全力推進(jìn)祁連山國家公園體制試點(diǎn)

王洪波

在茫茫的大西北，有一座山將森林草原緊緊的連在一起，那就是祁連山。沒有冰川雪山的巍峨，也沒有大漠戈壁的荒涼，祁連山是橫亙在西北內(nèi)陸的一塊獨(dú)特秘境。

在久遠(yuǎn)的年代，祁連山不僅森林密布、水草豐美，而且動(dòng)物眾多，奔襲出沒。這些場景被我們的先人記錄在祁連山的巖石上，一直保留至今。那是人類擺脫蠻荒后邁向文明的啟示，是祁連秘境最初的人類學(xué)記錄。

祁連山是我國西部重要生態(tài)安全屏障，是黃河流域重要水源產(chǎn)流地，也是我國生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)域。

2017年6月26日，習(xí)近平總書記主持召開中央深改組第三十六次會議審議通過《祁連山國家公園體制試點(diǎn)方案》，由中辦、國辦印發(fā)，要求試點(diǎn)期間開展生態(tài)保護(hù)長效機(jī)制、山水林田湖草系統(tǒng)保護(hù)綜合治理、探索生態(tài)保護(hù)與民生改善協(xié)調(diào)發(fā)展新模式等任務(wù)。

作為我國首批設(shè)立的10個(gè)國家公園體制試點(diǎn)之一，祁連山國家公園體制試點(diǎn)分青海和甘肅兩個(gè)片區(qū)，總面積502萬公頃，青海片區(qū)總面積158萬公頃，占國家公園總面積的31.5%，涉及門源、祁連、天峻、德令哈等4縣市17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)60個(gè)村，包括青海祁連山省級自然保護(hù)區(qū)、仙米國家森林公園、黑河源國家濕地公園等保護(hù)地。甘肅片區(qū)3.44萬平方公里，占國家公園總面積的68.5%，涉及肅北蒙古族自治縣、阿克塞哈薩克族自治縣、肅南裕固族自治縣、民樂縣、永昌縣、天祝藏族自治縣、涼州區(qū)7縣（區(qū)），包括甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)和鹽池灣國家級自然保護(hù)區(qū)、中農(nóng)發(fā)山丹馬場等。

2018年10月，依托國家林草局駐西安專員辦組建祁連山國家公園管理局， 2018年11月，在甘肅、青海兩省林草局分別加掛祁連山國家公園甘肅省管理局、祁連山國家公園青海省管理局牌子。甘肅片區(qū)組建了酒泉、張掖分局，初步構(gòu)建了省以下“垂直管理”體制。甘肅片區(qū)依托省森林公安局祁連山、鹽池灣兩個(gè)分局組建了張掖、酒泉兩個(gè)綜合執(zhí)法局。

祁連山國家公園管理局會同甘肅、青海兩省管理局，利用國土三調(diào)數(shù)據(jù)，開展了祁連山國家公園自然資源本底調(diào)查、草地資源調(diào)查，夯實(shí)了自然資源管理基礎(chǔ)。建立了自然資源檔案數(shù)據(jù)庫。組織統(tǒng)一開展了現(xiàn)地勘界立標(biāo)工作，劃清祁連山國家公園空間邊界。初步完成了自然資源確權(quán)登記。推進(jìn)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制工作，建立自然生態(tài)空間用途管制制度，為統(tǒng)籌生態(tài)保護(hù)和自然資源管理奠定了基礎(chǔ)。2018年、2019年，甘肅省先后對祁連山、鹽池灣國家級自然保護(hù)區(qū)森林、草原重疊的2426.68萬畝進(jìn)行重新確權(quán)。

祁連山國家公園體制試點(diǎn)以森林、草原、冰川、荒漠等生態(tài)系統(tǒng)為保護(hù)對象，通過建立綜合執(zhí)法機(jī)制、國家長期科研基地、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測評估體系以及野生動(dòng)物監(jiān)測等工作，有利于打造西北生態(tài)高地。

“又看見雪豹了！”祁連山國家公園青海省管理局天峻分局連續(xù)3個(gè)月看見6只雪豹在活動(dòng)，而過去幾年他們從未直接看到過雪豹。

作為高原生態(tài)系統(tǒng)的指示物種，雪豹的頻繁出現(xiàn)并不是偶然事件。自2017年祁連山國家公園試點(diǎn)以來，天峻縣草食動(dòng)物明顯增多，雪豹“光顧”的次數(shù)也多了起來，這讓工作人員更加堅(jiān)信建設(shè)國家公園的必要性和重要性。

雪豹是國家一級保護(hù)動(dòng)物。在雪豹生活的地方，食物鏈一般是植物—草食動(dòng)物—雪豹。天峻縣林業(yè)站站長楊海港介紹，自2017年5月啟動(dòng)雪豹監(jiān)測以來，他們已獲得大量雪豹、猞猁、豺、荒漠貓等珍稀野生動(dòng)物影像，并發(fā)現(xiàn)祁連山西端的蘇里鄉(xiāng)有大面積雪豹連續(xù)棲息地。

近日，祁連山國家公園青海省管理局聯(lián)合北京大學(xué)開展荒漠貓專項(xiàng)調(diào)查時(shí)，從野外回收的紅外相機(jī)數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)了一組荒漠貓撫育幼崽的畫面。照片中一只雌性荒漠貓安靜的守護(hù)在旁邊，看著4個(gè)孩子相互打鬧、嬉戲玩耍的場景。

荒漠貓為中國所有貓科動(dòng)物中僅有的特有物種，《世界自然保護(hù)聯(lián)盟》（IUCN）瀕危（EN）物種，荒漠貓?jiān)谌珖鴶?shù)量稀少，分布密度低，對其生活史所知甚少。據(jù)專家介紹，此次調(diào)查到一只雌性荒漠貓能成功撫育4只幼崽的情況實(shí)屬罕見，這充分反映祁連山國家公園青海片區(qū)內(nèi)物種食物鏈完整，頂級野生動(dòng)物食物充足，荒漠貓、雪豹等貓科動(dòng)物種群繁殖率較高。

如今，在祁連山國家公園海北片區(qū)珍稀野生動(dòng)物頻繁現(xiàn)身，昔日的礦山已被填平復(fù)綠，森林覆蓋率逐年增長，草山退化現(xiàn)象得到遏制，綜合執(zhí)法已成常態(tài)……人與自然和諧共生的美好愿望正在一步步變成現(xiàn)實(shí)。

近年來，祁連山國家公園管理局努力把祁連山打造成生態(tài)保護(hù)高地、生態(tài)科研高地、生態(tài)文化高地。雪豹、荒漠貓、黑頸鶴、白唇鹿等珍稀野生動(dòng)物相繼出現(xiàn)，一幅人與自然和諧共處的生態(tài)畫卷正在徐徐展開。

習(xí)近平總書記指出：“中國實(shí)行國家公園體制，目的是保持自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，保護(hù)生物多樣性，保護(hù)生態(tài)安全屏障，給子孫后代留下珍貴的自然資產(chǎn)?！边@是中國國家公園建設(shè)的思想指引和行動(dòng)指南。祁連山國家公園管理局在去年的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整時(shí)，明確2個(gè)處承擔(dān)試點(diǎn)任務(wù);將專員辦的骨干力量放在國家公園體制試點(diǎn)工作上，完成了主要的自然資源資產(chǎn)管理制度文件起草發(fā)布，率先開展祁連山國家公園管理區(qū)劃和草地資源調(diào)查、組織兩省開展現(xiàn)地勘界立標(biāo)等創(chuàng)新性工作，督促兩省落實(shí)試點(diǎn)任務(wù)，全力推進(jìn)試點(diǎn)工作。

甘肅、青海兩省全面健全優(yōu)化國家公園管理體制，組建執(zhí)法隊(duì)伍，強(qiáng)化資金保障，加強(qiáng)自然資源監(jiān)測和基礎(chǔ)保障體系建設(shè)，加大資源保護(hù)力度，對標(biāo)對表，努力高質(zhì)量完成國家公園試點(diǎn)任務(wù)。

一是以構(gòu)建垂直管理體制為關(guān)鍵，不斷夯實(shí)試點(diǎn)基礎(chǔ)。組建了祁連山國家公園管理局、祁連山國家公園甘肅省管理局和祁連山國家公園青海省管理局。甘肅片區(qū)組建張掖、酒泉兩個(gè)管理分局及其兩個(gè)綜合執(zhí)法局，將22個(gè)保護(hù)站全部上劃省林草局管理，形成了省以下“垂直管理”體制;青海片區(qū)在門源、祁連、天峻、德令哈4個(gè)縣市自然資源部門掛牌組建管理機(jī)構(gòu)，采用與地方政府共管模式。兩省成立了省委書記、省長任“雙組長”的試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。國家林草局會同兩省建立三方會商機(jī)制，成立協(xié)調(diào)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，定期召開會議，研究解決重大問題。管理局會同兩省管理局起草了管理機(jī)構(gòu)與地方政府責(zé)任清單。

二是以自然資源管理機(jī)制為核心，不斷夯實(shí)管理基礎(chǔ)。利用三調(diào)數(shù)據(jù)，開展草地資源和自然資源本底調(diào)查，初步查清了森林、草原、濕地等自然資源數(shù)量和質(zhì)量，建立自然資源檔案數(shù)據(jù)庫，出臺了自然資源檔案管理辦法，為統(tǒng)籌生態(tài)保護(hù)和自然資源管理奠定基礎(chǔ)。起草的《國家公園勘界立標(biāo)規(guī)范》作為行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)頒布，兩省正在全力推進(jìn)現(xiàn)地勘界立標(biāo)工作，劃清祁連山國家公園空間邊界。發(fā)布了《祁連山國家公園產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入清單（2020年版）》、建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)督管理辦法等，落實(shí)自然生態(tài)空間用途管制制度。健全自然資源資產(chǎn)管理制度，起草了自然資源資產(chǎn)管理辦法，兩省分別完成了自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記基礎(chǔ)工作，著力劃清祁連山國家公園的自然資源產(chǎn)權(quán)界限。甘肅對祁連山、鹽池灣國家級自然保護(hù)區(qū)2426.68萬畝森林、草原重疊區(qū)域重新確權(quán)。

三是以提升管護(hù)能力為重點(diǎn)，持續(xù)加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管。制定統(tǒng)一規(guī)劃、政策和標(biāo)準(zhǔn)，起草了《祁連山國家公園管理辦法（暫行）》，出臺了志愿者服務(wù)、特許經(jīng)營管理等7項(xiàng)辦法。兩省分別組織編制片區(qū)專項(xiàng)規(guī)劃，出臺生態(tài)管護(hù)管理辦法，建立管護(hù)制度。加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，新建和維修管護(hù)站點(diǎn)，統(tǒng)一標(biāo)識，配置車輛、衛(wèi)星電話、服裝等巡護(hù)設(shè)備。開展培訓(xùn)，提升人員能力。建立監(jiān)測數(shù)據(jù)庫平臺、天地空一體化監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。每年開展兩次衛(wèi)片執(zhí)法檢查，不定期開展執(zhí)法檢查，未發(fā)生重大違法案件。

四是以建立系統(tǒng)保護(hù)綜合治理新機(jī)制為抓手，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境持續(xù)向好。健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，實(shí)施森林生態(tài)效益補(bǔ)償補(bǔ)助和新一輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策。實(shí)施國家重點(diǎn)生態(tài)工程。甘肅片區(qū)天然草原植被蓋度由2017年的29.79%提高至2018年的30.04%;雪豹活動(dòng)范圍不斷擴(kuò)大，青海門源首次拍攝到雪豹身影。

五是以健全礦業(yè)權(quán)退出機(jī)制為推手，持續(xù)加大祁連山生態(tài)環(huán)境問題整改。甘肅片區(qū)有115宗礦業(yè)權(quán)，截止目前，已分類退出93宗，占需退出總數(shù)的80.87%;剩余22宗，占需退出總數(shù)的19.13%，現(xiàn)均已關(guān)閉，大部分已完成植被恢復(fù)治理工作。青海片區(qū)礦業(yè)權(quán)78宗（探礦權(quán)51宗、采礦權(quán)27宗），在祁連山自然保護(hù)區(qū)26宗礦業(yè)權(quán)，4宗財(cái)政出資項(xiàng)目已注銷，22宗探采礦權(quán)基本完成地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)并發(fā)布了注銷公告。

六是以參與共建共管共享為根本，建立生態(tài)保護(hù)與民生改善協(xié)調(diào)發(fā)展新模式。張掖市祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)149戶484名農(nóng)牧民、武威市核心區(qū)59戶217名農(nóng)牧民已實(shí)現(xiàn)全部搬遷。祁連山國家公園兩省管理局共聘用生態(tài)護(hù)林員3439名，村級草管員1036名。探索建立國家公園自然教育體系，設(shè)立了生態(tài)學(xué)校和生態(tài)課堂、建立了生態(tài)宣傳隊(duì)伍和管護(hù)隊(duì)伍，鹽池灣博物館、祁連山自然展館為當(dāng)?shù)刂行W(xué)和社區(qū)居民等提供了自然環(huán)境教育與體驗(yàn)。

七是以科技支撐和宣傳教育為引領(lǐng)，著力打造“生態(tài)科研文化高地”。國家林草局設(shè)立祁連山國家公園綜合類國家長期科研基地，與科研機(jī)構(gòu)合作。開展生物多樣性監(jiān)測、珍稀野生動(dòng)物調(diào)查。國家公園內(nèi)拍攝到多只雪豹同框以及瀕危野生動(dòng)物豺、荒漠貓的珍貴畫面已成常態(tài)。建立祁連山國家公園網(wǎng)站，發(fā)布標(biāo)識，通過舉辦論壇、拍攝宣傳片、在報(bào)刊雜志刊登文章等開展宣傳，營造良好氛圍。