貧困治理與縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌

米保加

縣作為基本的財(cái)政單位、治理單位，在治理資源上有絕對(duì)的優(yōu)勢，因此在整理的過程當(dāng)中，需要實(shí)現(xiàn)部門資源的整合，資金資源的優(yōu)化配置，同時(shí)還能夠迎合社會(huì)需求，與社會(huì)需求無限對(duì)接。在完善縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌的同時(shí)，要保證縣級(jí)權(quán)力在一定的約束下，防止縣級(jí)權(quán)力過于膨脹，偏離扶貧工作的方向。在發(fā)展的過程當(dāng)中，除了優(yōu)化資源配置之外，還要優(yōu)化監(jiān)督考核，形成自上而下的，社會(huì)需求表達(dá)機(jī)制，更好的完成縣級(jí)貧困治理。

縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌治理問題的提出

縣是基本的財(cái)政單位與治理單位，在信息上具有足夠的優(yōu)勢，因此部門資源整合與社會(huì)需求都能夠在縣級(jí)單位有效對(duì)接，完善縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌，需要從長遠(yuǎn)發(fā)展的角度進(jìn)行。2020年作為扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)役的最后年限，政府積極投入大量的資源，希望能夠早日打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。但是從實(shí)際效果來看，扶貧治理的效果甚微，甚至可以說是無效。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因是財(cái)政在撥出扶貧資源之后，進(jìn)入縣級(jí)管理時(shí)，往往由多個(gè)部門進(jìn)行管理，在多個(gè)部門的管理下形成片化管理的格局。扶貧資源一般都是通過專項(xiàng)資金渠道到相關(guān)部門，再或者是通過扶貧單位直接帶到扶貧村鎮(zhèn)，因此扶貧資源進(jìn)入貧困地區(qū)的渠道是多種多樣的，但是并沒有通過縣政府，而且縣政府很難對(duì)碎片化的扶貧資源進(jìn)行統(tǒng)籌管理。其中碎片化資源體現(xiàn)在以孤立的村莊為主，人們以村莊為單位進(jìn)行扶貧資源輸入、扶貧治理，這種單一而且僵化的模式，導(dǎo)致村莊很難進(jìn)行脫貧，即使脫貧也是表面上的脫貧。因?yàn)闆]有完善的資金渠道，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不起來，脫貧更加困難。而如何保證脫貧有效進(jìn)行，是我們?cè)谖恼庐?dāng)中研究的重點(diǎn)。

統(tǒng)籌能力是貧困治理的重要途徑，通過對(duì)扶貧工作進(jìn)行深入研究，發(fā)現(xiàn)人們對(duì)脫貧的標(biāo)準(zhǔn)，是以收入是否超過特定的水平為界限，也就是說收入沒有達(dá)到這個(gè)水平，就是貧困。但是人們并沒有意識(shí)到收入能力的提升，可上可下而且不確定，存在諸多變動(dòng)性因素。但是貧困人口的能力沒有提升，即使貧困人口在脫貧之后，在市場風(fēng)險(xiǎn)與經(jīng)濟(jì)大環(huán)境的沖擊下，還會(huì)再次貧困。從總體上來說，就是有能力的脫貧，才是真正的脫貧，而個(gè)體脫貧是由多個(gè)原因組成的。

扶貧產(chǎn)業(yè)不具有規(guī)模性

在扶貧的過程當(dāng)中，產(chǎn)業(yè)不具有規(guī)模，沒有形成產(chǎn)業(yè)鏈，就無法建立起長期的扶貧機(jī)制。扶貧資源分散在不同的水平結(jié)構(gòu)當(dāng)中，同時(shí)這些資源最后進(jìn)入到貧困戶手中，資源規(guī)律存在不能發(fā)揮效益，農(nóng)村地區(qū)資源利用開發(fā)難度大，資源之間缺乏合作與整合導(dǎo)致在小小的一座村莊內(nèi)，遍布各種產(chǎn)業(yè)，且產(chǎn)業(yè)之間沒有形成規(guī)模效益，產(chǎn)業(yè)的生存非常艱難。并且扶貧工作完成之后，產(chǎn)業(yè)交給村民，村民首先不會(huì)經(jīng)營，其次不具備能力，導(dǎo)致貧困村的脫貧缺乏活力，也不能達(dá)到脫貧的目標(biāo)。

扶貧資源分布不均

扶貧資源分布不均，體現(xiàn)在資源配置不均勻，比如一部分資源浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，另一部分資源又嚴(yán)重不足。貧困村的資金來源于幫扶單位的籌資，因此資源的多少完全取決于幫扶單位的能力。對(duì)于扶貧能力強(qiáng)的單位，能夠帶領(lǐng)村莊，在短短的一段時(shí)間內(nèi)脫貧致富，但是扶貧能力弱的單位，能力有限、資源有限，資源不能均衡配置，在小小的區(qū)域內(nèi)，再次形成貧富差距明顯的貧困分化，很難達(dá)到精準(zhǔn)扶貧效果。

扶貧資源與社會(huì)需求不能對(duì)接

扶貧資源是否能夠真正的發(fā)揮作用，關(guān)鍵在于這些資源能否滿足社會(huì)的需求，如果這些資源與社會(huì)的需求不能對(duì)接，那么就可以直接判斷這種扶貧方式的錯(cuò)誤，因?yàn)槟限@北轍扶貧效果根本等于零。黨建扶貧資源項(xiàng)目的碎片化，很容易造成扶貧項(xiàng)目的兩極分化，一類偏好，另一類毫無變動(dòng)。而對(duì)于沒有任何改變的村莊，是因?yàn)橹荒艿玫捷^少的扶貧資源，資金不能配套使用，而且現(xiàn)在資源很容易被村莊當(dāng)中的精英層面所控制，導(dǎo)致這些嚴(yán)重的兩極分化。甚至對(duì)于一些得了大量資源的貧困村莊，資源的利用也不能和村莊的需求對(duì)接，因?yàn)榇迩f要脫離貧困，需要的不僅僅是資金，還要配套政策的支持以及產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)等等。

扶貧資源的監(jiān)督難度大

扶貧資源的碎片化決定了扶貧資源的利用只有扶貧單位知道，其中扶貧資源的數(shù)量、結(jié)構(gòu)、去向以及來源等，并不被人所知。雖然在早期要求扶貧單位及時(shí)上報(bào)，但是不是每個(gè)部門都能夠上報(bào)。由于部門之間缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，資金管理和使用存在很多問題，沒有嚴(yán)格的程序作為限制，扶貧資金管理混亂，管理非常不便。而這些分散在不同部門、管理村莊的扶貧單位扶貧資源，政府沒有資格，甚至沒有統(tǒng)籌能力，扶貧難度越來越大。

貧困治理與縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌對(duì)策

建立起自上而下的需求表達(dá)機(jī)制

經(jīng)過對(duì)扶貧發(fā)展的深入探索，筆者意識(shí)到要縣級(jí)統(tǒng)籌發(fā)展扶貧資源配置作用，提高扶貧的精準(zhǔn)性，應(yīng)該自上而下地建立起社會(huì)需求表達(dá)機(jī)制。從本質(zhì)上來說，縣級(jí)水平資源的統(tǒng)籌不僅僅是統(tǒng)籌分散的扶貧資源，更是統(tǒng)籌分散的社會(huì)需求。具體來說，就是要在縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制當(dāng)中建立起一種透明的社會(huì)需求表達(dá)機(jī)制，讓農(nóng)民，也就是貧困收益群體參與到扶貧資源使用決策當(dāng)中，讓農(nóng)民表達(dá)自己的需求，決定資源如何使用，才能夠讓扶貧資源發(fā)揮出價(jià)值。

制定改革扶貧考核方式

現(xiàn)有的考核方式雖然規(guī)定了大量標(biāo)準(zhǔn)，但是標(biāo)準(zhǔn)都是以資金投入為準(zhǔn)，導(dǎo)致各個(gè)單位會(huì)花大量的時(shí)間尋找資源。這種方式的優(yōu)點(diǎn)是能夠經(jīng)歷大量資金的積累，但是缺乏扶貧資源碎片化的統(tǒng)籌。為了避免因?yàn)榻y(tǒng)籌扶貧資源而造成資金投入熱情的降低，考核的方式應(yīng)該將統(tǒng)籌與資金投入放在同樣的水平線上，在新的扶貧工作當(dāng)中強(qiáng)調(diào)部門之間的綜合效果。也就是說一個(gè)部門的扶貧成績和全縣的扶貧工作呈正相關(guān)，用這個(gè)方式從對(duì)面的角度促進(jìn)扶貧工作的開展。

強(qiáng)化扶貧財(cái)政監(jiān)督

職能改革考核方式之外，還需要加強(qiáng)監(jiān)督工作，雖然資金的統(tǒng)籌能夠提升扶貧效果，但是很容易滋生權(quán)力膨脹和濫用，因此需要進(jìn)一步完善財(cái)政審計(jì)，加強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政問責(zé)，嚴(yán)格限制濫用資金、挪用扶貧公款、侵占扶貧資金現(xiàn)象的存在，保證扶貧資金能夠依法按照規(guī)矩合理使用。因?yàn)樵诜鲐毠ぷ鏖_展的過程當(dāng)中，還應(yīng)該加入第三方評(píng)估進(jìn)去，以公開透明的方式，掌握扶貧資源的去向和使用效果，優(yōu)化財(cái)政統(tǒng)籌。

最后，需要強(qiáng)調(diào)貧困治理還需要在縣級(jí)層面實(shí)現(xiàn)扶貧資源統(tǒng)籌，在省級(jí)、中央地區(qū)都能夠發(fā)揮統(tǒng)籌作用，自上而下形成具有約束力的財(cái)政統(tǒng)籌管理。

進(jìn)入2020年，扶貧工作進(jìn)入到結(jié)尾階段，在最后的關(guān)頭，需要縣級(jí)統(tǒng)籌好扶貧資源，做好精準(zhǔn)扶貧工作，從精準(zhǔn)的角度出發(fā)，做好扶貧工作。開展扶貧工作的時(shí)候，需要從貧困個(gè)體的角度出發(fā)，深切明確貧困個(gè)體的需求，統(tǒng)籌扶貧資源，運(yùn)用國家政策，促進(jìn)國家復(fù)興。

（作者單位：湖南省辰溪縣財(cái)政局）