精準扶貧視角下駐村第一書記的實踐困境研究

【摘要】為進一步加快扶貧、脫貧步伐，國家推行“駐村第一書記”制度，這一制度是國家層面以“精準扶貧”為抓手，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要鄉(xiāng)村實踐。駐村第一書記作為基層扶貧脫貧工作的骨干領(lǐng)導(dǎo)力量，直接嵌入鄉(xiāng)村治理過程中，對于鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村扶貧脫貧工作具有十分重要的意義。但是，駐村第一書記在鄉(xiāng)村實踐過程中也遇到了許多難以避免的困境。第一書記在駐村工作期間與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、派出單位及村干部都會發(fā)生復(fù)雜多樣的交集和關(guān)系，這就導(dǎo)致第一書記的工作成效和三者有著直接的關(guān)聯(lián)。如果駐村第一書記能夠正確處理與三者的關(guān)系，這三者將有力地推進其工作特別是扶貧工作的成效，否則，這三者將成為其工作中難以突破的堅實壁壘?；谝陨峡紤]，探究精準扶貧視角下駐村第一書記與村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和派出單位之間的關(guān)系對于進一步推進基層脫貧治理具有非常重要的現(xiàn)實意義。從駐村第一書記制度研究出發(fā)，透析駐村第一書記在扶貧實踐中所遇到的困境，嘗試整合出幾點有利于駐村第一書記突破扶貧困境的措施。

【關(guān)鍵詞】精準扶貧;駐村第一書記;鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部;村干部;派出單位

【中圖分類號】F323.8

【文獻標識碼】A

1 駐村第一書記的制度研究

1.1 駐村第一書記制度的演變研究

駐村第一書記制度作為支撐當前推進國家扶貧脫貧事業(yè)的重要制度，其發(fā)展演變的過程也是逐步完善的。早在1986年，國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組率先提出在政府機關(guān)選派干部下鄉(xiāng)開展扶貧幫扶工作。此后，從政府機關(guān)選派干部下鄉(xiāng)扶貧的部門由國務(wù)院各部委發(fā)展到省、地、縣級黨政機關(guān)，并逐漸形成了一種制度。自2013年，習(xí)近平總書記提出“精準扶貧”思想后，2014年中央首次提出“精準扶貧”戰(zhàn)略并對我國的扶貧脫貧工作進行頂層設(shè)計，推動了“精準扶貧”思想的落地實施。在精準扶貧思想的指導(dǎo)下，駐村第一書記的選派工作變得尤為重要，針對駐村第一書記的選派工作，國家相關(guān)部門陸續(xù)出臺了一系列與第一書記相關(guān)的文件要求，對于第一書記工作成效的考核也日趨嚴格，進一步完善了駐村第一書記制度。

1.2 不同學(xué)者對于第一書記制度的評析觀點研究

針對選派大量優(yōu)秀干部到貧困村擔(dān)任第一書記開展精準扶貧工作的這一制度，不同學(xué)者對此持有不同的意見和看法。王丹莉和武力（2016）肯定了駐村幫扶的動員作用，梳理了駐村幫扶的特點和機制，但是指出了新時期駐村幫扶所面臨的如何融入鄉(xiāng)村社會的問題;其次，新時期基層自治組織呈現(xiàn)深度的行政化態(tài)勢，反映了政府權(quán)力向社會領(lǐng)域滲透的新變化。扈紅英（ 2014）認為新時期的駐村干部制度促進了農(nóng)村基層組織建設(shè)和農(nóng)村各項事業(yè)的發(fā)展，加強了黨和群眾的聯(lián)系，是群眾路線制度化在新時期的一種偉大嘗試。王卓和羅江月（2018）梳理了第一書記與基層自治權(quán)利合作的三種現(xiàn)象，既可能職責(zé)不清、任務(wù)重疊，也可能被視為外來威脅而受到基層干部的排斥，還可能“造假共謀”以應(yīng)付扶貧任務(wù)。景躍進（2018）指出，基層治理由資源汲取向資源輸入的轉(zhuǎn)型意味著國家權(quán)力以一種全新的方式切入鄉(xiāng)村社會，這一新變化就導(dǎo)致了村干部行政化現(xiàn)象普遍存在鄉(xiāng)村之中。

基于不同學(xué)者對精準扶貧視角下駐村第一書記制度的評價，我們得到了不同的分析視角，因此，非常有必要針對第一書記在駐村扶貧工作中存在的困境進行探討。

2 駐村第一書記扶貧實踐的困境探析

2.1 駐村第一書記與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的關(guān)系對扶貧工作的影響

駐村第一書記作為國家政策指導(dǎo)下的派駐干部，是經(jīng)過組織審核的可靠有能力的優(yōu)秀干部。他們在派駐幫扶的過程中，由于扶貧工作的要求必然會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部產(chǎn)生密切的聯(lián)系。第一書記駐村工作原則上是要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部領(lǐng)導(dǎo)的，但是有的駐村第一書記在原派出單位時就有著較高的行政級別和待遇，甚至絕大多數(shù)第一書記的級別是高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的，這將可能導(dǎo)致第一書記與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部之間因為領(lǐng)導(dǎo)問題產(chǎn)生矛盾。駐村第一書記開展工作的主要目的就是促進所負責(zé)村莊的扶貧脫貧工作，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心任務(wù)是促進鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了更好地開展鄉(xiāng)村工作，對于所轄的每個村莊都派有聯(lián)村干部或鄉(xiāng)鎮(zhèn)包片領(lǐng)導(dǎo)，原則上這些聯(lián)村干部不居住在所負責(zé)的村莊，他們只負責(zé)傳達鄉(xiāng)鎮(zhèn)及上級政府下達的工作要求并協(xié)助村干部完成部分工作。然而，現(xiàn)實情況卻是鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出的聯(lián)村干部與所負責(zé)的村莊有著密切的關(guān)系，很多聯(lián)村干部本身就居住在本村或者就近村莊，他們與村干部的關(guān)系較為密切，村干部往往更傾向于接受和信任這些聯(lián)村干部，這就無形之中給第一書記開展工作帶來了一定的壓力。由于扶貧脫貧工作是各級政府部門的重大任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也是將扶貧脫貧工作作為一大重要工作來抓，這就導(dǎo)致在扶貧工作方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和駐村第一書記存在交叉重疊的部分。

如果第一書記不能很好地處理與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的關(guān)系，這就很容易造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對第一書記產(chǎn)生不滿情緒甚至?xí)龀雠艛D第一書記的行為。因此，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)村干部之間的關(guān)系處理問題成為第一書記開展扶貧脫貧工作時面臨的一大難題。

2.2 駐村第一書記與村干部的關(guān)系對扶貧工作的影響

第一書記在駐村工作過程中，與當?shù)氐拇甯刹勘厝灰芯o密的聯(lián)系，兩者的關(guān)系對扶貧工作的成效有著巨大的影響。按照駐村第一書記的工作要求，第一書記到任后將對所駐村莊的脫貧和發(fā)展工作負有主要責(zé)任。村干部作為基層群眾自治組織的中堅力量，對村莊管理方面具有相對優(yōu)勢，當?shù)卮迕裢残湃未甯刹?，這就導(dǎo)致駐村第一書記在實際工作中的公信力遠不及村干部。第一書記到任后對于村莊意味著一定幫扶資源的注入，第一書記能否帶來有效資源往往成為村干部衡量是否與其搞好關(guān)系的一大標準。如果第一書記未能給所負責(zé)的村莊帶來有效資源，村干部往往會對第一書記敬而遠之甚至不予理睬，這就對第一書記扶貧脫貧工作的開展造成了不良影響。另外，村干部自身的私欲也成為影響其與駐村第一書記關(guān)系的一大重要原因。村干部作為基層群眾自治組織的主要角色，他們由所在村的村民民主選舉產(chǎn)生，他們負責(zé)村里的日常事務(wù)和協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的開展，他們自身得到的國家補貼是遠遠低于公務(wù)員工資的，這就勢必導(dǎo)致他們會產(chǎn)生認為自己得到的待遇低的想法，這也就促使某些村干部產(chǎn)生徇私利的想法。當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)針對村莊治理開展的各項工作都離不開村干部的協(xié)助，這就為某些村干部徇私利提供了契機。面對駐村第一書記的到來，某些村干部會覺得第一書記沖擊到了自身的地位和利益，因而對第一書記的到來持有排斥甚至敵視態(tài)度。

如果第一書記無法正確有效地處理與村干部的關(guān)系，村干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)村干部可能會串聯(lián)在一起產(chǎn)生“共謀”排斥第一書記，進而影響到該村的脫貧和發(fā)展工作。因此，駐村第一書記與村干部的關(guān)系處理問題成為駐村第一書記扶貧脫貧工作的又一大困境。

2.3 駐村第一書記與派出單位的關(guān)系對扶貧工作的影響

派出單位對派出的駐村第一書記進行直接管理和工作支持， “駐村當代表，單位是后盾”。派出單位在派出第一書記駐村后，除了對第一書記進行管理外，還要對第一書記開展的工作特別是扶貧脫貧工作給予大力支持和幫助。但是，在第一書記實際的扶貧脫貧工作中卻發(fā)現(xiàn)，由于派出單位性質(zhì)和實力的不同，派出單位給予第一書記扶貧工作的支持力度存在明顯差異。比如財政局、民政局、市委市政府等強實力部門派出的第一書記，單位往往可以提供強有力的資金和物質(zhì)支持，在扶貧工作中第一書記往往也可以依托其單位的實力為所駐村莊爭取到額外的項目資源和資金，充足的扶貧資源給所駐村莊村民帶來很多直接的利益，這為塑造第一書記在村民心中的良好形象打下了有力的基礎(chǔ)。因此，由于背后強實力部門的支持，這些部門派出的第一書記會很容易得到當?shù)卣退v村莊村民的大力支持和贊揚。如果是邊緣部門或弱實力部門選派的第一書記，這些單位在保證第一書記駐村待遇外往往很難提供給第一書記充足的資金和項目支持的，這就導(dǎo)致第一書記駐村后無法為該村爭取到更多的資金和項目，進而影響到村民對于第一書記的評價和扶貧成效。

第一書記派出單位的實力強弱在很大程度上影響著其扶貧水平和力度。另外，第一書記在原單位的地位和級別也對其依靠原單位開展扶貧工作產(chǎn)生了重要的影響。因此，駐村第一書記與派出單位的關(guān)系處理問題成為其扶貧脫貧工作中又一大困境。

3 駐村第一書記扶貧困境解決路徑的思考

鑒于以上駐村第一書記在扶貧工作中的困境，綜合國內(nèi)學(xué)者對此困境問題的研究，現(xiàn)將解決第一書記扶貧工作中所遇困境的措施整合為以下幾點。

第一，國家有關(guān)部門在選派駐村第一書記時，要根據(jù)所駐村莊的實際情況賦予第一書記相應(yīng)的工作職權(quán)。在國家集中力量打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的過程中，國家相關(guān)部門有針對性地給予貧困地區(qū)扶持政策和項目是必不可少的。為了使這些項目更好的發(fā)揮作用，國家相關(guān)部門要對第一書記的項目申請、資源分配和資金使用等方面采取一定的干預(yù)和調(diào)整，使這些扶貧項目因時因地并且富有成效地應(yīng)用到貧困地區(qū)。駐村第一書記也要做切實為村民解難題做實事的好干部，為了所駐村莊的發(fā)展要敢于向上級領(lǐng)導(dǎo)尋求支持，善于向相關(guān)部門和企業(yè)拉項目談合作。

第二，對于不同性質(zhì)的貧困村要有針對性地派出幫扶人員。不同的貧困村存在的致貧原因是不一樣的，要根據(jù)貧困村的貧困性質(zhì)選派相應(yīng)的幫扶人員。針對村干部不懂經(jīng)濟的貧困村要選派擅長搞經(jīng)濟工作的駐村第一書記，幫助村干部有效地開展貧困村的經(jīng)濟工作;針對村干部不懂做思想工作的貧困村要選派擅長搞思想工作的駐村第一書記，做好貧困村群眾的思想工作將有力地促進該村的脫貧進程。根據(jù)貧困村存在的主要問題有針對性的選派駐村第一書記，做到因村派人的精準。

第三，派出單位要慎重考量選派人員，做好選派優(yōu)秀人員駐村扶貧的宣傳和動員工作，要選派有實力、有想法、敢負責(zé)、能吃苦的干部到扶貧一線，對于在駐村扶貧工作中表現(xiàn)優(yōu)秀、突出貢獻者作為本單位提拔干部的重要人選。派出單位要積極支持派出干部的工作，做到關(guān)心他們駐村的生活和工作，依托本單位平臺努力為他們爭取更多的項目和資源，盡最大努力為他們解決后顧之憂。

第四，駐村第一書記要學(xué)會處理與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、鄉(xiāng)村干部和派出單位的關(guān)系。村干部也是出身農(nóng)民，他們依然擁有著農(nóng)民的質(zhì)樸忠厚，駐村第一書記要主動與他們交朋友當兄弟，第一書記要深入到村莊的每個家庭，及時了解困難家庭的狀況并積極尋找解決方法，要讓村民和村干部切實感受到第一書記是為村莊做實事的好干部。第一書記除了要做好扶貧脫貧工作外，還要做好村干部和村民的思想工作，引導(dǎo)他們艱苦奮斗、自力更生，堅定大家脫貧致富的信心。第一書記要妥善處理與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的關(guān)系，明確職責(zé)，劃分負責(zé)范圍，在某些重疊工作問題上要積極與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部協(xié)商溝通，共同將工作做好。駐村第一書記要善于利用派出單位的關(guān)系，積極為所駐村莊尋求更多的項目支持，要善于利用順延關(guān)系，借助派出單位的關(guān)系尋求合作單位的幫助和支持。

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[作者簡介]盧桂濱（1992-），男，山東聊城人，桂林理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生。