新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程下農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制探索

徐佳 張世龍

【摘要】隨著中國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程明顯加快。由此導(dǎo)致城市土地資源短缺，毗鄰市中心的城郊土地被大量征用。在此期間，城郊的農(nóng)村宅基地也在征用中被流轉(zhuǎn)使用。而宅基地是農(nóng)民的依靠與保障。所以宅基地的合理有序退出與農(nóng)民的自身利益息息相關(guān)，是關(guān)系農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定的關(guān)鍵因素?；谶@種大環(huán)境大背景下，建立健全宅基地有償退出的法律法規(guī)勢在必行。

【關(guān)鍵詞】宅基地;有償退出;機(jī)制建設(shè)

【中圖分類號 】F321.1

【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

1 農(nóng)村宅基地退出的必要性

合理高效的宅基地退出可以在很大程度上促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)效益和發(fā)展，創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會，也有利于人才的引進(jìn)。而宅基地的有償退出機(jī)制首先就是要以農(nóng)民自愿退出為首要前提和保證，然后通過合法合理的補(bǔ)償方式實現(xiàn)農(nóng)民的宅基地收歸國家或者集體經(jīng)濟(jì)組織所有。

到目前為止中國的宅基地制度主要用來保障的農(nóng)民的制度性福利以此來滿足農(nóng)民的住房生活需要，自從改革開放以來，社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭迅猛，現(xiàn)有的宅基地退出制度顯然已經(jīng)不符合當(dāng)今社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，另一方面，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，使得大批農(nóng)民為謀求更好的就業(yè)機(jī)會和發(fā)展空間進(jìn)入城市，城市建設(shè)用地日益緊缺。而農(nóng)村青壯年勞動力涌入城市，導(dǎo)致農(nóng)村發(fā)展停滯不前，農(nóng)村的大量土地和宅基地被閑置，農(nóng)村宅基地空心化率達(dá)10.2%，宅基地利用低效的比重達(dá)14.9%，土地作為農(nóng)民安身立命之所，是推動中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)向前發(fā)展不可或缺的條件。而城鎮(zhèn)化進(jìn)程下，大量的農(nóng)村宅基地被閑置，無法得到有效的利用。因此，如何充分合理地解決這種問題，使閑置農(nóng)村宅基地變廢為寶，在盡可能減少損害或不傷害農(nóng)民利益的前提下，積極探索宅基地有償使用制度和自愿退出機(jī)制，從而進(jìn)一步提高農(nóng)村土地資源的利用率。

目前，隨著宅基地三權(quán)分置的推進(jìn)，中國在宅基地有償退出的道路上進(jìn)行了許多的嘗試和突破。但是目前為止，還沒有專門的法律法規(guī)或者是與之相匹配的政策，有的只是幾個宅基地有償退出試點(diǎn)地區(qū)先后出臺的一些措施。但都不是很完善，法律界定也很寬泛，也沒有具體地根據(jù)實際情況來進(jìn)行細(xì)化，補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)措施和實施方法也都沒有明確規(guī)定。

2 宅基地退出所面臨的問題

2.1 農(nóng)戶主體地位無法得到保障

政府出臺一系列的法規(guī)政策來推進(jìn)宅基地的退出，在這個過程中往往忽視了農(nóng)民是土地的主人，使得農(nóng)民相關(guān)的利益無法得到保障。而政府決定了整個宅基地退出制度的整體走向、具體實施方法以及相對應(yīng)的人員安排，但大多數(shù)政策的出臺都是圍繞國家整體的設(shè)計規(guī)劃和長遠(yuǎn)布局，更多的是為了整合土地資源，來統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。這就造成了宅基地退出的一系列問題都是由政府牽頭，導(dǎo)致農(nóng)民的主體地位無法體現(xiàn)，農(nóng)民對土地的基本權(quán)利無法得到保障。

2.2 缺乏動力機(jī)制

動力機(jī)制是促迸發(fā)展動力的根源。是指個人或者組織在對經(jīng)濟(jì)利益最大化追求過程中形成的促動機(jī)制，是在利益驅(qū)使下而形成的一種動力機(jī)制。農(nóng)村宅基地退出的動力機(jī)制指的是充分實現(xiàn)農(nóng)民利益最大化，簡單來講就是說在充分保障人民作為宅基地主體地位的前提下，由政府牽頭，最大限度對農(nóng)民宅基地退出給予最合理的補(bǔ)償。而就目前現(xiàn)狀而言，農(nóng)戶宅基地退出缺乏應(yīng)該具備的動力機(jī)制。導(dǎo)致這一現(xiàn)象根本的原因是宅基地的無償取得和無限期使用。這也就相當(dāng)于農(nóng)戶不需要付出任何資源或金錢就可以得到宅基地，并且沒有具體的使用期限。于是自然而然的就滋生了一戶農(nóng)戶肆意占有多片宅基地而不有效利用，導(dǎo)致大量宅基地被閑置。再加上城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)城市用地緊張，城市邊緣向郊區(qū)和農(nóng)村外擴(kuò)，靠近城市的農(nóng)村土地價格日趨上漲。農(nóng)戶趁勢坐地起價，更加不愿意放棄現(xiàn)有的宅基地，其次，現(xiàn)有農(nóng)村宅基地退出收益分配制度不合理不完善，農(nóng)民能夠從土地中取得的合法收入和權(quán)益得不到保障。在城市房地產(chǎn)發(fā)展誘人的前景下，豐厚的利潤收益使得地方政府及各村民委員會都把農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地做為首要考慮。

農(nóng)民是農(nóng)村宅基地的使用和分配主體，對于宅基地退出后土地所產(chǎn)生的收益享有合法的分配權(quán)。而現(xiàn)有的法律法規(guī)并未對農(nóng)村宅基地發(fā)展權(quán)這一部分內(nèi)容有明確的法律界定，基本上屬于立法空白，農(nóng)戶合法權(quán)益無法得到保障，從而打擊了農(nóng)戶宅基地退出的積極性。

2.3 相應(yīng)的補(bǔ)償措施不完善，農(nóng)民退出積極性不高

現(xiàn)有的宅基地退出補(bǔ)償措施主要以實物補(bǔ)償和貨幣補(bǔ)償兩種補(bǔ)償手段，但不論采取哪種補(bǔ)償措施，都是以原有宅基地房的市值做為其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這種補(bǔ)償方式只停留在表面，沒有對宅基地日后發(fā)展規(guī)劃的所有權(quán)以及宅基的收益權(quán)作出明確的界定，認(rèn)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不夠合理，農(nóng)民獲得的補(bǔ)償不能夠滿足其自身需要。農(nóng)民是低收入群體，文化程度以及自身素質(zhì)不高。所以在制定退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時不能只是給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，還應(yīng)該具體考慮其以后在社會如何謀生以及家庭生活水平是否得到改善，比如農(nóng)民在失去宅基地以后的就業(yè)方式，醫(yī)保社保和子女教育等一系列問題有無妥善解決。從總體上來分析，日益上漲的土地價格和農(nóng)民宅基地實際退出所取得的回報低于農(nóng)民預(yù)期所希望達(dá)到的回報，此外濃厚的鄉(xiāng)土情結(jié)以及根深蒂固的傳統(tǒng)觀念也是導(dǎo)致宅基地退出機(jī)制實施不盡人意的原因之一。

3 宅基地有償退出機(jī)制完善的建議

3.1 將改革視角聚焦于農(nóng)民，保障農(nóng)民應(yīng)有權(quán)益

在推進(jìn)宅基地改革過程中，政府部門要將工作重心調(diào)整農(nóng)民身上。農(nóng)民是土地的主人。農(nóng)民失去土地就意味著失去了收入來源，基本生活無法正常維系。如若沒有合理積極的補(bǔ)償措施，那勢必會讓很大一部分剛剛脫貧摘帽的農(nóng)民返貧。因此政府作為政策的制定者和實施者，在制定相關(guān)法律政策以及實施具體措施時，要充分聽取農(nóng)民的意見和建議。宅基地制度改革中要牢牢把握農(nóng)民做為宅基地主人這一基準(zhǔn)點(diǎn)，切實保障其切身利益。所以，建立與其相對應(yīng)的宅基退出措施時，可以通過村民委員會或者村民代表大會，讓農(nóng)民暢所欲言，采納農(nóng)民合理的需求，溝通渠道和方式要合理合法以及盡可能多種多樣，發(fā)現(xiàn)問題能夠第一時間解決，這樣農(nóng)民才會有熱情參與，積極性也會很大程度上得到提高。在改革以及機(jī)制完善過程中始終把農(nóng)民利益放在首位，農(nóng)民宅基地所有權(quán)處置權(quán)才會得到保障，讓農(nóng)民自愿退出其現(xiàn)有宅基地使用權(quán)也會容易許多。

3.2 結(jié)合農(nóng)民家庭實際情況，對農(nóng)民進(jìn)行技能培訓(xùn)，提高進(jìn)城就業(yè)率

首先，可以根據(jù)每個家庭中勞動力所占人口比重來，讓勞動力結(jié)構(gòu)偏輕的家庭即不以務(wù)農(nóng)為主要收入的家庭先行一步，給予其一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，使之退出宅基地。其次，新型城鎮(zhèn)化由城市向農(nóng)村快速推進(jìn)，高學(xué)歷高素質(zhì)的青壯年農(nóng)民更應(yīng)該身先士卒，率先適應(yīng)并完成從農(nóng)戶到城市戶的轉(zhuǎn)變，發(fā)揮帶頭作用，逐步帶領(lǐng)所在家庭以及整個村落都能很好的完成身份過度。再次，一定要遵循因地制宜原則，結(jié)合每個村莊實際情況，對于有條件的或者退出意愿比較強(qiáng)烈的可以作為試點(diǎn)村，起好模范帶頭作用。對于不以農(nóng)業(yè)為主要收入的農(nóng)戶，可以加強(qiáng)技能培訓(xùn)，更大程度地提高其自身素質(zhì)以及技能水平，為加快農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件，在此基礎(chǔ)上提高農(nóng)民適應(yīng)城市生活方式的速度。這樣也能夠使絕大多數(shù)農(nóng)民逐步擺脫對土地的依賴，農(nóng)民也更愿意響應(yīng)國家政策退出其現(xiàn)有宅基地。另一方面，開展農(nóng)民技能培訓(xùn)時，要結(jié)合各地實際情況，主要以實用技能為主，保證每個農(nóng)民都可以有所收獲。以此來為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)和鄉(xiāng)村振興提供人才保障和智力支撐。

3.3 農(nóng)民退出宅基地的方法及方式要靈活多樣

各個地區(qū)的農(nóng)戶對于宅基地的利用程度以及具體需求都不盡相同，發(fā)展和改革程度也有很大程度的不同。對于那些絕大部份農(nóng)戶退出意愿較高的村落，就可以主張一次性由當(dāng)?shù)卣痛逦瘯頎款^。為退出宅基地的農(nóng)戶集中在所遷入城鎮(zhèn)修建住宅小區(qū)，或者確定一個具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，為農(nóng)戶發(fā)放補(bǔ)償金。而對于那些村莊里僅僅有少數(shù)農(nóng)戶有退出宅基地需求和意愿的，應(yīng)該遵循具體問題具體對待的原則，對于農(nóng)民應(yīng)有權(quán)益要給予充分的尊重和保障。農(nóng)戶宅基地是農(nóng)民享有居住權(quán)的基礎(chǔ)，所以在宅基地退出方式處理上要謹(jǐn)慎嚴(yán)謹(jǐn)。對于個別有特殊要求的農(nóng)戶，應(yīng)該在其符合具體規(guī)定的基礎(chǔ)上，對于符合要求的農(nóng)戶半徑應(yīng)盡量擴(kuò)大至本縣甚至是本市行政區(qū)域內(nèi)，這樣同時也能夠使宅基地最大限度分配給最有需求的農(nóng)戶。相對于整個村莊集體退出的，可以進(jìn)行集約化規(guī)?；?jīng)營。隨著最近幾年農(nóng)村規(guī)?；s化經(jīng)營要求的逐步增多，政府也出臺了新的《土地承包法》，其中主要內(nèi)容是土地承包經(jīng)營權(quán)的三權(quán)分置。這種經(jīng)營權(quán)的放開很大程度上提高了土地的集約化規(guī)?；寐省?018年的中央一號文件也提出宅基地的三權(quán)分置，其出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是在保護(hù)農(nóng)戶應(yīng)有的財產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上來盤活宅基地的使用權(quán)。順應(yīng)這一思路，對于宅基地使用權(quán)，也可以對于宅基地退出有一個新的討論方向，以此來發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的最大作用。村民委員會可按一戶一宅原則集中建設(shè)配套設(shè)施完備的農(nóng)村公寓，原有農(nóng)戶可以自愿選擇到公寓居住，而對于新申請宅基地的農(nóng)戶則統(tǒng)一安排至公寓房。退出的閑置宅基地由集體統(tǒng)一規(guī)劃，或可引入市場機(jī)制。然后把退出的閑置宅基地進(jìn)行統(tǒng)一的處理和歸置處理，所獲得的收益按照一定比例與農(nóng)民進(jìn)行分配，從而減少宅基地的閑置，實現(xiàn)農(nóng)民和政府兩頭受益。實現(xiàn)農(nóng)戶、集體、第三方的合作共贏。

4 結(jié)語

宅基地的退出應(yīng)該是一個循序漸進(jìn)的過程，也是一個全方位系統(tǒng)化的過程。涉及到社會的各個方面，比如要與社會文化傳統(tǒng)、當(dāng)下經(jīng)濟(jì)局勢，社會產(chǎn)業(yè)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市供求關(guān)系狀況相適應(yīng)等。目前新型城鎮(zhèn)化仍將處于一個很長的進(jìn)程中，所以在此大環(huán)境大背景下，應(yīng)該把宅基地退出的選擇權(quán)放手交給農(nóng)民本身，將農(nóng)民利益放在首位，讓農(nóng)民土地主人的優(yōu)勢得到充分體現(xiàn)，使之在進(jìn)入城市中也能夠很好地適應(yīng)和生活，從而進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。

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[作者簡介]徐佳（1995-）.女，山西忻州人，碩士研究生，研究方向：農(nóng)村發(fā)展。