(guó)際氣候行動(dòng)的則少于9%。很明顯，未來(lái)籌集自船舶航運(yùn)業(yè)的資金用于航運(yùn)減排存在很大的不確定性。

國(guó)際上不少觀點(diǎn)認(rèn)為，歐盟將國(guó)際航運(yùn)納入EU-ETS的舉措是增加收入的一種操作，而非致力于國(guó)際航運(yùn)碳減排的行動(dòng)。特別是歐洲議會(huì)在2020年公布的復(fù)蘇計(jì)劃中，將航運(yùn)業(yè)作為重要的資金來(lái)源。第三世界國(guó)家則可能認(rèn)為這是一種變相的貿(mào)易稅。

這些疑問(wèn)和觀點(diǎn)存在，在對(duì)國(guó)際航運(yùn)實(shí)施EU-ETS中，無(wú)疑為有關(guān)國(guó)家關(guān)系出現(xiàn)的政治緊張埋下了“地雷”。

3、碳排放價(jià)格的不確定性

EU-ETS中交易的碳排放額度，其價(jià)格取決于歐盟碳交易市場(chǎng)的供需關(guān)系。歐盟EU-ETS中碳額度交易價(jià)格受到過(guò)剩額度影響，從而導(dǎo)致了相對(duì)低廉的價(jià)格。某些航運(yùn)企業(yè)，特別在碳排放額度價(jià)格較低的情況下，會(huì)優(yōu)先考慮夠買(mǎi)額外的排放額度以滿足要求，而非投資以提升新船和現(xiàn)有船舶的能效。如此，將直接導(dǎo)致企業(yè)投資降低碳排放的意愿降低，不利用長(zhǎng)期的低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

并且，船舶購(gòu)買(mǎi)碳排放額度的收益并不會(huì)用于航運(yùn)業(yè)的減排研發(fā)。這些都會(huì)引發(fā)對(duì)航運(yùn)節(jié)研發(fā)新技術(shù)和替代能源的消極影響。

4、相關(guān)管理成本的增加

特別對(duì)于中小型企業(yè)，管理船舶數(shù)量不多，較之大型航運(yùn)企業(yè)，這些公司參與碳交易的機(jī)會(huì)較少，管理成本比例相對(duì)較高，競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)明顯。

雖然EU-ETS在歐盟成功實(shí)施。陸路運(yùn)輸也被公認(rèn)為歐盟GHG排放的重要來(lái)源，但其依舊未能納入EU-ETS范圍。但歐盟考慮到陸路存在眾多的中小型企業(yè)，納入EU-ETS增加其管理成本，進(jìn)而影響消費(fèi)者。這點(diǎn)與航運(yùn)其實(shí)有類似之處。

5、航運(yùn)因素的多樣性的影響

由于陸運(yùn)存在復(fù)雜性，歐盟EU-ETS并沒(méi)有將陸路運(yùn)輸納入，但航運(yùn)因素的多樣性影響不一，以船舶類型為例，就存在集裝箱船、氣體運(yùn)輸船舶、客船等不同船型；不同的合同關(guān)系，如光船租賃合同、航次租賃合同，各種提單形式等；還有來(lái)自全球各地的經(jīng)營(yíng)人。這些都表明航運(yùn)是一個(gè)復(fù)雜而龐大的市場(chǎng)，很難簡(jiǎn)單恰當(dāng)?shù)靥幹?，需要政策制定者提供?shí)用方法來(lái)解決。

6、碳泄漏風(fēng)險(xiǎn)

由于制度的設(shè)計(jì)，會(huì)存在不同程度的碳泄漏。例如“?？扛邸保╬ort of call）的定義，在MRV中指船舶裝卸貨物或者上下旅客的港口，包括非歐盟港口。該定義試圖解決碳泄漏問(wèn)題，但仍存在泄漏可能。如某船穿越大西洋，選擇在非歐盟港口進(jìn)行部分裝卸，再駛往歐盟港口；或者直接全部卸載在靠近歐盟的非歐盟港口，通過(guò)駁船轉(zhuǎn)運(yùn)至歐盟港口；又或者大型油輪只能在港口外進(jìn)行船船轉(zhuǎn)駁。這些都是目前的MRV中所不能覆蓋的。

對(duì)于歐盟而言，英國(guó)的脫歐行動(dòng)，對(duì)歐盟將國(guó)際航運(yùn)納入EUETS也帶來(lái)了碳泄漏的可能性。英國(guó)一方面地理位置比較關(guān)鍵，航運(yùn)較為敏感；另一方面，英國(guó)的脫歐直接影響到EU-ETS的覆蓋港口，這些均會(huì)增大歐盟區(qū)域內(nèi)碳泄漏的可能。

思考和建議

地區(qū)性行動(dòng)，由于其覆蓋范圍的局限性，必然會(huì)導(dǎo)致碳泄漏現(xiàn)象的出現(xiàn)。而英國(guó)的脫歐決定，讓碳泄漏的可能變得更大，從而容易導(dǎo)致歐盟區(qū)域外碳排放的絕對(duì)增長(zhǎng)。同時(shí)，該行動(dòng)還會(huì)導(dǎo)致航運(yùn)市場(chǎng)扭曲，引起地緣政治緊張等。所以，歐盟單方面將國(guó)際航運(yùn)納入EUETS的做法，對(duì)全球GHG減排的力度有限，相反在一定程度上削弱了全球減排GHG所做的努力，進(jìn)而影響到IMO在國(guó)際航運(yùn)業(yè)的權(quán)威，這一做法并不可取！

就全球航運(yùn)GHG減排而言，通過(guò)IMO統(tǒng)一推動(dòng)實(shí)施應(yīng)該是最佳選擇。筆者從以下三個(gè)方面予以說(shuō)明：

第一個(gè)方面是IMO一直在致力開(kāi)展全球行動(dòng)，通過(guò)實(shí)施能效規(guī)則等要求成功降低了國(guó)際航運(yùn)的碳排放量。2012年3月在IMO召開(kāi)的MEPC會(huì)議審議了GHG排放工作組會(huì)間會(huì)提交的關(guān)于MBM的建議案，就MBM的優(yōu)劣勢(shì)進(jìn)行分析，強(qiáng)調(diào)了在IMO層面上建立MBM的迫切需要。

第二個(gè)方面是根據(jù)2018年世界銀行的分析，認(rèn)為通過(guò)全球協(xié)定實(shí)施燃油稅是最有效的航運(yùn)碳減排政策。世界銀行還認(rèn)為，只有在全球協(xié)定未達(dá)成的情況下，地區(qū)性措施才可能引入。而全球MBM需要綜合考慮較多的因素，如絕對(duì)碳減排的概率、實(shí)施的難易程度、阻止碳泄漏的概率、籌集資金的效能、對(duì)新技術(shù)的刺激等等，而其中最關(guān)鍵的一點(diǎn)是碳排放的定價(jià)問(wèn)題。國(guó)際貨幣基金組織和世界銀行持有相同的觀點(diǎn)，均認(rèn)為燃油稅比較穩(wěn)定，利于做出規(guī)范運(yùn)輸?shù)臎Q定，利于減排技術(shù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室也認(rèn)為稅收具有很明顯的優(yōu)勢(shì)，是最有效的刺激減排手段。由此，不難看出GHG減排需要通過(guò)全球統(tǒng)一性的燃油稅政策，而非地區(qū)單方面行動(dòng)。

第三個(gè)方面是2018年歐盟發(fā)布的環(huán)境排放差距報(bào)告（UN Environment Emissions Gap Report 2018，簡(jiǎn)稱UNEP 2018）指出：收稅遠(yuǎn)比EU-ETS的接受程度高。航運(yùn)，不僅是高度差異化的行業(yè)，且具備獨(dú)一無(wú)二的特點(diǎn)，考慮其工作的環(huán)境、以及其在全球貿(mào)易中所發(fā)揮的作用，結(jié)合其商業(yè)模式等性質(zhì)，筆者建議由IMO引導(dǎo)制定MBM。如此，將是最直接、最有效的碳減排和避免碳泄漏措施，刺激替代能源和低碳或零碳技術(shù)的研發(fā)，從而協(xié)助全球GHG減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，共同遏制氣候變化帶來(lái)的影響。