行政協(xié)議司法審查舉證責(zé)任分配規(guī)則的反思
——以《行政協(xié)議規(guī)定》第10條為考察對(duì)象

李余華，詹傳濤

（華東交通大學(xué)，南昌330013）

一、問(wèn)題的提出

2019年11月12日，最高人民法院審判委員會(huì)第1781次會(huì)議通過(guò)了《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（法釋〔2019〕17號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政協(xié)議規(guī)定》），并于2020年1月1日實(shí)施。該部司法解釋是最高人民法院第一次系統(tǒng)性地就行政協(xié)議的概念、審判和執(zhí)行等問(wèn)題進(jìn)行回應(yīng)，可以說(shuō)是具有極其重要的現(xiàn)實(shí)意義?！斑@部司法解釋是在黨的十九屆四中全會(huì)勝利召開(kāi)之際最高人民法院通過(guò)的一部重要的訴訟法專(zhuān)門(mén)司法解釋?zhuān)切聲r(shí)代行政審判工作司法解釋‘四梁八柱’的重要組成部分，將在促進(jìn)行政協(xié)議糾紛有效化解、保障人民合法權(quán)益、助推法治政府建設(shè)等方面發(fā)揮重要作用?！保?］《行政協(xié)議規(guī)定》的出臺(tái)能夠?qū)λ痉▽?shí)踐給予重要的指導(dǎo)意義，但是，我們也應(yīng)當(dāng)看到《行政協(xié)議規(guī)定》并沒(méi)有完全能夠?qū)π姓f(xié)議司法審查中存在的爭(zhēng)議起到定分止?fàn)幍淖饔茫簿褪钦f(shuō)《行政協(xié)議規(guī)定》本身是在學(xué)界乃至司法實(shí)踐就行政協(xié)議沒(méi)有達(dá)成共識(shí)的背景下出臺(tái)的。（1）

本文是對(duì)行政協(xié)議司法審查中“舉證責(zé)任”規(guī)則的探討。（2）《行政協(xié)議規(guī)定》第10條規(guī)定：“被告對(duì)于自己具有法定職權(quán)、履行法定程序、履行相應(yīng)法定職責(zé)以及訂立、履行、變更、解除行政協(xié)議等行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任。原告主張撤銷(xiāo)、解除行政協(xié)議的，對(duì)撤銷(xiāo)、解除行政協(xié)議的事由承擔(dān)舉證責(zé)任。對(duì)行政協(xié)議是否履行發(fā)生爭(zhēng)議的，由負(fù)有履行義務(wù)的當(dāng)事人承擔(dān)舉證責(zé)任?！比绾卫斫庠摋l款的具體含義？該條款是否已經(jīng)窮盡行政協(xié)議司法審查中舉證責(zé)任分配的所有情形？該條款如何具體適用？上述這些問(wèn)題都有待于在學(xué)理上作出說(shuō)明。文章試圖采取“法教義學(xué)”的視角，即“關(guān)切的是實(shí)證法的規(guī)范效力、規(guī)范的意義內(nèi)容，以及法院判決中包含的裁判準(zhǔn)則”［2］來(lái)探究《行政協(xié)議規(guī)定》第10條背后的理論邏輯、體系安排及適用方式。

二、《行政協(xié)議規(guī)定》第10條的邏輯結(jié)構(gòu)及其問(wèn)題

（一）《行政協(xié)議規(guī)定》第10條的邏輯結(jié)構(gòu)

《行政協(xié)議規(guī)定》第10條規(guī)定了行政協(xié)議司法審查中舉證責(zé)任的分配規(guī)則，全條共三款，分別就被告的舉證責(zé)任、原告的舉證責(zé)任和雙方的舉證責(zé)任作出了具體規(guī)定。（參見(jiàn)表1）

表1 《行政協(xié)議規(guī)定》第10條的解讀

通過(guò)上表1，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)《行政協(xié)議規(guī)定》對(duì)行政協(xié)議司法審查中舉證責(zé)任分配規(guī)則的規(guī)定具有以下特征：

其一，《行政協(xié)議規(guī)定》將行政協(xié)議司法審查的舉證爭(zhēng)議劃分為三類(lèi)：行政協(xié)議的合法性問(wèn)題、行政協(xié)議的撤銷(xiāo)、解除問(wèn)題和行政協(xié)議履行問(wèn)題。這三類(lèi)問(wèn)題是實(shí)踐中最為常見(jiàn)的爭(zhēng)議，因此《行政協(xié)議規(guī)定》對(duì)此類(lèi)問(wèn)題進(jìn)行明確的規(guī)定。

其二，《行政協(xié)議規(guī)定》將具體的舉證內(nèi)容分配了不同的主體，其中合法性問(wèn)題由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)，撤銷(xiāo)、解除行政協(xié)議問(wèn)題由原告承擔(dān)，行政協(xié)議是否履行由負(fù)有履行義務(wù)的一方承擔(dān)。其中：（1）合法性問(wèn)題由被告承擔(dān)是堅(jiān)持《行政訴訟法》第34條“被告對(duì)行政行為的合法性承擔(dān)證明責(zé)任”的規(guī)定；（2）由原告舉證證明撤銷(xiāo)、解除事由的原因有二：第一，《行政協(xié)議規(guī)定》并沒(méi)有支持有關(guān)學(xué)者所主張的賦予行政機(jī)關(guān)就行政協(xié)議的撤銷(xiāo)、解除、履行問(wèn)題向人民法院起訴的權(quán)利，《行政協(xié)議規(guī)定》沒(méi)有也不能突破《行政訴訟法》所設(shè)定的“民告官”的訴訟構(gòu)造；第二，從該條款也可以看出，《行政協(xié)議規(guī)定》蘊(yùn)含著“行政機(jī)關(guān)可以單方撤銷(xiāo)、解除行政協(xié)議”的權(quán)力，而無(wú)需通過(guò)起訴的方式，以舉證證明行政協(xié)議已達(dá)到法定的撤銷(xiāo)、解除的條件；（3）有關(guān)行政協(xié)議履行問(wèn)題，《行政協(xié)議規(guī)定》沒(méi)有明確規(guī)定由哪一方主體承擔(dān)而是規(guī)定“由負(fù)有履行義務(wù)的一方當(dāng)事人承擔(dān)”，從字面來(lái)看，《行政協(xié)議規(guī)定》認(rèn)為，協(xié)議履行問(wèn)題原被告雙方當(dāng)事人均會(huì)有所涉及，換言之，原告和被告均具有機(jī)會(huì)對(duì)協(xié)議負(fù)有履行義務(wù)，因而《行政協(xié)議規(guī)定》并沒(méi)有具體規(guī)定由哪一方主體承擔(dān)舉證責(zé)任。但是，《行政協(xié)議規(guī)定》這一設(shè)計(jì)是否合理，筆者將會(huì)在下一小節(jié)具體探討。

其三，在舉證標(biāo)準(zhǔn)方面，《行政協(xié)議規(guī)定》貫徹了“合法性”和“合意性”二分的學(xué)理主張。在《行政協(xié)議規(guī)定》出臺(tái)前，學(xué)界關(guān)于行政協(xié)議司法審查中舉證責(zé)任如何分配就存有爭(zhēng)論。有學(xué)者提出行政協(xié)議中有關(guān)合法性的問(wèn)題由被告行政機(jī)關(guān)承擔(dān)，而有關(guān)履行、解除等合意性方面的問(wèn)題由雙方共同承擔(dān)。例如黃學(xué)賢認(rèn)為，行政協(xié)議由于具有合意性的特點(diǎn)因而與體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)單方意志性的具體行政行為不同，在舉證責(zé)任方面，應(yīng)當(dāng)兼顧行政訴訟和民事訴訟中的有關(guān)規(guī)定［3］。除此之外，還有學(xué)者指出對(duì)于行政協(xié)議內(nèi)容的合法性、合理性及與行政優(yōu)先權(quán)相關(guān)的舉證責(zé)任由被告承擔(dān)，而行政協(xié)議的違約及其賠償、補(bǔ)償問(wèn)題適用民事訴訟的規(guī)定——由原被告雙方共同承擔(dān)。［3］由此可見(jiàn)，學(xué)者們認(rèn)為，行政協(xié)議中被告由于行使行政權(quán)因而應(yīng)當(dāng)對(duì)行使行政權(quán)的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任，而對(duì)于那些諸如違約責(zé)任、賠償責(zé)任等非基于行使行政權(quán)的行為堅(jiān)持雙方的同等舉證責(zé)任?！缎姓f(xié)議規(guī)定》第10條也正是采納了上述的學(xué)理主張。

其四，在舉證基礎(chǔ)方面，《行政協(xié)議規(guī)定》第10條將其劃分為“行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)”和“行政機(jī)關(guān)與行政協(xié)議相對(duì)人合意”，行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)的行為體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)的單方意志性，因而適用《行政訴訟法》第34條的規(guī)定，由行政機(jī)關(guān)對(duì)其簽訂、履行、解除行政協(xié)議的合法性承擔(dān)證明責(zé)任。而對(duì)于行政機(jī)關(guān)與行政協(xié)議相對(duì)人合意的情形，例如行政機(jī)關(guān)不履行或者違約履行行政協(xié)議由雙方共同承擔(dān)舉證責(zé)任，這一規(guī)定就將《行政訴訟法》第34條的內(nèi)容與《民事訴訟法》有關(guān)舉證責(zé)任的規(guī)定相結(jié)合，從而給行政協(xié)議司法實(shí)踐提供了可行的舉證責(zé)任。

（二）《行政協(xié)議規(guī)定》第10條存在的缺陷

其一，《行政協(xié)議規(guī)定》所規(guī)定的舉證情形無(wú)法涵蓋所有的行政協(xié)議案件。《行政協(xié)議規(guī)定》規(guī)定了三大類(lèi)糾紛情形，但是這三大類(lèi)情形并沒(méi)有完全涵蓋所有的行政協(xié)議案件。就拿行政協(xié)議是否存在、行政協(xié)議是否成立這一問(wèn)題來(lái)說(shuō)，《行政協(xié)議規(guī)定》就沒(méi)有予以明確規(guī)定。在“北碚區(qū)蔡家崗鎮(zhèn)小屋基皮鞋廠訴重慶市北碚區(qū)規(guī)劃和自然資源局案”中，二審法院認(rèn)為，“關(guān)于小屋基皮鞋廠以北碚征地辦未要求鄭尚秀提供授權(quán)委托書(shū)即與之簽訂協(xié)議、案涉協(xié)議上‘徐健’簽名非本人所簽這一事實(shí)，雖協(xié)議上的‘北碚蔡家崗鎮(zhèn)小屋基皮鞋廠’公章系由徐健之母加蓋，但在沒(méi)有任何證據(jù)證明持有者取得該枚公章的來(lái)源不法時(shí)，應(yīng)推定為公章持有者取得了公章所載的法人（或其他組織）的無(wú)限授權(quán)”從而認(rèn)定該協(xié)議已經(jīng)成立。（3）本案中，行政機(jī)關(guān)主張行政協(xié)議已經(jīng)成立，但原告認(rèn)為行政協(xié)議中的簽名并非其自己所簽，行政協(xié)議因欠缺成立要件而尚未成立。那么，問(wèn)題在于“原告未能提出證據(jù)證明改簽名并非本人所簽”是原告的舉證責(zé)任還是其抗辯理由。根據(jù)《合同法》規(guī)定：“當(dāng)事人采用書(shū)面合同形式訂立合同的，自雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章時(shí)合同成立?！毙姓C(jī)關(guān)在訴訟過(guò)程中向法庭出示經(jīng)雙方當(dāng)事人簽字的書(shū)面合同，根據(jù)雙方當(dāng)事人合理信賴(lài)和合同外觀主義可以認(rèn)定該協(xié)議已經(jīng)成立，另一方當(dāng)事人舉證足以推翻的除外。本案法官認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由主張合同已經(jīng)成立的一方當(dāng)事人對(duì)合同成立的事實(shí)進(jìn)行舉證，另一方就抗辯事由提出證據(jù)。而《行政協(xié)議規(guī)定》本身并沒(méi)有對(duì)該類(lèi)情形做出規(guī)定。

其二，《行政協(xié)議規(guī)定》所規(guī)定的行政協(xié)議是否履行的案件由負(fù)有履行義務(wù)的一方承擔(dān)舉證責(zé)任，通過(guò)上述的分析可知，《行政協(xié)議規(guī)定》的原意是原、被告雙方都存在舉證的可能。但是，通過(guò)梳理《行政協(xié)議規(guī)定》全文和有關(guān)司法實(shí)踐，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)該條款的規(guī)定無(wú)異于畫(huà)蛇添足。這是因?yàn)椋凇懊窀婀佟钡脑V訟構(gòu)造，行政協(xié)議是否履行案件只存在公民、法人或者其他組織以被告行政機(jī)關(guān)不履行行政協(xié)議為由向人民法院提起訴訟，而不存在行政機(jī)關(guān)以公民、法人或者其他組織不履行行政協(xié)議為由向人民法院起訴的情形?！缎姓f(xié)議規(guī)定》第24條賦予了行政機(jī)關(guān)在行政協(xié)議相對(duì)人不履行行政協(xié)議情形下的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。根據(jù)該條規(guī)定，對(duì)于公民、法人或者其他組織不履行行政協(xié)議的，行政機(jī)關(guān)可以采取非訴強(qiáng)制執(zhí)行的方式，而不能采取訴訟的方式。換言之，如果按照《行政協(xié)議規(guī)定》第10條第3款的規(guī)定，對(duì)行政協(xié)議是否履行發(fā)生爭(zhēng)議的，只能由負(fù)有履行義務(wù)的被告行政機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任，因此，《行政協(xié)議規(guī)定》第10條第3款修改為“由被告行政機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任”更加便于理解。當(dāng)然，會(huì)有人認(rèn)為，在行政訴訟中會(huì)存在這樣一種情形：原告主張被告行政機(jī)關(guān)解除行政協(xié)議違反協(xié)議約定，而被告則提出由于原告不履行協(xié)議內(nèi)容而導(dǎo)致協(xié)議的解除。那么，是否可以認(rèn)為此時(shí)原告需要承擔(dān)證明其已經(jīng)履行協(xié)議內(nèi)容的舉證責(zé)任呢？我們認(rèn)為，這種觀點(diǎn)錯(cuò)誤理解了舉證責(zé)任和抗辯理由之間的關(guān)系。正如學(xué)者指出：“被告在承認(rèn)原告主張的基礎(chǔ)上為陳述，該陳述可成立抗辯。由于抗辯構(gòu)成被告的主張，被告應(yīng)負(fù)證明責(zé)任?！保?］那么此時(shí)被告依然需要對(duì)其抗辯事由——原告沒(méi)有履行協(xié)議內(nèi)容而提出證據(jù)。

其三，《行政協(xié)議規(guī)定》將“原告主張解除行政協(xié)議”的舉證責(zé)任分配給原告，而將“解除行政協(xié)議的合法性”分配給被告行政機(jī)關(guān)，問(wèn)題是：被告對(duì)于單方解除行政協(xié)議的證明責(zé)任是否僅限于“合法性”？當(dāng)前，我國(guó)學(xué)術(shù)界關(guān)于被告解除行政協(xié)議的焦點(diǎn)多集中于“行政優(yōu)益權(quán)”，所謂“行政優(yōu)益權(quán)”是指“國(guó)家為了確保行政主體有效行使職權(quán)，切實(shí)履行職責(zé)而賦予其享有各種職務(wù)上或物質(zhì)上優(yōu)益條件的資格”［5］。此時(shí)，行政機(jī)關(guān)單方變更、解除行政協(xié)議是基于“公共利益”的原因，而“公共利益”本身就蘊(yùn)含了“合法性”的問(wèn)題［6］；除此之外，有學(xué)者還通過(guò)梳理相關(guān)文獻(xiàn)和裁判文書(shū)歸納出其他單方變更、解除行政協(xié)議的情形，主要包括：符合法律規(guī)定、符合協(xié)議約定、情勢(shì)變更及其他條件［7］。有學(xué)者更是指出，行政協(xié)議的解除包括三類(lèi)：其一，雙方協(xié)商解除行政協(xié)議；其二，約定條件下單方解除行政協(xié)議；其三，法定情形下單方解除行政協(xié)議。其中，法定情形下的單方解除權(quán)包括：因不可抗力解除行政協(xié)議、因?qū)Ψ疆?dāng)事人嚴(yán)重違約解除行政協(xié)議、因情勢(shì)變更解除行政協(xié)議和因公共利益解除行政協(xié)議［8］。但是，無(wú)論學(xué)者們?nèi)绾螝w納，行政機(jī)關(guān)單方變更、解除行政協(xié)議依然是基于兩個(gè)情形：第一，行政機(jī)關(guān)基于“行政優(yōu)益權(quán)”而單方變更、解除行政協(xié)議，此時(shí)行政機(jī)關(guān)所行使的就是一種體現(xiàn)其單方意志性行使行政職權(quán)的行為；第二，行政機(jī)關(guān)單方變更、解除行政協(xié)議非基于“行政職權(quán)”屬性，而是基于合同目的不能實(shí)現(xiàn)（如不可抗力、協(xié)議約定的解除條件達(dá)到、原告違約等）亦即雙方意思表示的內(nèi)容不能實(shí)現(xiàn)。那么對(duì)于行政機(jī)關(guān)非基于行使行政職權(quán)而單方變更、解除行政協(xié)議的舉證責(zé)任如何劃分呢？我們認(rèn)為，對(duì)于非基于行使行政權(quán)而解除行政合同的事由也應(yīng)當(dāng)由主張解除行政協(xié)議的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任，只不過(guò)此時(shí)舉證內(nèi)容并不限于《行政協(xié)議規(guī)定》中的“合法性”問(wèn)題，而應(yīng)當(dāng)也包括“合約性”問(wèn)題。郭修江法官就曾撰文指出，“在當(dāng)事人起訴簽訂行政協(xié)議、單方變更或解除行政協(xié)議、強(qiáng)制執(zhí)行行政協(xié)議等行政機(jī)關(guān)作出的行政行為案件中，作為被告的行政機(jī)關(guān)必須對(duì)其作出的行政行為合法性、合約性承擔(dān)舉證責(zé)任。舉證不能的，將承擔(dān)敗訴的風(fēng)險(xiǎn)?！保?］在他看來(lái)，行政機(jī)關(guān)此時(shí)的舉證責(zé)任包括“合法性”和“合約性”兩個(gè)方面的內(nèi)容。

其四，《行政協(xié)議規(guī)定》第10條存在著“審查類(lèi)型”與“舉證標(biāo)準(zhǔn)”相混同的問(wèn)題?！缎姓f(xié)議規(guī)定》第10第1款所規(guī)定了是行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)就行政協(xié)議的合法性承擔(dān)證明責(zé)任，這是一種基于“舉證標(biāo)準(zhǔn)”而加以規(guī)定解釋規(guī)則，而該條第2款和第3款卻規(guī)定了“撤銷(xiāo)、解除行政協(xié)議”和“是否履行”兩種情形，而這兩種情形顯然是法官在審理行政協(xié)議案件時(shí)的審查類(lèi)型?！缎姓f(xié)議規(guī)定》第10條這一規(guī)范體例必然導(dǎo)致該條在實(shí)踐中的適用難題：是否法官審理任何行政協(xié)議案件都必須審查行政機(jī)關(guān)在簽訂、履行、解除行政協(xié)議過(guò)程中的合法性問(wèn)題？抑或是行政機(jī)關(guān)在行政協(xié)議司法審查中是否必須對(duì)其簽訂、履行、解除行政協(xié)議的合法性承擔(dān)證明責(zé)任？《行政訴訟法》第34條規(guī)定的舉證情形是以“舉證標(biāo)準(zhǔn)”——即“合法性”為單一視角，無(wú)論行政機(jī)關(guān)實(shí)施的是作為行政行為還是不作為行政行為都應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)以證明其所實(shí)施的行政行為合法；而《民事訴訟法》和《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》也是對(duì)從合同的成立及其生效、合同的變更、解除、終止、撤銷(xiāo)這些審查類(lèi)型為單一切入點(diǎn)而加以規(guī)范的，這樣一來(lái)，無(wú)論是《行政訴訟法》第34條還是《民事訴訟法》和《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》都便于法官適用，也便于原被告雙方就各種具體的案件提供不同的證據(jù)。

三、《行政協(xié)議規(guī)定》第10條的完善及其適用路徑

（一）《行政協(xié)議規(guī)定》第10條完善的具體方案

《行政協(xié)議規(guī)定》第10條的“規(guī)范體例”是在“合法性”和“合意性”二分的條件下，通過(guò)羅列“行政協(xié)議的簽訂、履行、解除等過(guò)程是否合法”、“撤銷(xiāo)、解除行政協(xié)議”、“行政協(xié)議是否履行”三種情形而形成的，這種“規(guī)范體例”混淆了“舉證標(biāo)準(zhǔn)”和“審查類(lèi)型”，從而引起了適用上的問(wèn)題，筆者認(rèn)為對(duì)《行政協(xié)議規(guī)定》的完善應(yīng)當(dāng)以“類(lèi)型化”為處理方式，即以“審查類(lèi)型”為著手點(diǎn)：

其一，行政協(xié)議是否成立。行政協(xié)議的成立問(wèn)題是行政協(xié)議司法審查中的基礎(chǔ)問(wèn)題，如果協(xié)議沒(méi)有成立則后續(xù)的履行問(wèn)題、效力問(wèn)題都將不存在。那么，行政協(xié)議是否成立的舉證責(zé)任應(yīng)當(dāng)如何分配呢？《行政協(xié)議規(guī)定》第10條本身沒(méi)有規(guī)定這種類(lèi)型，例如上述所舉北碚區(qū)蔡家崗鎮(zhèn)小屋基皮鞋廠訴重慶市北碚區(qū)規(guī)劃和自然資源局一案中，法官采取了“主張行政協(xié)議成立的一方當(dāng)事人承擔(dān)舉證責(zé)任”，顯然這是因?yàn)樵谛姓f(xié)議是否成立這一問(wèn)題上不存在合法性的問(wèn)題，因此在《行政協(xié)議規(guī)定》中可以增加一條“認(rèn)為行政協(xié)議成立的一方應(yīng)當(dāng)對(duì)行政協(xié)議成立的事實(shí)承擔(dān)證明責(zé)任”。

其二，被告不依法履行、未按照約定履行行政協(xié)議。原告起訴被告行政機(jī)關(guān)不履行或者未按照約定履行行政協(xié)議案件的實(shí)質(zhì)問(wèn)題是“被告行政機(jī)關(guān)違約”，它包括兩種情況：（1）被告行政機(jī)關(guān)完全沒(méi)有履行行政協(xié)議的內(nèi)容；（2）被告行政機(jī)關(guān)沒(méi)有按照合同約定履行行政協(xié)議的內(nèi)容。在我國(guó)目前“民告官”的訴訟構(gòu)造中，行政協(xié)議不履行或者未按照約定履行糾紛的舉證責(zé)任具有單一性，即只存在公民、法人或者其他組織以行政機(jī)關(guān)不履行或者未按照約定履行協(xié)議內(nèi)容而起訴情況?；诖?，在該類(lèi)案件中被告行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主要的舉證責(zé)任，具體包括以下幾個(gè)方面：一是行政機(jī)關(guān)舉證證明其已經(jīng)履行或者已經(jīng)按照約定履行了行政協(xié)議內(nèi)容；二是行政機(jī)關(guān)舉證證明其不履行或者未按照約定履行行政協(xié)議內(nèi)容具有合理根據(jù)，所謂的合理根據(jù)主要包括：（1）履行期限尚未屆滿(mǎn)；（2）在先履行協(xié)議中，原告尚未履行相關(guān)內(nèi)容；（3）在附條件或者附期限的協(xié)議中，所附條件尚未成熟或者所附期限尚未到來(lái)；（4）履行內(nèi)容非協(xié)議約定內(nèi)容等。因此，《行政協(xié)議規(guī)定》第10條第3款應(yīng)該修改為“原告主張被告沒(méi)有履行或者未按照約定履行行政協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)由被告承擔(dān)證明責(zé)任”。

其三，被告單方變更、解除行政協(xié)議。在該類(lèi)案件中，主要存在兩種情形：一是行政機(jī)關(guān)憑借“行政優(yōu)益權(quán)”單方變更、解除行政協(xié)議，這是行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)的結(jié)果，因此行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)就其單方變更、解除行政協(xié)議的合法性承擔(dān)證明責(zé)任；二是非基于“行政優(yōu)益權(quán)”而單方變更、解除行政協(xié)議，例如根據(jù)《合同法》第九十四條規(guī)定而實(shí)施的“法定解除權(quán)”的情形，當(dāng)行政機(jī)關(guān)認(rèn)為原告的行為或者其他不可抗力等原因致使合同目的不能實(shí)現(xiàn)而解除行政協(xié)議、原告以協(xié)議內(nèi)容不能實(shí)現(xiàn)而主張解除行政協(xié)議以及雙方約定的解除事由成熟時(shí)而解除行政協(xié)議。此時(shí)行政機(jī)關(guān)解除行政協(xié)議是緣于雙方合意的內(nèi)容無(wú)法實(shí)現(xiàn)，是雙方意思表示的阻卻而非行政機(jī)關(guān)的單方意志導(dǎo)致的結(jié)果，因此在這種情況下，應(yīng)當(dāng)遵循《民事訴訟法》的規(guī)定，由“主張合同解除”的一方當(dāng)事人就解除事由承擔(dān)舉證責(zé)任。

其四，撤銷(xiāo)行政協(xié)議。在《行政協(xié)議規(guī)定》出臺(tái)之前，我國(guó)行政法學(xué)界關(guān)于行政協(xié)議是否存在可撤銷(xiāo)的情形一直存在爭(zhēng)論，有“肯定說(shuō)”和“否定說(shuō)”兩種理論主張，以及是否應(yīng)當(dāng)承認(rèn)根據(jù)《行政訴訟法》第70條的規(guī)定設(shè)定“可撤銷(xiāo)的行政協(xié)議”［10］。而此次《行政協(xié)議規(guī)定》統(tǒng)一了上述爭(zhēng)論，《行政協(xié)議規(guī)定》第14條規(guī)定“原告認(rèn)為行政協(xié)議存在脅迫、欺詐、重大誤解、顯失公平等情形而請(qǐng)求撤銷(xiāo)，人民法院經(jīng)審理認(rèn)為符合法律規(guī)定可撤銷(xiāo)情形的，可以依法判決撤銷(xiāo)該協(xié)議?！庇纱丝梢?jiàn)，并不存在以《行政訴訟法》第70條的規(guī)定而認(rèn)定行政協(xié)議可撤銷(xiāo)。這類(lèi)案件應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持《行政協(xié)議規(guī)定》第10條第2款的規(guī)定，即原告認(rèn)為被告存在脅迫、欺詐和顯失公平等情形簽訂協(xié)議而主張撤銷(xiāo)行政協(xié)議的應(yīng)當(dāng)由原告就上述事實(shí)承擔(dān)證明責(zé)任。

其五，主張行政協(xié)議無(wú)效?！缎姓f(xié)議規(guī)定》第12條規(guī)定了兩種“行政協(xié)議無(wú)效”的情形，即“行政協(xié)議存在行政訴訟法第七十五條規(guī)定的重大且明顯違法情形”和“人民法院可以適用民事法律規(guī)范確認(rèn)行政協(xié)議無(wú)效”。“重大且明顯違法”關(guān)注的是行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法行使權(quán)力這一維度，而“合同無(wú)效”關(guān)注的是意思表示真實(shí)和公共利益保護(hù)相結(jié)合的維度，但是行政行為和合同依然都要在合法性框架內(nèi)，要滿(mǎn)足保護(hù)或者不損害公共利益這一公約數(shù)，而行政機(jī)關(guān)作為行使公權(quán)力主體，具有保護(hù)公共利益和維護(hù)法定秩序的職責(zé)。問(wèn)題在于：什么情況下屬于“重大且明顯違法”？上引陳思融認(rèn)為應(yīng)當(dāng)承認(rèn)存在“違法卻有效的行政協(xié)議”，但是卻有學(xué)者提出相反意見(jiàn)，認(rèn)為不存在違法卻有效的行政協(xié)議，只要行政機(jī)關(guān)存在《行政訴訟法》第70條規(guī)定的情形，應(yīng)當(dāng)一律認(rèn)為該行政協(xié)議無(wú)效［11］。其主要理由在于：如果未達(dá)到重大且明顯違法而卻認(rèn)定該行政協(xié)議有效，那么此時(shí)該行政協(xié)議就對(duì)于行政協(xié)議相對(duì)人會(huì)產(chǎn)生不利影響，無(wú)法充分保護(hù)行政協(xié)議相對(duì)人的權(quán)益；并且違法卻有效的行政協(xié)議意味著行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行該違法的行政協(xié)議，那么就會(huì)與“依法行政”原則相違背。當(dāng)然，《行政協(xié)議規(guī)定》雖然只規(guī)定了“重大且明顯違法”的無(wú)效情形，但是其本身也沒(méi)有就《行政訴訟法》第70條的情形做出“違法卻有效”的具體規(guī)定。筆者認(rèn)同第二種觀點(diǎn)，這是因?yàn)椤逗贤ā分砸?guī)定了合同“違法卻有效”的情形，主要是基于合同安定性的原因，盡量保障交易達(dá)成，而行政協(xié)議在交易之外還有著“依法行政”的問(wèn)題，依法行政原則依然處于主導(dǎo)地位?；诖耍P者認(rèn)為在行政協(xié)議無(wú)效司法審查中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)就以下內(nèi)容承擔(dān)舉證責(zé)任：其一，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)就是否具有行政主體資格、是否具有法律依據(jù)、是否符合法定程序以及行政協(xié)議內(nèi)容是否符合公共利益或者違反公序良俗承擔(dān)舉證責(zé)任；其二，當(dāng)行政機(jī)關(guān)以行政協(xié)議相對(duì)人實(shí)施欺詐、脅迫而損害國(guó)家利益為由主張合同無(wú)效時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)就行政協(xié)議相對(duì)人實(shí)施欺詐、脅迫行為承擔(dān)舉證責(zé)任。而行政協(xié)議相對(duì)人應(yīng)當(dāng)就該類(lèi)事項(xiàng)承擔(dān)舉證責(zé)任：原告以行政機(jī)關(guān)實(shí)施欺詐、脅迫手段訂立合同損害國(guó)家利益為由主張協(xié)議無(wú)效時(shí)，原告應(yīng)當(dāng)就行政機(jī)關(guān)實(shí)施欺詐、脅迫手段承擔(dān)舉證責(zé)任。

上述的分析主要是針對(duì)《行政協(xié)議規(guī)定》第10條存在的不足而提出的完善意見(jiàn)，即應(yīng)當(dāng)以行政協(xié)議糾紛類(lèi)型為出發(fā)點(diǎn)在“合法性”和“合意性”二分的審查標(biāo)準(zhǔn)下構(gòu)建行政協(xié)議舉證責(zé)任（表2）：

表2 行政協(xié)議司法審查舉證責(zé)任分配規(guī)則的完善

續(xù)表

（二）行政協(xié)議舉證責(zé)任的適用設(shè)計(jì)與案例檢視

通過(guò)上述分析，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，對(duì)于《行政協(xié)議規(guī)定》的適用及其完善應(yīng)當(dāng)摒棄“審查類(lèi)型”與“舉證標(biāo)準(zhǔn)”相混同的模式，而采取以“行政協(xié)議審查類(lèi)型”為著手點(diǎn)，再配合“舉證基礎(chǔ)”和“舉證標(biāo)準(zhǔn)”來(lái)選擇如何適用《行政協(xié)議規(guī)定》第10條，具體言之，人民法院以及原被告雙方應(yīng)當(dāng)采取“三步走”舉證方式：

第一步，判斷行政協(xié)議案件的審查類(lèi)型。這種審查類(lèi)型應(yīng)當(dāng)根據(jù)原告的訴訟請(qǐng)求、被告的訴訟主張以及案件爭(zhēng)議焦點(diǎn)來(lái)確定；

第二步，判斷行政協(xié)議案件舉證責(zé)任分配規(guī)則的“舉證基礎(chǔ)”和“舉證標(biāo)準(zhǔn)”，即在審查類(lèi)型的基礎(chǔ)上根據(jù)該案件中是否是基于被告行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)或者是雙方合意（非行使行政職權(quán)）來(lái)確定“舉證標(biāo)準(zhǔn)”——合法性或者合意性；

第三步，在上述步驟完成后，選擇適用何種舉證責(zé)任分配規(guī)則。

上述的適用設(shè)計(jì)能夠方便法官和原被告雙方準(zhǔn)確而迅速地選擇適用行政協(xié)議司法審查的舉證責(zé)任分配規(guī)則，為了充分展示該適用設(shè)計(jì)，筆者選取了兩則案例進(jìn)行展示，以具體說(shuō)明法院和原被告雙方如何合理適用上述步驟：

1.深圳華騰生物醫(yī)療電子科技有限公司訴江西進(jìn)賢經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)不履行行政協(xié)議法定職責(zé)案（4）。

該案例是典型的被告行政機(jī)關(guān)單方解除行政協(xié)議的案件，因而具有一定的示范意義：

首先，根據(jù)原告“確認(rèn)被告單方解除《廠房租賃合同》違法”的訴訟請(qǐng)求確定本案的“審查類(lèi)型”，即被告單方變更、解除行政協(xié)議；接著確定本案的舉證標(biāo)準(zhǔn)和舉證基礎(chǔ)，本案中，被告以“原告明顯怠于甚至拒絕履行合同”而主張單方解除行政協(xié)議，而并非基于“公共利益”單方解除行政協(xié)議，因此本案“舉證基礎(chǔ)”為“行政機(jī)關(guān)非行使行政職權(quán)”，“舉證標(biāo)準(zhǔn)”則為“合意性”；最后，選擇適用的“舉證規(guī)則”，即被告應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)證明原告明顯怠于甚至拒絕履行行政協(xié)議。如果被告不能就其提供證明材料，將會(huì)承擔(dān)敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。

2.張付榮訴江西省撫州市人民政府確認(rèn)行政協(xié)議無(wú)效及行政賠償案（5）。

首先，根據(jù)原告“確認(rèn)該行政協(xié)議無(wú)效，并撤銷(xiāo)”的訴訟請(qǐng)求確定本案的審查類(lèi)型，即主張行政協(xié)議無(wú)效；接著，本案中，原告主張行政協(xié)議無(wú)效基于兩種理由：其一，被告沒(méi)有依法辦理征地手續(xù)，沒(méi)有依法履行拆遷手續(xù)，即撫州市人民政府在與其簽訂行政協(xié)議時(shí)存在程序違法；其二，原告與被告簽訂協(xié)議是被迫的，簽訂行政協(xié)議非其真實(shí)意思表示。由此，本案的舉證標(biāo)準(zhǔn)包括“合法性”和“合意性”兩類(lèi)；最后，根據(jù)《行政協(xié)議規(guī)定》第10條及上表二，確定原被告雙方的舉證責(zé)任：被告應(yīng)當(dāng)就其與原告簽訂行政協(xié)議時(shí)已經(jīng)依法辦理征地手續(xù)提供證據(jù)，以證明其與原告簽訂行政協(xié)議程序合法；原告主張其被迫與被告簽訂行政協(xié)議，其應(yīng)當(dāng)就“簽訂行政協(xié)議非其真實(shí)意思表示”——存在被迫簽訂協(xié)議的情形承擔(dān)證明責(zé)任。

（三）小結(jié)

《行政協(xié)議規(guī)定》第10條存在的“審查類(lèi)型”與“舉證標(biāo)準(zhǔn)”相交叉的情形導(dǎo)致了該條的適用困難，有必要對(duì)其進(jìn)行體系化解釋?zhuān)匆浴皩彶轭?lèi)型”為著手點(diǎn)，輔以“舉證基礎(chǔ)”和“舉證標(biāo)準(zhǔn)”從而快速找到“舉證規(guī)則”。簡(jiǎn)言之，人民法院及原被告雙方在適用該條時(shí)應(yīng)當(dāng)采取“三步走”的方式：確定審查類(lèi)型——找準(zhǔn)舉證基礎(chǔ)和舉證標(biāo)準(zhǔn)——適用舉證規(guī)則。上述兩則案例就是對(duì)該適用方式的模擬和檢視，這樣能夠避免人民法院及原被告雙方在眾多的舉證責(zé)任分配規(guī)則中無(wú)所適從。當(dāng)然，有必要指出的是，有些案件并不存在“審查類(lèi)型”和“舉證標(biāo)準(zhǔn)”相混同的情形，例如“被告不依法履行、未按照約定履行行政協(xié)議”，這一審查類(lèi)型的舉證標(biāo)準(zhǔn)必然是被告是否違反合同約定，即是否違反“合意性”，因而對(duì)于該類(lèi)案件也可以簡(jiǎn)化上述的“三步走”方式，直接從“審查類(lèi)型”到“舉證規(guī)則”。

注釋?zhuān)?/p>

（1）例如，就行政協(xié)議審理是否存在“可撤銷(xiāo)行政協(xié)議”的類(lèi)型而言，行政法學(xué)界就存在支持說(shuō)和反對(duì)說(shuō)兩種意見(jiàn)。支持可撤銷(xiāo)行政協(xié)議的論文有江必新：《行政協(xié)議的司法審查》，載《人民司法》2016年第34期；反對(duì)的意見(jiàn)有張青波：《行政協(xié)議司法審查的思路》，載《行政法學(xué)研究》2019年第1期.此外，行政協(xié)議審查中頗具爭(zhēng)議的還包括：行政協(xié)議是否堅(jiān)持“民告官”還是應(yīng)當(dāng)賦予行政機(jī)關(guān)起訴的權(quán)利，即“官告民”；是否應(yīng)當(dāng)賦權(quán)行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制履行行政協(xié)議的權(quán)力等等不一而足。

（2）一般而言，舉證責(zé)任分為“主觀舉證責(zé)任”和“客觀舉證責(zé)任”，其中“主觀舉證責(zé)任”是指當(dāng)事人為了使法官相信自己的主張而從訴訟開(kāi)始時(shí)就積極舉出證據(jù)以支持自己的主張。客觀證明責(zé)任主要是一種結(jié)果意義上的舉證責(zé)任，即在訴訟的最后階段，負(fù)有舉證責(zé)任的一方尚未能夠舉出證據(jù)以支持自己的主張，案件依然處于“真?zhèn)尾幻鳌钡臓顟B(tài)，此時(shí)負(fù)有舉證責(zé)任的一方當(dāng)事人將會(huì)承擔(dān)敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。參見(jiàn)：羅智敏.行政賠償案件中原被告舉證責(zé)任辨析［J］.中國(guó)法學(xué)，2019（06）：261-281.本文所探討的“舉證責(zé)任”限于“客觀舉證責(zé)任”。

（3）重慶市第一中級(jí)人民法院，行政判決書(shū)（2019）渝01行終27號(hào)。

（4）本案的基本事實(shí)是：2015年6月25日，原告深圳華騰公司與本案第三人簽訂《廠房租賃合同》。2017年3月9日，被告因資源整合而告知原告重新簽訂租賃合同。2017年7月份，被告派工作人員到深圳與原告法定代表人傳達(dá)上述會(huì)議決定，并送達(dá)催告函，以原告從簽訂合同之日起長(zhǎng)期閑置租賃的標(biāo)準(zhǔn)廠房且未生產(chǎn)約定產(chǎn)品違反《廠房租賃合同》第六條、第七條規(guī)定為由，決定中止合同并收回該標(biāo)準(zhǔn)廠房，并要求原告五日內(nèi)騰出廠房。原告遂以被告侵犯其合法權(quán)益為由提起行政訴訟。參見(jiàn)：南昌鐵路運(yùn)輸法院行政判決書(shū)（2018）贛7101行初686號(hào)。

（5）本案的基本事實(shí)是：2009年10月26日，撫州鳳崗河治理（人工湖）工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組征地拆遷安置組向原告張付榮作出《限遷通知》。2011年6月21日，撫州鳳崗河治理（人工湖）工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組與張付榮簽訂了《撫州鳳崗河治理工程（人工湖）拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議》。2015年6月，張付榮以“撫州市人民政府沒(méi)有依法辦理征地手續(xù)，沒(méi)有依法履行任何拆遷手續(xù)，其于2011年6月21日與撫州市人民政府所簽協(xié)議是被迫行為造成的，是無(wú)效協(xié)議，侵犯了其合法居住權(quán)和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)”為由，向法院提起訴訟。參見(jiàn)：中華人民共和國(guó)最高人民法院行政裁定書(shū)（2016）最高法行申3184號(hào)。