農(nóng)村公共服務(wù)：供給主體協(xié)同治理模式的構(gòu)建

【摘要】“逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”是當(dāng)前中國改革發(fā)展的重要內(nèi)容和重要目標(biāo)。現(xiàn)如今，供給之間的不足和效率低下以及結(jié)構(gòu)的失衡等許多困難與挑戰(zhàn)是農(nóng)村的公共服務(wù)在其領(lǐng)域內(nèi)所面臨的困境，針對此種現(xiàn)象，將協(xié)同理論為基礎(chǔ)，同時(shí)與協(xié)同治理模式相配合構(gòu)建供給主體協(xié)同治理模式，進(jìn)而形成良性的多元主體治理局面，這將有益于提升中國農(nóng)村公共服務(wù)供給的有效性。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村公共服務(wù);供給主體;協(xié)同治理

【中圖分類號(hào)】F320.3

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

1 問題的提出

作為評價(jià)一個(gè)政府治理能力的重要根據(jù)和影響到國家或地區(qū)發(fā)展水平的關(guān)鍵因素，農(nóng)村的公共服務(wù)供給在其中起到關(guān)鍵作用。黨的十九大報(bào)告指明“我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾”，不均衡不充分發(fā)展的特性是城鄉(xiāng)發(fā)展中最為突出與典型的代表，在社會(huì)發(fā)展的整個(gè)過程中交織并伴隨著主要矛盾的演化，與此同時(shí)“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”被十九大報(bào)告確立為新時(shí)代下服務(wù)于“三農(nóng)”工作的總抓手，在這之后所出臺(tái)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中更是明確的提出“到2035年，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化基本實(shí)現(xiàn)“的重要且宏偉之目標(biāo)。在關(guān)系到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)這一問題上，農(nóng)村的公共服務(wù)作為基礎(chǔ)性的問題具有重大的意義。

伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，同時(shí)社會(huì)轉(zhuǎn)型加快，中國農(nóng)村地區(qū)基本公共服務(wù)缺乏、供給效率低下等問題也隨之凸顯。政府組織、市場以及社會(huì)組織等該怎樣建立主體協(xié)同治理的供給模式，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)并形成農(nóng)村的基本公共服務(wù)的有效供應(yīng)，這是眼下亟需解決的難題。

2 文獻(xiàn)綜述

2.1 農(nóng)村公共服務(wù)研究綜述

近些年中國在農(nóng)村公共服務(wù)的建設(shè)、公共文化建設(shè)、基礎(chǔ)教育建設(shè)以及基礎(chǔ)的公共設(shè)施供應(yīng)水平等方面取得了進(jìn)步。聶應(yīng)德等人認(rèn)為農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和公共文化、公共醫(yī)療和社會(huì)保障、科技信息在農(nóng)業(yè)上的服務(wù)以及農(nóng)民維權(quán)服務(wù)等項(xiàng)目是農(nóng)村公共服務(wù)的組成要素，同時(shí)它還具有一般公共服務(wù)的非競爭性和非排他性以及收益的外溢性等特點(diǎn)。農(nóng)村的公共服務(wù)供給模型，不僅具有“一主多元”的社會(huì)協(xié)同供給模型和農(nóng)村參與供給模型等，還有學(xué)者綜合具體的實(shí)踐案例并提出了“復(fù)合供給”模式、“以錢養(yǎng)事+無縫隙服務(wù)”等模式。還有將農(nóng)村的公共服務(wù)社會(huì)化分為參與型和合作型以及社會(huì)化的主體主導(dǎo)型等三種模式，同時(shí)著重分析了以上三種模式所具有的各自特點(diǎn)以及形式。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)一些權(quán)利，如選擇和評估政府和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的社會(huì)責(zé)任定位必須尊重公共服務(wù)的供給能力和農(nóng)村居民的權(quán)利。農(nóng)村的公共服務(wù)應(yīng)由傳統(tǒng)的政府單個(gè)中心模式向著政府和社會(huì)以及市場多中心互動(dòng)的模式轉(zhuǎn)變。史傳林指明民間組織具有重要作用，特別是在公共服務(wù)和滿足市民的需求，在農(nóng)村地區(qū)的供應(yīng)，以及實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，改善農(nóng)村地區(qū)和其他農(nóng)村參與的社會(huì)管理體制中。

2.2農(nóng)村公共服務(wù)供給主體研究綜述

對于有關(guān)農(nóng)村公共服務(wù)的供給主體該如何界定，李倩表明，農(nóng)村公共服務(wù)有政府部門、社區(qū)的集體組織、公司企業(yè)或個(gè)人以及非營利性的民間組織團(tuán)體等四種供給主體。在以上的四種供給主體之中，處于主導(dǎo)地位并且起到不可或缺、無可代替的重要角色的是政府部門。政府組織、市場組織和村民群眾自治組織這三個(gè)主體，有學(xué)者是依據(jù)公共產(chǎn)品的屬性來分類。針對于公共服務(wù)供給在農(nóng)村的主體創(chuàng)新，賴揚(yáng)恩認(rèn)為其供給途徑一般有四類組織形式，它們是：政府、農(nóng)村社區(qū)、農(nóng)村個(gè)人、不以營利為目的的民間組織。由于供給主體多元是農(nóng)村公共服務(wù)具有的特點(diǎn)，崔艷蕊與賈洪榮以此作為機(jī)制研究的出發(fā)點(diǎn)并得出政府組織、市場環(huán)節(jié)、農(nóng)村社區(qū)組織、社會(huì)組織等是其供給主體。呂微、唐偉等人表示政府、社會(huì)化和市場化的供給組織形式是供給主體的主要承載方式。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作和非營利性組織以及個(gè)人是社會(huì)化供給組織的組成部分，國有、股份制和民營等性質(zhì)的企業(yè)是市場化供給組織的部分。所以，由宏觀角度可得出結(jié)論，政府、社會(huì)組織、市場是中國農(nóng)村公共服務(wù)的三大類供給主體。

關(guān)于其作用，分析已有的文獻(xiàn)資料可知，從不同角度都有學(xué)者對農(nóng)村的公共服務(wù)供給進(jìn)行了各類主體的分析，有學(xué)者認(rèn)為民間組織的高速發(fā)展與公民個(gè)人和企業(yè)以及其他NGO組織的同心協(xié)力發(fā)揮著日益重要的作用并且慢慢的成為一種其他組織無可代替的重要供給力量。張菊梅認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府所具有的直接服務(wù)性和服務(wù)綜合性、上下承接性和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌性以及工農(nóng)聯(lián)系性等性質(zhì)在農(nóng)村的公共服務(wù)供給中將占據(jù)獨(dú)特的優(yōu)勢、發(fā)揮著重要的作用。趙曼麗認(rèn)為在新農(nóng)村建設(shè)過程中，私營和民營企業(yè)逐步參與市場化的手段來提供農(nóng)村公共服務(wù)，以及那些通過私有化支付和外包及合同，不僅提升公共服務(wù)供給的效率，還為社會(huì)節(jié)省了資源。

在農(nóng)村公共服務(wù)的供給過程中政府和民間組織分別是其核心以及重要主體，政府在其中起到了核心領(lǐng)導(dǎo)性的作用，民間組織對農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到推動(dòng)作用。企業(yè)使農(nóng)村的公共服務(wù)供給效率和社會(huì)資源得到了提升和節(jié)約。但也出現(xiàn)供給主體的缺位和錯(cuò)位以及供給主體之間權(quán)利的不均衡等現(xiàn)象。由于在農(nóng)村的公共服務(wù)供給中單一的供給主體具有資源不足和能力缺乏的特點(diǎn)，故此單一的供給主體尚且不能解決在農(nóng)村的公共服務(wù)供給過程中的諸多難題，同時(shí)農(nóng)村公共服務(wù)的碎片化的現(xiàn)象這一問題僅僅依托于縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的供給還不能使其得到化解。目前來看，農(nóng)村的公共服務(wù)怎樣在多元化的主體之間展開良好的互動(dòng)是農(nóng)村公共服務(wù)所需要面對的問題。

3 農(nóng)村公共服務(wù)供給困境

3.1 農(nóng)村公共服務(wù)供給不足

現(xiàn)階段，農(nóng)村公共服務(wù)的供給明顯不足，特別是在服務(wù)供給主體、公共設(shè)施財(cái)政投入、社會(huì)資本等方面遇到了巨大的困難，同時(shí)產(chǎn)生“分散化”與“碎片化”問題。盡管農(nóng)村公共服務(wù)中的公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村基礎(chǔ)教育與地方文化的供給水平有一定幅度的提高，但在公共醫(yī)療衛(wèi)生保障的供給和廣大農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需要之間依然存在很大的差距。由于城市化發(fā)展步伐的不斷加快，城鄉(xiāng)差異問題更加突出，這不僅表現(xiàn)在收入差異上，而多數(shù)更是表現(xiàn)在缺少農(nóng)村公共服務(wù)上。再者，農(nóng)村公共服務(wù)的供給遠(yuǎn)不及城市。這個(gè)問題更是突出的表現(xiàn)在公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)服務(wù)保障、體育文化事業(yè)等常見領(lǐng)域，其主要原因是城鄉(xiāng)間公共資源與供給的資金投入方向之間的取舍，關(guān)鍵原因在于農(nóng)村公共部門的行為有所失衡。實(shí)際上，農(nóng)村與城市對于社會(huì)保障需要、文化教育需要、公共醫(yī)療衛(wèi)生需要是相同的，甚至農(nóng)村人口有著更大的需求量，但其得到的公共服務(wù)供給遠(yuǎn)不如城市。由于缺乏資金的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足，因此正確處理財(cái)政緊縮和金融投資體系之間的關(guān)系就顯得尤為重要。在中國，農(nóng)村公共服務(wù)供給主要是通過多級(jí)供給體制來實(shí)施的，是指從中央出發(fā)到省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)來實(shí)現(xiàn)的。市場供給體制如果沒有完善與發(fā)展，政府就無法對農(nóng)村公共產(chǎn)品進(jìn)行提供，亦無法使百姓滿意，也不能提供多樣化的公共服務(wù)。

3.2 農(nóng)村公共服務(wù)供給效率低下

對于中國的政治體制，各層政府部門的職責(zé)范圍的差別并不大，只是在權(quán)限上出現(xiàn)較大的差別。上級(jí)政府來管理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，這使得基層政府行政權(quán)力的行使表現(xiàn)出明顯的“碎片化”特征。目前中國各級(jí)政府實(shí)行條塊交叉的管理模式，在審批、執(zhí)法時(shí)，基層政府部門受上級(jí)主管部門的垂直管理，其上級(jí)主管部門則牢牢把握著財(cái)政資源，這就是所謂的權(quán)力在“條”。而責(zé)任在“塊”，則是指其平行管理區(qū)域。關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能方面，“條塊分割”造成的影響是不可小覷的，造成了破壞，特別是其完整性與統(tǒng)一性。這經(jīng)常會(huì)使各個(gè)機(jī)構(gòu)之間產(chǎn)生職責(zé)模糊，降低工作效率。另外，市場機(jī)制得不到完善，政府和市場都會(huì)出現(xiàn)信息失靈，政府即便擁有超前的管理能力，也難以迅速準(zhǔn)確地了解消費(fèi)者需求和不同產(chǎn)品的存在價(jià)值，當(dāng)出現(xiàn)信息搜索和篩選困難時(shí)，對選擇各種制度的決策產(chǎn)生不良影響。

4 供給主體協(xié)同治理模式的構(gòu)建

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，由基層政府完全提供是不足以滿足公共產(chǎn)品的治理，也無法完成農(nóng)村公共產(chǎn)品項(xiàng)目的跨部門工作之間的連接和轉(zhuǎn)換?？梢钥闯鰠f(xié)同供給的出現(xiàn)有一定的必然性。對于農(nóng)村公共品來說，通過協(xié)同監(jiān)督機(jī)制的創(chuàng)建來調(diào)整農(nóng)民、縣鄉(xiāng)地方政府與第三方主體之間的關(guān)系，使其形成城鄉(xiāng)均等化的新格局。供給資源及制度、供需雙方等都會(huì)影響協(xié)同供給。

可見，農(nóng)村公共服務(wù)供給可以用協(xié)同治理理論來進(jìn)行解釋，并起到相互作用彼此影響。公共服務(wù)領(lǐng)域若存在其供給主體不止一個(gè)時(shí)，則會(huì)出現(xiàn)協(xié)同需求，這就是其多元化主體供給存在的必然選擇。經(jīng)過對農(nóng)村公共服務(wù)的供給現(xiàn)狀的分析，單一的供給主體提供服務(wù)時(shí)，會(huì)產(chǎn)生供給效率低與碎片化問題的發(fā)生，所以必須要不斷結(jié)合多種力量，構(gòu)建供給主體協(xié)同治理模式。

4.1 主體責(zé)任意識(shí)構(gòu)建

對于目前農(nóng)村公共服務(wù)的供給不足問題，盡管可以通過多個(gè)主體協(xié)同合作形成合力來得到一定程度的解決，但也會(huì)出現(xiàn)弊端。首先，具有復(fù)雜關(guān)系的各個(gè)公共服務(wù)供給主體有著不同的處境與利益，在統(tǒng)一目標(biāo)與完成利益耦合方面存在一定難度。各個(gè)供給主體協(xié)同若是職責(zé)混亂，責(zé)任界定不清，極易產(chǎn)生工作相互推辭，責(zé)任相互推卸的負(fù)面影響，造成協(xié)同合作過程中責(zé)任混亂、效率低下。其次，由于人們一貫存在的錯(cuò)誤認(rèn)知觀念，即政府應(yīng)全權(quán)負(fù)責(zé)所有有關(guān)社會(huì)公眾利益的事務(wù)，其應(yīng)包攬一切農(nóng)村公共服務(wù)供給，這種認(rèn)知導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)供給在主體供給中的責(zé)任弱化及缺失，也會(huì)造成政府財(cái)政負(fù)擔(dān)加重，對農(nóng)村公共服務(wù)供給的效益化與合理化形成阻礙。所以，要構(gòu)建好農(nóng)村公共服務(wù)供給體系，既要使各供給主體明確各自責(zé)任，堅(jiān)持組織功能優(yōu)勢，又要使各主體明確職責(zé)分工與功能定位，互相建立平等良好的合作關(guān)系，形成多元主體良性治理的局面。

4.2 協(xié)同治理模式的構(gòu)建

單一的供給主體都會(huì)出現(xiàn)不同的困境，要想使農(nóng)村公共服務(wù)供給的供給效能得到提高，就必須完善長效合作機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)。與此同時(shí)，匯聚多種主體力量，不斷推進(jìn)供給主體的協(xié)同治理模式，各個(gè)公共服務(wù)供給主體都需要合理明確各自的功能定位。首先，政府在主體中處于主導(dǎo)地位，負(fù)責(zé)治理的頂層事務(wù)，形成良好的政治環(huán)境條件，為制度與環(huán)境提供保障，激發(fā)其它主體的活力，不斷激勵(lì)使其他供給主體主動(dòng)參與。其次，市場的優(yōu)化資源配置功能，可以引入競爭機(jī)制與市場機(jī)制，解決融資難的問題，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，也利于彌補(bǔ)政府信息失靈的缺點(diǎn)。最后，社會(huì)組織擁有公益性特征，關(guān)注社會(huì)公眾的特殊需要，為農(nóng)民提供特定的公共服務(wù)，使政府和市場的不足之處得到相應(yīng)補(bǔ)充。

4.3 模式運(yùn)行機(jī)制

多元供給主體要想既能夠進(jìn)行良性互動(dòng)，又能夠促進(jìn)“多位一體”協(xié)同供給模式的長遠(yuǎn)發(fā)展，就需要擁有一整套完善的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，來使每一個(gè)參與主體之間相互影響、相互作用，從而使他們之間更加牢靠。首先，創(chuàng)建信息反饋機(jī)制。在提高農(nóng)村公共服務(wù)效率與質(zhì)量的同時(shí)，開通多種信息反饋渠道，使供需雙方能夠得到及時(shí)的信息交流。其次，創(chuàng)建監(jiān)督機(jī)制。在協(xié)同治理的基礎(chǔ)上，政府的一部分農(nóng)村公共服務(wù)職能給社會(huì)組織承接。創(chuàng)建由政府、公民與企業(yè)三方組成的監(jiān)督機(jī)制，并對社會(huì)組織的使用權(quán)利實(shí)行透明監(jiān)督，提高社會(huì)組織的社會(huì)公信力與人民滿足度。最后，創(chuàng)建評估機(jī)制。對政府所購買服務(wù)的質(zhì)量與現(xiàn)實(shí)效益進(jìn)行檢驗(yàn)，必須使用科學(xué)的方法與準(zhǔn)則建立評估機(jī)制。具體實(shí)施可以建立第三方評估機(jī)構(gòu)，對人民對服務(wù)的滿意程度、購買服務(wù)的投入產(chǎn)出比等幾方面進(jìn)行客觀的評估，判斷其運(yùn)營模式能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果，充分解決與總結(jié)實(shí)際運(yùn)作中出現(xiàn)的問題，不斷更新供給服務(wù)模式，逐步提高服務(wù)質(zhì)量與效率。

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[作者簡介]周海戀（1993-），女，廣西南寧人，碩士，研究方向：公共管理。