鄉(xiāng)村治理如何實現(xiàn)有效治理

文濤

鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)強化過程管理

《檢察風云》：2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》。據(jù)您調(diào)查研究，鄉(xiāng)村治理的核心問題是什么？

田先紅：我認為，鄉(xiāng)村治理的核心問題是如何實現(xiàn)有效治理。黨的十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略二十字方針中，就包含了“有效治理”。國家、政府做的各項工作，無論是政策改革也好，公共服務也好，制度建設也好，最終都是要回應農(nóng)民的訴求，解決農(nóng)村的實際問題，實現(xiàn)鄉(xiāng)村的善治。

我們總的感覺是，這些年來，鄉(xiāng)村基層治理越來越規(guī)范化，各項制度建設越來越健全。上級也強化了對鄉(xiāng)村基層干部的監(jiān)督，監(jiān)督下鄉(xiāng)越來越明顯。我們發(fā)現(xiàn)，在當前的鄉(xiāng)村治理中，上級越來越注重過程管理，鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)出結(jié)果管理弱化而過程管理強化的趨勢。我之前寫了一篇論文專門論述縣鄉(xiāng)基層從結(jié)果管理到過程管理演變的機制及其影響。在多年前，我們是強調(diào)結(jié)果管理，上級要求鄉(xiāng)村基層干部完成任務越多、越快越好，至于基層干部怎么樣完成的，上級不會管那么多，只要沒有明顯違法違規(guī)或者導致重大不穩(wěn)定事件就行。但是近年來，上級越來越注重過程管理，要求鄉(xiāng)村干部的行政行為注重規(guī)范化，要完全符合法律、制度、程序的規(guī)定，不能有任何偏差，否則就會被問責。

從鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的角度來看，這當然是好事。它有利于規(guī)范干部行為，降低貪污腐敗發(fā)生率，還可以逐漸在鄉(xiāng)村社會建立起現(xiàn)代公共規(guī)則。但是，過于強調(diào)過程管理，也可能會大大壓縮基層干部的自主行政空間，減少他們的自由裁量權(quán)。在鄉(xiāng)村社會，很多治理事務都有很強的非規(guī)則性，完全按照上級政策安排和法律制度規(guī)范，有時無法跟鄉(xiāng)村社會實際相結(jié)合從而達到預期治理效果，反而可能帶來新的問題。

所以，在當前鄉(xiāng)村治理中，如何切實加強權(quán)力監(jiān)督和廉政建設，根治小微權(quán)力腐敗，同時又賦予鄉(xiāng)村干部一定的權(quán)力、資源，充分信任他們，讓他們能夠基本達到權(quán)責匹配的狀態(tài)，具有干事創(chuàng)業(yè)的動力和活力，這仍然是一個需要認真思考的問題。

“沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)”

《檢察風云》：在您的多次鄉(xiāng)村調(diào)研中，感受最深的是什么？

田先紅：我所在的研究團隊是從事鄉(xiāng)村治理研究的。田野調(diào)查是我們的一大特色。對我們團隊的同仁而言，除了讀書、寫論文等事務之外，最重要的工作估計就是下鄉(xiāng)了。大概估算了一下，從我讀研究生開始到現(xiàn)在，在城鄉(xiāng)基層社會調(diào)研的天數(shù)應該在1200天以上。我調(diào)研的足跡遍布鄂、豫、皖、川、渝、湘、贛、粵、浙等近20個省份。調(diào)研地點大部分在農(nóng)村，也有少量的在城市基層社區(qū)。比如，2018年，我曾經(jīng)帶隊在重慶市下面某街道和社區(qū)開展調(diào)研。其中在湖北調(diào)研的時間和地點都最多。這當然跟我上大學以后一直在湖北武漢求學有關(guān)。

在近15年的田野調(diào)查中，我感受最深的就是中國農(nóng)村區(qū)域差異極大。華南、華北、華中、西南、東北、西北等不同區(qū)域的文化傳統(tǒng)、社會結(jié)構(gòu)都有很大差異。沿海地區(qū)與內(nèi)陸地區(qū)的經(jīng)濟水平、治理樣態(tài)等方面也有很大不同。巨大的區(qū)域差異為我們開展田野調(diào)查研究提供了豐富的資源和認識空間，但也帶來了巨大的挑戰(zhàn)。如何認識和理解中國，并在此基礎上提煉出具有較強競爭力和話語權(quán)的學術(shù)概念，是擺在中國社會科學研究者面前的重要任務。從老一輩學者費孝通至今，無數(shù)學人都在為此而努力。著名政治學者徐勇教授曾說過：“沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)，沒有概念就沒有話語權(quán)?！蔽疑钜詾槿?。我們研究團隊在全國各大區(qū)域開展田野調(diào)查，并進行深度研究，提出了一系列具有重要價值的學術(shù)概念。當然，未來還有很長的路要走。

《檢察風云》：您認為，就基本結(jié)構(gòu)而言，目前鄉(xiāng)村社會還是否如費孝通先生所言的鄉(xiāng)土社會？

田先紅：費老在《鄉(xiāng)土中國》一書中曾論述了中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的諸多特質(zhì)，比如無訟、熟悉親密、差序格局、長老統(tǒng)治、禮治秩序等等。費老對中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會特質(zhì)的概括、提煉是相當準確的。不過，在經(jīng)過了長期的革命和現(xiàn)代化之后，當前中國農(nóng)村社會已經(jīng)發(fā)生了巨變。市場化、人口流動給鄉(xiāng)村社會帶來了巨大的沖擊。整體而言，鄉(xiāng)村社會人際關(guān)系理性化的趨勢越來越明顯。

當然，因為不同地區(qū)的文化傳統(tǒng)、社會結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性存在差異，遭受現(xiàn)代化、人口流動的沖擊程度也不一樣，所以農(nóng)村社會傳統(tǒng)和結(jié)構(gòu)的樣態(tài)也存在較大的區(qū)域差異。比如，在南方宗族型地區(qū)農(nóng)村，總體而言，村莊的團結(jié)度還較高，村莊社會規(guī)范還能具有一定約束力。在這些地方，仍然存在費老所言的鄉(xiāng)土社會的特質(zhì)。但是，在中部地區(qū)，村莊社會結(jié)構(gòu)原本就比較松散，屬于家戶型村落或原子化村莊，在遭受現(xiàn)代化、人口流動侵蝕之后更容易走向解體。所以，對于這個問題其實不太好下一個絕對的判斷。而且，現(xiàn)代性與傳統(tǒng)之間是否必然是一種線性替代關(guān)系，學界也還存有爭議。

《檢察風云》：目前現(xiàn)代公共規(guī)則在鄉(xiāng)村依然缺乏有力支撐，這是為什么？

田先紅：這說明鄉(xiāng)村基層社會仍然具有一定的傳統(tǒng)性。鄉(xiāng)村的很多事情是高度復雜的、非規(guī)則化的，沒有辦法通過現(xiàn)代公共規(guī)則來全部解決。比如，一些矛盾糾紛，如果是派出所警察、法院法官等國家力量出面，不一定能夠解決，但是如果是村組干部或者村里的年長者出面，很可能很快就搞定了。這就是人情、面子、關(guān)系在鄉(xiāng)村治理中的重要性。

在農(nóng)村，人情、面子、關(guān)系還很重要，說明村莊社會仍然具有一定的價值生產(chǎn)能力，對村民的行為仍然具有一定的約束力。隨著村民文化水平、法律規(guī)則意識的提高，現(xiàn)代公共規(guī)則也可能逐漸地在鄉(xiāng)村社會治理中占據(jù)越來越重要的地位。

在近15年的田野調(diào)查中，我感受最深的就是中國農(nóng)村區(qū)域差異極大。不同區(qū)域的文化傳統(tǒng)、社會結(jié)構(gòu)都有很大差異。沿海地區(qū)與內(nèi)陸地區(qū)的經(jīng)濟水平、治理樣態(tài)等方面也有很大不同。巨大的區(qū)域差異為我們開展田野調(diào)查研究提供了豐富的資源和認識空間，但也帶來了巨大的挑戰(zhàn)。

當務之急是優(yōu)化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)

《檢察風云》：目前國家正在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，在您看來，鄉(xiāng)村要振興當務之急是做什么？

田先紅：我認為，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的當務之急是要優(yōu)化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，其中最主要的是賦予縣、鄉(xiāng)、村一定的自主權(quán)，使其能夠在屬地范圍內(nèi)更好地進行鄉(xiāng)村振興的統(tǒng)籌規(guī)劃，使上級政策能夠更好地契合縣域社會的實際，再造縣域治理的自主性。

《檢察風云》：2019年是基層減負年，整治形式主義取得了一些成效。今年，中共中央辦公廳發(fā)出《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強作風保證的通知》，措施很嚴厲，可見中央對形式主義的清醒認識。您認為，形式主義屢禁不止，原因是什么？解決形式主義，還應該從哪些方面入手？

田先紅：當前，基層治理中的形式主義問題成為一個“痼疾”。從表面上看，它跟干部作風和素質(zhì)有關(guān)，但實際上有其深刻的結(jié)構(gòu)性根源。上級越來越強調(diào)基層行政規(guī)范化，凡事都要拍照留痕，都要存檔備查。上級對各類事務都要督查、檢查，一旦查出不規(guī)范的地方，就要問責。久而久之，一些基層干部便沉溺于文牘工作，凡事都先想想，怎么應付上級督查檢查，而不是真正解決基層的問題。

緩解基層形式主義的問題，治本之策可能還是需要調(diào)整上下級之間的權(quán)責結(jié)構(gòu)，避免上級“權(quán)力超載”而導致基層“責任超載”的局面，使基層權(quán)責盡可能地相對均衡。同時，要減輕基層的治理事務壓力，真正給基層松綁解壓，賦予其一定的自主行政空間。此外，還要加強地方政府各部門間的協(xié)同聯(lián)動，避免“政出多門”而頻繁打擾基層。

編輯：薛華? icexue0321@163.com