對(duì)康縣429萬元整合涉農(nóng)資金扶持村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)績效考核反饋問題的探討

侯香梅

康縣農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理局，甘肅 康縣 746500

為實(shí)現(xiàn)2019年脫貧村每村集體經(jīng)濟(jì)收益達(dá)1萬元的目標(biāo)，康縣整合涉農(nóng)資金429萬元，補(bǔ)齊了集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展補(bǔ)助資金不足10萬元的岸門口、長壩等17個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）82個(gè)村，以求通過注入村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展啟動(dòng)資金，保障脫貧攻堅(jiān)任務(wù)順利完成。2020年1月，國家扶貧開發(fā)辦公室委托第三方，對(duì)康縣扶貧資金使用績效進(jìn)行考核，由康縣農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理局負(fù)責(zé)實(shí)施的整合涉農(nóng)資金429萬元扶持村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目，在考核中被抽中作為重點(diǎn)核查項(xiàng)目。該項(xiàng)目由于事前工作基礎(chǔ)扎實(shí)，資料準(zhǔn)備完整，經(jīng)第三方考核組查閱資料和深入村社現(xiàn)場調(diào)查，得到首肯，同時(shí)對(duì)該項(xiàng)目在實(shí)施中存在的問題提出了反饋意見。

一、存在的主要問題

（一）扶持資金量少，貧困村多，資金細(xì)分化后不能發(fā)揮規(guī)模效益

根據(jù)調(diào)查，康縣全縣21個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）350個(gè)村，其中貧困村203個(gè)。2018年以前已實(shí)現(xiàn)脫貧118個(gè)村，2019年預(yù)脫貧82個(gè)村，實(shí)現(xiàn)全縣退出貧困。脫貧攻堅(jiān)，任務(wù)艱巨，為實(shí)現(xiàn)縣內(nèi)全域“綠美凈”，一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，特別是完成邊遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)村水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口“兩不愁、三保障”，各方面都需要財(cái)政投入，整合使用財(cái)政涉農(nóng)項(xiàng)目資金重點(diǎn)突破是行之有效的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。安排429萬元扶持村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金，按照每村10萬元標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)已撥補(bǔ)助資金不足10萬元的岸門口、長壩等17個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的劉坪村、范寺村等82個(gè)村進(jìn)行補(bǔ)齊，每個(gè)村5萬～6萬元，這樣2019年預(yù)脫貧的82個(gè)村村均財(cái)政扶持資金達(dá)到10萬元，這已是發(fā)揮縣財(cái)政最大能力，也是2017年以來對(duì)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展投入最多的一次。但是，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，10萬元扶持資金，僅僅只能保證通過投資收益分紅解決村級(jí)集體積累達(dá)到1萬元以上的問題，根本不足以解決村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)是否能夠自我發(fā)展的問題，而這82個(gè)村村均扶持資金10萬元還是分兩個(gè)年度到位，使得資金更加零散，不能發(fā)揮出資金投入的規(guī)模效益。如：岸門口鎮(zhèn)劉坪村2018年縣財(cái)政撥入扶持資金5萬元，2019年429萬元扶持村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展項(xiàng)目撥入扶持資金5萬元，先后入股康縣康元生物工程有限公司發(fā)展食用菌生產(chǎn)；長壩鎮(zhèn)范寺村2018年縣財(cái)政撥入扶持資金5萬元，是為了確?！?020年貧困村村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)達(dá)到2萬元”的考核指標(biāo)，經(jīng)縣脫貧領(lǐng)導(dǎo)小組研究，決定對(duì)原下?lián)艿?017年山根村扶持資金15萬元，調(diào)整到劉家溝村和范寺村各5萬元，范寺村2019年投資該村康縣綠色田園種植農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展花椒和柴胡等中藥材種植，將2019年429萬元扶持村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展項(xiàng)目撥入扶持資金5萬元，入股該村康縣飛源養(yǎng)蜂農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展中蜂養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)。

（二） 村級(jí)集體積累薄弱，缺乏自我發(fā)展基礎(chǔ)

2019年農(nóng)經(jīng)統(tǒng)計(jì)資料顯示，全縣村級(jí)經(jīng)營性資產(chǎn)總額4 157.3萬元（含2017年以來財(cái)政歷年扶持資金3 155萬元），有城關(guān)鎮(zhèn)趙壩村、咀臺(tái)村和王壩鎮(zhèn)何家莊村、大水溝村等8個(gè)村有經(jīng)營性固定資產(chǎn)1 432.3萬元；429萬元扶持村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展項(xiàng)目涉及的82個(gè)貧困村共有經(jīng)營性資產(chǎn)386萬元，全部為2017年以來的財(cái)政扶持資金，村級(jí)自有發(fā)展資金為零，沒有任何發(fā)展基礎(chǔ)。如王壩鎮(zhèn)大水溝村為康縣新農(nóng)村建設(shè)精品村，該村現(xiàn)為國家AAA級(jí)旅游景點(diǎn)，也是2017年省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳掛牌的休閑農(nóng)業(yè)試點(diǎn)村。2019年底，全村5個(gè)村民小組有175戶710人，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)總額200.06萬元，其中村級(jí)組織活動(dòng)室等資產(chǎn)120.06萬元，2017年扶持村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展財(cái)政試點(diǎn)資金80萬元。該村在鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)政府指導(dǎo)下，利用扶持資金2019年底建成300m2的游客接待中心1幢，2020年初已完成招商，實(shí)行承包經(jīng)營。周家壩鎮(zhèn)全鎮(zhèn)23個(gè)村，2019年底有經(jīng)營性資產(chǎn)135萬元，全部為2017年以來縣財(cái)政對(duì)祁山村、陰灣村、郭崖村等19個(gè)貧困村的扶持資金，每村5萬元或10萬元，李山、豆坪、李安、李坪村4個(gè)非貧困村更是沒有經(jīng)營性資產(chǎn)。2018年祁山村、郭崖村等6個(gè)村扶持資金45萬元和2019年陰灣村、黑竹村等5個(gè)村扶持資金25萬元，共70萬元，由于各村沒有發(fā)展條件，更沒有可帶貧合作社入股，經(jīng)鎮(zhèn)政府協(xié)調(diào)，全部投資入股康縣百稼富民農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司，按年6%比例分紅，2019年富民公司在犀牛江邊陰灣村河灘地發(fā)展袋料香菇生產(chǎn)。

（三）帶貧企業(yè)（合作社）自身發(fā)展水平有限

該項(xiàng)目主要采取村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織投資入股企業(yè)或合作社獲得分紅方式，由8個(gè)企業(yè)和41個(gè)合作社實(shí)施，按6%～12%的分紅比例，2019年獲得收益為48.278萬元。

由于康縣地處隴南山區(qū)，縣內(nèi)企業(yè)生產(chǎn)以農(nóng)副土特產(chǎn)加工為主，品種有茶葉、食（藥）用菌（木耳、香菇、天麻）、中藥材、核桃、花椒、蜂蜜等，受資源條件和地理?xiàng)l件限制，只能是生產(chǎn)加工多點(diǎn)分布，批量小、品種質(zhì)量不一、包裝各顯特色，品牌效應(yīng)無法發(fā)揮。規(guī)模以上農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)僅有康縣興源土特產(chǎn)商貿(mào)有限公司和康縣滿福農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)有限公司，承擔(dān)帶貧任務(wù)的8個(gè)企業(yè)中：康縣百稼富民農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司屬縣財(cái)政投資2018年成立的農(nóng)業(yè)發(fā)展公司，主要從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目的實(shí)施工作，2019年租用犀牛江邊周家壩鎮(zhèn)陰灣村河灘地建設(shè)袋料香菇生產(chǎn)基地1處，2020年又在長壩鎮(zhèn)付壩村租河灘地建設(shè)袋料香菇生產(chǎn)基地，公司現(xiàn)有員工15人，該公司正處于發(fā)展起步階段。帶貧企業(yè)康縣康元生物工程有限公司、康縣康垚農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)有限責(zé)任公司主要從事食用菌（香菇、木耳）袋料菌棒生產(chǎn)和農(nóng)副產(chǎn)品加工，康縣鴻泰農(nóng)業(yè)開發(fā)有限責(zé)任公司主要從事中蜂養(yǎng)殖和農(nóng)產(chǎn)品加工包裝、電商銷售等，這三家公司由于管理人員缺少、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不高，還沒有形成自己的品牌，年收入均不過300萬元，其余4家公司收入在30萬～100萬元之間，就更低了。

帶貧的41家合作社中，僅有康縣福祥種植農(nóng)民專業(yè)合作社一家為市級(jí)示范社，其余40家合作社中，有31家是以“黨支部+”形式組建的合作社，9家為村內(nèi)能人大戶組建的，成員以本村農(nóng)戶為主，產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)差，更沒有資金、技術(shù)、人才、生產(chǎn)設(shè)施、管理經(jīng)驗(yàn)等方面的優(yōu)勢，扶持村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展資金投資入股這些合作社，特別是投資入股黨支部引領(lǐng)創(chuàng)建的合作社，只是能讓鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）領(lǐng)導(dǎo)不用擔(dān)心資金是否安全，只能解決合作社部分生產(chǎn)設(shè)備購置和生產(chǎn)能力提升的問題，不能解決合作社發(fā)展水平低和帶動(dòng)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本問題。

（四）村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織職能發(fā)揮依托村民委員會(huì)，存在管理上的問題

現(xiàn)行體制實(shí)行村財(cái)鄉(xiāng)管，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了扶持資金的安全，更是加強(qiáng)管理，村級(jí)組織自主權(quán)很大程度上受到限制。

村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織職能由村民委員會(huì)代行實(shí)施，不是獨(dú)立的法人組織，更不是一個(gè)單獨(dú)的市場主體。發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)只是有很少的扶持資金，沒有人力、設(shè)備、資源、場地、技術(shù)等各方面的條件。

在農(nóng)村經(jīng)營體制方面，統(tǒng)一經(jīng)營這一層面存在問題。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制40年來，特別是1998年農(nóng)村土地二輪承包，延長承包期30年，2002年，為了切實(shí)鞏固減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)成效，防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈，農(nóng)村實(shí)行稅費(fèi)改革，農(nóng)戶不再上繳應(yīng)承擔(dān)“三提五統(tǒng)”承包任務(wù)，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織沒有了公積公益金收入，存量很少的資金、資產(chǎn)已基本耗盡，只有對(duì)以土地為主的資源所有權(quán)，部分村鎮(zhèn)建設(shè)征用土地時(shí)，因拆遷等矛盾突出，征地款也全部分配給農(nóng)戶，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織不能取得公積金補(bǔ)償，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)資源的收益權(quán)也受到很大的影響。

二、原因分析

(一)受地區(qū)條件限制，貧困面大

康縣地處隴南山區(qū)，屬北亞熱帶向暖溫帶過渡區(qū)，氣候濕潤，植被繁茂，但山大溝深、土地瘠薄，交通不便，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，“八山一水一分田”是這里真實(shí)的寫照。全縣350個(gè)行政村，2013年底有貧困村203個(gè)，其中：建檔立卡貧困村145個(gè)，深度貧困村147個(gè)，有農(nóng)戶49 872戶，農(nóng)村人口177 249人，建檔立卡貧困戶16 803戶，65 910人，貧困發(fā)生率高達(dá)37.18%，屬國列重點(diǎn)貧困縣。如地處豆壩店子重點(diǎn)貧困片區(qū)的深度貧困村三河壩鎮(zhèn)瓦子壩村，全村37戶農(nóng)戶，居住在距離鎮(zhèn)政府所在地35km的山溝，農(nóng)戶生產(chǎn)、生活、出入極不方便，2018年底該村才通水泥硬化路，村民居住分散，至今還有個(gè)別居民點(diǎn)通信網(wǎng)絡(luò)沒有覆蓋。由于豆壩店子重點(diǎn)貧困片區(qū)農(nóng)戶耕地大多處于林緣地帶，因受野豬危害嚴(yán)重，農(nóng)作物基本不能收獲，農(nóng)戶也無法種植，甚至農(nóng)戶埋于地下的天麻，也經(jīng)常遭受野豬危害，外出務(wù)工收入是這里農(nóng)戶的主要經(jīng)濟(jì)來源。地處豆坪重點(diǎn)貧困片區(qū)的周家壩鎮(zhèn)黑竹林、王藺、西溝、草坪等深度貧困村，也是距離鎮(zhèn)政府所在地15～20km，交通不便，農(nóng)戶居住分散，生產(chǎn)生活條件十分艱苦。

（二）重視人畜飲水、通電、通村道路硬化和人居環(huán)境改善等硬件基礎(chǔ)建設(shè)

近10年來，特別是2013年脫貧攻堅(jiān)實(shí)施以來，康縣縣委、縣政府十分重視農(nóng)村飲水、通電、通村道路硬化和人居環(huán)境改善等硬件基礎(chǔ)建設(shè)，連續(xù)10年整合各類涉農(nóng)項(xiàng)目，重點(diǎn)投資，康縣農(nóng)村人居環(huán)境發(fā)生了翻天覆地的變化，康縣已入選全國20個(gè)縣（市、區(qū)）農(nóng)村人居環(huán)境整治成效明顯激勵(lì)候選縣名單。2019年康縣共整合各類涉農(nóng)項(xiàng)目資金24 418.55萬元，其中：用于農(nóng)村危房改造、人畜飲水、道路硬化和維修、人居環(huán)境改善、易地扶貧搬遷等硬件基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目資金14 824.85萬元，產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金9 593.7萬元，429萬元扶持村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展資金就屬于產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金部分，占總資金的1.76%。該項(xiàng)目屬康縣2019年第七批整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金項(xiàng)目，這一次共整合項(xiàng)目資金2 445.5萬元，其中：中央財(cái)政資金1 685萬元，省級(jí)財(cái)政資金760.5萬元，用于扶持村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展429萬元，占17.54%，貧困戶“兩后生”（雨露計(jì)劃）培訓(xùn)和勞動(dòng)技能培訓(xùn)231萬元，占9.45%，用于危房改造、安全飲水、通村道路修復(fù)、易地扶貧搬遷等1 785.5萬元，占73.01%。

(三)農(nóng)村稅費(fèi)改革后，村級(jí)公益事業(yè)支出依賴財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

目前，農(nóng)村村社干部和鄉(xiāng)村醫(yī)生報(bào)酬由財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)行“兩免一補(bǔ)”，教育資源整合后已全部解決了農(nóng)村民辦代課教師問題，農(nóng)村實(shí)行“合作醫(yī)療”，森林防火、公共衛(wèi)生維護(hù)等統(tǒng)一安排公益性崗位人員，并實(shí)行財(cái)政補(bǔ)助，村級(jí)組織運(yùn)行辦公經(jīng)費(fèi)財(cái)政承擔(dān)，鄉(xiāng)村道路修復(fù)維護(hù)、人畜飲水、電力、農(nóng)田水利建設(shè)，采取工程性質(zhì)，財(cái)政承擔(dān)費(fèi)用，工程采取項(xiàng)目招標(biāo)形式由有資質(zhì)的企業(yè)完成。

對(duì)農(nóng)業(yè)富民產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)，已基本推向市場，由農(nóng)民專業(yè)合作社或龍頭企業(yè)承擔(dān)，康縣立地條件限制沒有實(shí)施過涉及大面積規(guī)劃的種植項(xiàng)目，也沒有發(fā)生過大面積農(nóng)作物病蟲害和需要村級(jí)集體解決的問題。

（四）農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)開發(fā)投資多以項(xiàng)目形式下達(dá)

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中，農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)開發(fā)投資多以項(xiàng)目形式下達(dá)，縣、鄉(xiāng)政府組織具有資質(zhì)的相關(guān)企業(yè)或合作社實(shí)施，村級(jí)集體沒有進(jìn)行生產(chǎn)能力貯備。

三、解決辦法

（一）開展農(nóng)村“三變”改革試點(diǎn)，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，組建經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社，推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展

2018年中央“一號(hào)文件”明確提出“深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。全面開展農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資、集體成員身份確認(rèn)，加快推進(jìn)集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革。推動(dòng)資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)新的實(shí)現(xiàn)形式和運(yùn)行機(jī)制?！?019年中央“一號(hào)文件”又提出“深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。按期完成全國農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，加快農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理平臺(tái)建設(shè)，建立健全集體資產(chǎn)各項(xiàng)管理制度。指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在民主協(xié)商的基礎(chǔ)上，做好成員身份確認(rèn)。”2020年中央“一號(hào)文件”再一次明確提出“抓好農(nóng)村重點(diǎn)改革任務(wù)。完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度……全面推開農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，有序開展集體成員身份確認(rèn)、集體資產(chǎn)折股量化、股份合作制改革、集體經(jīng)濟(jì)組織登記賦碼等工作。探索拓寬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑，強(qiáng)化集體資產(chǎn)管理?！?/p>

2018年，根據(jù)市縣縣委、縣政府的安排部署，在岸門口鎮(zhèn)莊科村、街道村、城關(guān)鎮(zhèn)鳳凰谷村、斜崖村等7個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）13個(gè)村進(jìn)行“三變”改革試點(diǎn)工作，經(jīng)過半年多的工作，各個(gè)試點(diǎn)村均已完成了試點(diǎn)確定的工作任務(wù)，目前各試點(diǎn)村承接經(jīng)營主體運(yùn)行良好。2019年康縣在全縣范圍內(nèi)開展了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，已有21個(gè)村完成了各項(xiàng)改革試點(diǎn)工作，建議擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，加大工作力度，同時(shí)在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目開發(fā)上，出臺(tái)土地流轉(zhuǎn)配套政策，立足康縣“獨(dú)一份”“特別特”“好中優(yōu)”“錯(cuò)峰頭”的資源優(yōu)勢，將小而精的農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)通過合作社引領(lǐng)走上產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的軌道，使農(nóng)戶成為真正的股東。進(jìn)一步管好用好集體積累資金和政府扶持資金，將財(cái)政撥款、減免稅費(fèi)和社會(huì)捐贈(zèng)等途徑所形成的資產(chǎn)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，納入股份經(jīng)濟(jì)合作社折股量化的資產(chǎn)范圍，把“三變”改革和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革深度融合，把“三變”改革作為增強(qiáng)貧困戶增收的有力抓手，發(fā)揮康縣美麗鄉(xiāng)村建設(shè)成果，大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)，通過鄉(xiāng)村旅游帶動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)增收，農(nóng)民脫貧致富。

（二）脫貧不脫政策，繼續(xù)加大對(duì)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的扶持力度

加大對(duì)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的投入。通過項(xiàng)目扶持、產(chǎn)業(yè)開發(fā)、資源整合等措施，充分挖掘現(xiàn)有村級(jí)集體資源，形成經(jīng)營性資產(chǎn)，壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，夯實(shí)村級(jí)集體發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。2020年該縣第一批整合使用涉農(nóng)項(xiàng)目資金計(jì)劃，已安排扶持村級(jí)集體發(fā)展資金410萬元，對(duì)20個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）77個(gè)村貧困村進(jìn)行扶持，每村5萬～6萬元的扶持資金；已安排東西協(xié)作資金749萬元，對(duì)周家壩鎮(zhèn)草壩村、長壩鎮(zhèn)趙溝村等10個(gè)貧困村和平洛鎮(zhèn)張坪村、望關(guān)鎮(zhèn)貫上村等7非貧困村進(jìn)行重點(diǎn)扶持，每村40萬～50萬元的扶持資金。目前這些項(xiàng)目正在緊張實(shí)施中。