制約城鄉(xiāng)資源要素合理自由流動(dòng)的體制機(jī)制研究

【摘要】實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵是推動(dòng)城鄉(xiāng)資源要素合理自由流動(dòng)。然而，當(dāng)前城鄉(xiāng)資源要素合理自由流動(dòng)卻存在體制機(jī)制障礙，具體表現(xiàn)為：城鄉(xiāng)二元戶籍制度仍未消除，城鄉(xiāng)二元土地產(chǎn)權(quán)制度仍未打破，城鄉(xiāng)公共服務(wù)配置不合理，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系不健全，城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量差距顯著，城鄉(xiāng)居民收入差距拉大。

【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)資源要素;合理自由流動(dòng);體制機(jī)制障礙

【中圖分類號(hào)】F120.3

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

當(dāng)前阻礙城鄉(xiāng)要素順暢流動(dòng)的體制機(jī)制問(wèn)題，正日益成為推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展亟待解決的主要問(wèn)題。著力破解阻礙城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)的體制和機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)各類要素順暢流動(dòng)和合理配置，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，這是新時(shí)代中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的最新階段和最高目標(biāo)。可見(jiàn)，建立健全城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)的體制機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的制度保障，也是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵。近年來(lái)，盡管土地、資金、人才、信息、技術(shù)等市場(chǎng)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)的機(jī)會(huì)和空間有所改善，但是仍然以流向城市為主，導(dǎo)致農(nóng)村發(fā)展缺乏要素支撐。當(dāng)前，制約土地、資金、人才、信息、技術(shù)等市場(chǎng)要素在城鄉(xiāng)之間雙向自由良性循環(huán)的體制機(jī)制障礙，具體而言主要表現(xiàn)在以下六個(gè)方面。

1 城鄉(xiāng)二元戶籍制度仍未消除

城鄉(xiāng)二元戶籍制度在中國(guó)特定歷史條件下曾經(jīng)發(fā)揮過(guò)重要作用，尤其在社會(huì)管理中的作用不可完全抹殺。然而，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，城鄉(xiāng)二元戶籍制度使城鄉(xiāng)居民在在身份、就業(yè)、社會(huì)地位和福利待遇等方面存在著嚴(yán)重的不平等現(xiàn)象，并日益成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的壁壘。近年來(lái)，盡管各地城市都對(duì)戶籍制度進(jìn)行了不同程度的改革，降低了農(nóng)民在城市買房落戶的門檻，但是附著在戶籍上的義務(wù)教育、醫(yī)療保障、住房保障等方面仍然存在重城輕鄉(xiāng)的差別。這些差別不僅直接制約著城市人才、資金、信息和技術(shù)流向農(nóng)村的主動(dòng)性和積極性，而且加速了農(nóng)村各類人才、資金、土地等要素流向城市的進(jìn)程，從而加劇了城鄉(xiāng)差別，影響了鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和城鄉(xiāng)各類市場(chǎng)要素的雙向融合。

2 城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)制度尚未打破

由于城鄉(xiāng)二元土地產(chǎn)權(quán)制度的長(zhǎng)期存在，城鄉(xiāng)缺乏統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。目前，中國(guó)農(nóng)村實(shí)行的集體土地所有制，不同于城市的國(guó)有土地所有制，不能象城市土地那樣進(jìn)行招標(biāo)、拍賣、掛牌和協(xié)議等方式的出讓，更不能進(jìn)行買賣，農(nóng)民只能將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行出租、合作、入股、轉(zhuǎn)讓和抵押。近年來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，不少農(nóng)民相繼在城鎮(zhèn)安家落戶，但是由于農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不健全，集體土地產(chǎn)權(quán)不明晰且缺乏具體的法律保障，農(nóng)民面臨著如何處置自己的承包地、宅基地的流轉(zhuǎn)或轉(zhuǎn)讓等問(wèn)題。雖然一些地方的農(nóng)村已通過(guò)“三集中”、“三置換”對(duì)集體土地承包權(quán)、住房及宅基地、集體資產(chǎn)所有權(quán)進(jìn)行了作價(jià)人股等形式的運(yùn)作，但是仍不成熟，尚處于探索階段。同時(shí)，一些地方的進(jìn)城農(nóng)民愿意向集體交出承包地和宅基地等集體資產(chǎn)，但是集體經(jīng)濟(jì)組織卻無(wú)力對(duì)其進(jìn)行合理補(bǔ)償，而有些地方的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有能力補(bǔ)償，希望農(nóng)民交回承包地和宅基地，但是農(nóng)民卻不愿意放棄農(nóng)村承包地、宅基地和集體經(jīng)濟(jì)組織的紅利，甚至有一些原先已放棄農(nóng)村戶口的農(nóng)民，又要求轉(zhuǎn)回本村戶口。這些問(wèn)題的存在已嚴(yán)重滯后于人口城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，影響了農(nóng)民權(quán)益的保障和城鄉(xiāng)市場(chǎng)要素的融合。

3 城鄉(xiāng)公共服務(wù)配置不合理

長(zhǎng)期以來(lái)，由于國(guó)家公共財(cái)政將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共資源配置的重點(diǎn)一直放在城鎮(zhèn)，對(duì)農(nóng)村投入歷史欠賬較多，致使城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共資源供給存在較大差距。如，農(nóng)村地區(qū)特別是偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村，在路、橋、水、電、氣、公交、污水、垃圾處理等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上仍較薄弱;農(nóng)村居民在上學(xué)、看病、養(yǎng)老、出行等方面還存在不少困難。在義務(wù)教育方面，城鄉(xiāng)發(fā)展嚴(yán)重不均衡，優(yōu)質(zhì)師資力量高度集中在城鎮(zhèn)，城鄉(xiāng)學(xué)校在教育硬件和軟件設(shè)施的配置上也是重城輕鄉(xiāng)，嚴(yán)重不均等;在醫(yī)療保障方面城鄉(xiāng)居民之間也存在一定差距，如，醫(yī)保異地結(jié)算、大病保險(xiǎn)、智能養(yǎng)老等在鄉(xiāng)村的實(shí)施還存在一定難度;在基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)上，城鄉(xiāng)居民的享有程度也是嚴(yán)重不均等，如，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、數(shù)字化建設(shè)等公共基礎(chǔ)設(shè)施已在城鎮(zhèn)普及，但在鄉(xiāng)村卻嚴(yán)重不足，深入不夠。城鄉(xiāng)公共服務(wù)之間的差別，直接阻礙了城鄉(xiāng)要素的雙向流動(dòng)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

4 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系不健全

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是集產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營(yíng)體系于一體的全產(chǎn)業(yè)鏈。加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營(yíng)體系，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手，是由農(nóng)業(yè)大國(guó)向農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)變的重要支撐。與城市具有完整的現(xiàn)代工、商、科技體系不同的是，長(zhǎng)期以來(lái)，由于中國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力年齡偏大、文化偏低，一家一戶分散的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模偏小單一，大多采取粗放型生產(chǎn)方式，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)落后，機(jī)械化生產(chǎn)覆蓋率低，農(nóng)業(yè)配套設(shè)施不完善，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條短，附加值低，產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)之間聯(lián)通性不強(qiáng)，成本高、競(jìng)爭(zhēng)力弱，農(nóng)產(chǎn)品供給質(zhì)量和供給效益不足。同時(shí)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)村還缺乏有實(shí)力和現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)理念的本土加工企業(yè)、龍頭企業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)與引領(lǐng)，導(dǎo)致農(nóng)村優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品無(wú)法形成品牌效應(yīng)，質(zhì)優(yōu)價(jià)低，銷售不暢，比較效益低下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率大打折扣，產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)能力較弱，難以支撐農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的形成，從而影響了城鄉(xiāng)各類市場(chǎng)要素的自由合理流動(dòng)。

5 城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境存在顯著差距

當(dāng)前，盡管不少地方的農(nóng)村已被打造成深受人們歡迎的休閑旅游的好去處和美麗的田園綜合體，但是也有不少地方的鄉(xiāng)村環(huán)境存在臟、亂、差等問(wèn)題，農(nóng)村生態(tài)、生產(chǎn)、生活環(huán)境質(zhì)量參差不齊，與城市生態(tài)環(huán)境相比，仍存在較大差距。究其原因，主要有以下方面：長(zhǎng)期以來(lái)，由于重城輕鄉(xiāng)的慣性思維，中國(guó)城市生態(tài)環(huán)境經(jīng)過(guò)多年的大力投入和精心治理，已經(jīng)變得越來(lái)越整潔、精致、漂亮，對(duì)農(nóng)村人口的吸引力越來(lái)越大。而農(nóng)村與城市之間的環(huán)境保護(hù)政策和投入力度卻長(zhǎng)期不統(tǒng)一、不對(duì)等，一些群眾和地方政府對(duì)防治農(nóng)村生活污染觀念淡薄，意識(shí)不到生態(tài)文明建設(shè)與自身的生活和發(fā)展密切相關(guān)，缺乏積極主動(dòng)參與環(huán)保行為的責(zé)任意識(shí)，加上農(nóng)村環(huán)境綜合治理投入大、見(jiàn)效慢，污水、垃圾處理設(shè)施不健全，生活垃圾和水源污染點(diǎn)多面廣等原因，導(dǎo)致農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問(wèn)題日益嚴(yán)重，不少城市居民不愿到農(nóng)村居住停留，主要是由于“垃圾圍村”、“污水橫流”，大氣污染、工業(yè)污染、河道污染、土壤污染、白色污染等現(xiàn)象都不同程度地存在著，環(huán)境臟亂差的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。同時(shí)，由于農(nóng)村青壯年大多流人城市，大量排水、排污等基礎(chǔ)設(shè)施年久失修，對(duì)耕地資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)利用，追求數(shù)量增長(zhǎng)而忽視質(zhì)量效益的提升，對(duì)粗放式經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的過(guò)度依賴，對(duì)奢侈消費(fèi)生活方式的盲目崇拜，缺乏綠色消費(fèi)觀念等因素，也使得農(nóng)村生態(tài)環(huán)境急劇惡化。而這些又成為制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、城鄉(xiāng)要素融合發(fā)展的重要因素之一。

6 城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大

目前存在的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問(wèn)題，是城鄉(xiāng)居民收入差距不斷增大的主要原因。新中國(guó)成立以來(lái)，為積累國(guó)家工業(yè)化發(fā)展基礎(chǔ)，中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行重工輕農(nóng)、重城輕鄉(xiāng)的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，主要通過(guò)工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格和城鄉(xiāng)要素“剪刀差”的形式，以犧牲農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的發(fā)展來(lái)支撐大規(guī)模城鎮(zhèn)化和工業(yè)化快速發(fā)展，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民在半個(gè)多世紀(jì)里發(fā)展受阻、發(fā)展滯后，進(jìn)而導(dǎo)致城鄉(xiāng)在經(jīng)濟(jì)、教育、醫(yī)療、科技、社會(huì)、文化和生態(tài)等方面發(fā)展不平衡和城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴(kuò)大。而城鄉(xiāng)居民教育水平與文化背景的差異，則是城鄉(xiāng)居民收入差距的直接原因。由于得不到良好的文化教育，農(nóng)民外出打工缺乏相應(yīng)的文化技能，導(dǎo)致農(nóng)民工收入較低，并主要以工資性收入為主，且工資增長(zhǎng)泛力。而城鎮(zhèn)職工幾乎每年都有工資增長(zhǎng)機(jī)制，并有多樣化運(yùn)用資金的理念，因而除了工資性收入之外，還有一定的經(jīng)營(yíng)性、財(cái)產(chǎn)性和轉(zhuǎn)移性收入。同時(shí)，城鄉(xiāng)公共資源配置不合理，農(nóng)民缺少與城市居民同等的社會(huì)保障政策，農(nóng)民上學(xué)貴、看病貴、住房貴，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，城鄉(xiāng)金融資源配置失衡，農(nóng)村金融支農(nóng)體系相對(duì)薄弱，農(nóng)村各類要素與產(chǎn)業(yè)向城市集聚，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系不健全，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿Σ粔?，?nèi)生動(dòng)力不足等因素，也導(dǎo)致農(nóng)民持續(xù)增收空間變窄，并制約了其收入增長(zhǎng)。盡管近年來(lái)國(guó)家為縮減城鄉(xiāng)居民收入差距，對(duì)城鄉(xiāng)收入分配制度進(jìn)行了一些調(diào)整，農(nóng)民收入有了較快增長(zhǎng)，但與城鎮(zhèn)居民相比，農(nóng)民的增收渠道仍較狹窄，經(jīng)營(yíng)性、財(cái)產(chǎn)性和轉(zhuǎn)移性收入仍然較少，致使城鄉(xiāng)居民收入差距有繼續(xù)拉大的趨向，加大了解決“三農(nóng)”問(wèn)題的難度，影響了城鄉(xiāng)平衡發(fā)展、融合發(fā)展的進(jìn)程。

對(duì)于上述這些制約城鄉(xiāng)資源要素合理自由流動(dòng)的體制機(jī)制因素，既需要國(guó)家層面的頂層設(shè)計(jì)，為破解城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、戶籍制度、土地制度、公共服務(wù)、居民收入差距等方面的二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題進(jìn)行體制機(jī)制改革，如：有力有序有效地深化戶籍制度改革，重視和保障非城市戶籍人口在城市的公共服務(wù)權(quán)益，建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機(jī)制;厚植城市人才返鄉(xiāng)人鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的土壤，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，引導(dǎo)支持各類人才返鄉(xiāng)人鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，大力培育愛(ài)農(nóng)業(yè)、懂技術(shù)、善經(jīng)營(yíng)的新型職業(yè)農(nóng)民，建立城市人才人鄉(xiāng)激勵(lì)機(jī)制;深化農(nóng)村土地制度改革，完善農(nóng)村承包地制度，穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村宅基地制改革度;優(yōu)化鄉(xiāng)村營(yíng)商環(huán)境，激發(fā)資本的積極性預(yù)防其風(fēng)險(xiǎn)，建立工商資本人鄉(xiāng)促進(jìn)機(jī)制;完善農(nóng)村金融服務(wù)體系，健全財(cái)政投入保障機(jī)制。同時(shí)，也需要地方基層政府為破除這些體制機(jī)制障礙積極主動(dòng)地探索相關(guān)配套政策制度和措施，如人才、資金、土地、財(cái)政、金融、保險(xiǎn)、技術(shù)等方面的細(xì)化政策措施。這樣才能消解制約城鄉(xiāng)資源要素合理自由流動(dòng)的體制機(jī)制問(wèn)題，推動(dòng)城鄉(xiāng)資源要素融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

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[作者簡(jiǎn)介]郁彩虹（1970-），女，江蘇泰州人，副教授，研究方向：政治與行政。