充分競爭領(lǐng)域國企改革思路及建議

宋超 徐其成 張高揚(yáng)

諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主、美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗里德曼提出過一個(gè)“花錢矩陣”理論，將花錢辦事分為四種情況：第一種是花自己的錢辦自己的事，既講節(jié)約，又講效果；第二種是花自己的錢辦別人的事，只講節(jié)約，不講效果；第三種是花別人的錢辦自己的事，只講效果，不講節(jié)約；第四種是花別人的錢辦別人的事，既不講效果，又不講節(jié)約。

將“花錢矩陣”模式應(yīng)用到不同所有制企業(yè)的經(jīng)營發(fā)展中，不一定完全準(zhǔn)確，但很有借鑒意義。民營企業(yè)屬于典型的第一種情況，而國有企業(yè)特別是國有獨(dú)資企業(yè)，雖然有一系列的國資監(jiān)管制度作為保障，多數(shù)國企負(fù)責(zé)人也都很認(rèn)真負(fù)責(zé)，但從經(jīng)濟(jì)學(xué)而言，在節(jié)約和效果上往往有待提升。

國企改革的重要方向之一，就是要在國有企業(yè)引入其他國有資本或各類非國有資本實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化，完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，使國企經(jīng)營活動(dòng)如“花自己的錢辦自己的事”那樣既講節(jié)約又講效果，努力實(shí)現(xiàn)國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力明顯增強(qiáng)。中共中央、國務(wù)院2015 年出臺(tái)的《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》明確指出，主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國有企業(yè)，原則上都要實(shí)行公司制股份制改革，積極引入其他資本實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化；要推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革，即推動(dòng)國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合，將不同所有制形式結(jié)合在一起形成混合所有制經(jīng)濟(jì)。

充分競爭領(lǐng)域國企深化改革的必要性

目前，多數(shù)國有企業(yè)屬于國有獨(dú)資或國有股一家獨(dú)大，缺乏有效的制衡和約束機(jī)制，企業(yè)運(yùn)行效率不高。特別是充分競爭領(lǐng)域的商業(yè)類國有企業(yè)，迫切需要通過進(jìn)一步深化改革，增強(qiáng)企業(yè)活力和內(nèi)生動(dòng)力，使其能夠與日趨激烈的市場競爭相適應(yīng)。

現(xiàn)代企業(yè)制度有待完善。多數(shù)國有企業(yè)中，單一國有產(chǎn)權(quán)、“一股獨(dú)大”等問題較為突出，企業(yè)治理結(jié)構(gòu)存在許多不足之處，難以形成市場化經(jīng)營機(jī)制。特別是未改建國有資本投資運(yùn)營公司的國有企業(yè)中，各治理主體之間權(quán)責(zé)不清、約束不夠、缺乏制衡等問題較為突出。同時(shí)，國有企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營自主權(quán)尚未完全落實(shí)到位，難以真正成為依法自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自我約束、自我發(fā)展的獨(dú)立市場主體。

負(fù)責(zé)人激勵(lì)機(jī)制和“三項(xiàng)制度”改革不到位。國有企業(yè)內(nèi)部人事、勞動(dòng)、分配制度改革進(jìn)展緩慢，市場化選人用人和激勵(lì)約束機(jī)制還沒有真正形成，員工能進(jìn)不能出、收入能高不能低、管理人員能上不能下現(xiàn)象依然存在。特別是在構(gòu)建經(jīng)營者與企業(yè)利益共同體上存在差距，與民企高管的收入差距較大，跳槽到民企后收入往往成倍增長，充分競爭領(lǐng)域國企人才流失現(xiàn)象尤為嚴(yán)重。

沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。國務(wù)院國資委出臺(tái)的《中央企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率分類管控工作方案》，明確國有企業(yè)集團(tuán)合并報(bào)表資產(chǎn)負(fù)債率的預(yù)警線為65%，重點(diǎn)監(jiān)管線為70%。實(shí)際上，多數(shù)國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率接近或超過預(yù)警線。據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，2019 年10 月末，全國國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率64.3%，中央企業(yè)67.4%，地方國有企業(yè)62.1%。部分國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率甚至高達(dá)90%以上。

轉(zhuǎn)型創(chuàng)新意愿不強(qiáng)，創(chuàng)新能力不足。國有企業(yè)負(fù)責(zé)人實(shí)行任期制，并每年承擔(dān)績效考核指標(biāo)，而轉(zhuǎn)型創(chuàng)新意味著大量的資金投入，將直接影響當(dāng)期考核成績，還面臨著可能失敗的風(fēng)險(xiǎn)，影響個(gè)人前途和績效獎(jiǎng)勵(lì)。即使轉(zhuǎn)型創(chuàng)新成功，也需要較長時(shí)間才能轉(zhuǎn)化為企業(yè)效益，往往是自己擔(dān)責(zé)、后人得利。因此，與民企相比，國企相對(duì)缺乏轉(zhuǎn)型創(chuàng)新的積極性。

分類管理不到位。充分競爭領(lǐng)域國有企業(yè)與其他國企同樣承擔(dān)政治社會(huì)職能。國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)屬性，決定了國企的使命不能像民企那樣單純追求經(jīng)濟(jì)利益，還要承擔(dān)相應(yīng)的政治社會(huì)責(zé)任。但在承擔(dān)政治社會(huì)責(zé)任的側(cè)重點(diǎn)和具體方式上，應(yīng)根據(jù)企業(yè)戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)的不同有所區(qū)別。而在具體實(shí)踐中，往往對(duì)國有企業(yè)的政治社會(huì)職能實(shí)行“一刀切”，一定程度上加重了充分競爭領(lǐng)域國有企業(yè)的負(fù)擔(dān)。

充分競爭領(lǐng)域國企深化改革的思路措施

國有企業(yè)面臨上述問題的根源，主要在于國有股一股獨(dú)大，企業(yè)所有者和經(jīng)營者難以形成有效的制衡機(jī)制和激勵(lì)約束機(jī)制，企業(yè)活力不足，競爭力不強(qiáng)，與充分競爭的市場環(huán)境不相適應(yīng)。解決這些問題的有效辦法，就是發(fā)展混合所有制，實(shí)行產(chǎn)權(quán)多元化，建立完善現(xiàn)代企業(yè)制度，引入市場化機(jī)制，切實(shí)破除國有企業(yè)體制機(jī)制障礙。

科學(xué)選擇戰(zhàn)略投資者。對(duì)國有企業(yè)而言，混改的主要目的不僅僅在于引資本，更重要的在于轉(zhuǎn)機(jī)制、增活力。因此，不能單純?yōu)榱速u個(gè)好價(jià)錢，搞簡單的“價(jià)高者得”，必須有針對(duì)性地選擇匹配度高、互補(bǔ)性強(qiáng)的戰(zhàn)略投資者，確保通過混改能夠促進(jìn)企業(yè)整體實(shí)力的顯著提升、市場化水平的顯著提高、發(fā)展活力的顯著增強(qiáng)。

在這方面，魯商集團(tuán)“把標(biāo)桿企業(yè)變成戰(zhàn)略投資者”的做法值得借鑒。2018 年下半年到2019 年上半年，魯商集團(tuán)先后開展了兩輪解放思想大討論，要求各權(quán)屬企業(yè)按照選擇戰(zhàn)略投資者的思路去尋找標(biāo)桿企業(yè)，進(jìn)行對(duì)標(biāo)學(xué)習(xí)。實(shí)施混改時(shí)，優(yōu)先選擇標(biāo)桿企業(yè)作為戰(zhàn)略投資者。相當(dāng)于男女結(jié)婚前有一個(gè)戀愛的過程，這樣更容易找到性格相投、三觀相近的對(duì)象。

科學(xué)設(shè)置股權(quán)結(jié)構(gòu)。股權(quán)結(jié)構(gòu)一直是混合所有制改革的敏感話題，如戰(zhàn)略投資者持股過高，往往擔(dān)心國有資本喪失對(duì)企業(yè)的控制，持股過低則容易影響戰(zhàn)略投資者參與混改的積極性。2019 年6 月實(shí)施的銀座家居混改中，為了兼顧國有股東和戰(zhàn)略投資者雙方需求，最終確定國有股東、戰(zhàn)投、骨干員工持股比例分別為46.5%、46.5%、7%，采用國有股東和戰(zhàn)投股份對(duì)等的方式，給予戰(zhàn)投足夠的話語權(quán)，保障了混改的順利實(shí)施。

加快推進(jìn)企業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。要實(shí)現(xiàn)從“管人管事管資產(chǎn)”向管資本的轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵在于發(fā)揮董事會(huì)的作用。要科學(xué)設(shè)計(jì)董事會(huì)結(jié)構(gòu)，逐步實(shí)施外部董事占多數(shù)的董事會(huì)權(quán)力制衡機(jī)制，并不斷提升董事的職業(yè)化、專業(yè)化水平。要加快推進(jìn)職業(yè)經(jīng)理人制度建設(shè)，真正做到“市場化選聘、契約化管理、差異化薪酬、市場化退出”。在此基礎(chǔ)上，要科學(xué)授權(quán)，確保做到權(quán)責(zé)對(duì)等，真正做到“讓聽得見炮聲的人指揮戰(zhàn)斗”。確保董事會(huì)在企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、投資決策、經(jīng)理層聘任、薪酬分配等方面擁有充分的自主決策權(quán)。同時(shí)，董事會(huì)要對(duì)經(jīng)理層和經(jīng)營部位進(jìn)一步適當(dāng)授權(quán)，使其擁有與承擔(dān)指標(biāo)相匹配的自主經(jīng)營權(quán)。

加快推進(jìn)員工持股等中長期激勵(lì)機(jī)制。目前，多數(shù)國有企業(yè)只是建立了經(jīng)營者選拔任免、業(yè)績考核、責(zé)任追究等激勵(lì)約束制度，僅通過行使經(jīng)營權(quán)獲取與效益掛鉤的年薪報(bào)酬等收益，而沒有和企業(yè)的中長期發(fā)展利益緊密結(jié)合起來。這種經(jīng)營權(quán)帶來的收益缺少穩(wěn)定性和長期性，容易導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營者只注重追求短期效益，不利于企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

要從根本上確保企業(yè)所有者與經(jīng)營者之間長遠(yuǎn)目標(biāo)的一致性，降低代理成本，必須建立完善員工持股、項(xiàng)目跟投等中長期激勵(lì)機(jī)制，重建經(jīng)營層和骨干員工對(duì)企業(yè)的歸屬感和主人翁責(zé)任感，使其與企業(yè)成為緊密的利益共同體，促使他們努力按照企業(yè)出資人和利益相關(guān)者的最終利益行事，最大限度地創(chuàng)造價(jià)值, 并且還能有效防止人才流失以及投資主體缺位所帶來的監(jiān)督弱化和內(nèi)部人控制等問題。

以“三項(xiàng)制度”改革為抓手，加快推進(jìn)市場化機(jī)制實(shí)施。作為充分競爭領(lǐng)域的國有企業(yè)，面臨的市場競爭日益加劇，如果仍然“干與不干一個(gè)樣、干多干少一個(gè)樣、干好干壞一個(gè)樣”，必然會(huì)導(dǎo)致企業(yè)管理人員比重越來越高，冗員越來越多，負(fù)擔(dān)越來越重，效率越來越低。因此，必須將“三項(xiàng)制度”改革作為推進(jìn)市場化機(jī)制的重要抓手，全力加大實(shí)施力度。

首先，要做好“定崗、定責(zé)、定員、定薪”工作，為“三項(xiàng)制度”改革奠定基礎(chǔ)。根據(jù)企業(yè)實(shí)際科學(xué)設(shè)定崗位職數(shù)和編制，努力做到人崗相適，防止人浮于事。

其次，要強(qiáng)化考核，為“三項(xiàng)制度”改革明確評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。要科學(xué)設(shè)計(jì)考核體系，堅(jiān)持以崗位定薪酬、以貢獻(xiàn)定績效，確保考核結(jié)果真實(shí)反映干部員工的業(yè)績成果，以此作為實(shí)施“三項(xiàng)制度”改革的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，讓每個(gè)干部員工明白“誰該上、誰該下，誰該多、誰該少，誰該進(jìn)、誰該出”，確保考核結(jié)果的客觀性、權(quán)威性。

再次，要完善配套制度，確保改革順利實(shí)施。按照以人為本、分類施策的原則，妥善安置改革分流人員。對(duì)年齡較大人員，可以制定合法合規(guī)的內(nèi)退政策，提前內(nèi)部休養(yǎng)；對(duì)相對(duì)年輕、可塑性強(qiáng)人員，可以進(jìn)入待崗環(huán)節(jié)，開展有針對(duì)性的技能培訓(xùn)，在企業(yè)發(fā)展過程中消化吸收；對(duì)連續(xù)考核不合格人員，要強(qiáng)化壓力傳達(dá)機(jī)制，堅(jiān)決裁撤冗余人員。當(dāng)然，減員不是目的，目的是為了提高效益，不養(yǎng)懶人，不養(yǎng)多余的人，讓想干事、能干事、干成事、不出事的人有更好的平臺(tái)、更高的收入。

充分競爭領(lǐng)域國企深化改革的建議

按管股權(quán)、管資本方式進(jìn)一步轉(zhuǎn)變對(duì)國有企業(yè)的管控模式。更多運(yùn)用市場化、法治化的監(jiān)管方式，通過加強(qiáng)國有企業(yè)黨的建設(shè)、完善公司章程、加強(qiáng)董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)建設(shè)等方式，將監(jiān)管要求體現(xiàn)在國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)中，切實(shí)改變過去行政化的上下級(jí)管理方式，真正實(shí)現(xiàn)對(duì)出資企業(yè)的管理方式由管“人、財(cái)、物”為主向管資本、管股權(quán)為主轉(zhuǎn)變。

進(jìn)一步完善國企改革相關(guān)法規(guī)制度。用法律的權(quán)威性，保障參與國企改革的戰(zhàn)略投資者合法權(quán)益，明確各方權(quán)責(zé)，確保同股同權(quán)，打消非公有制資本參與國企混改的顧慮。

加快推進(jìn)企業(yè)負(fù)責(zé)人和骨干人員中長期激勵(lì)。目前，在構(gòu)建經(jīng)營者與企業(yè)利益共同體上仍然存在差距，特別是省屬一級(jí)企業(yè)經(jīng)營者不能參與持股，內(nèi)生動(dòng)力不足，未能把自己的切身利益與企業(yè)利益緊密聯(lián)系在一起，不利于充分調(diào)動(dòng)經(jīng)營者積極性，不利于促進(jìn)企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。建議主管部門在推進(jìn)企業(yè)負(fù)責(zé)人和骨干人員中長期激勵(lì)方面加快改革進(jìn)度。

出臺(tái)通過優(yōu)先股和國家特殊管理股方式實(shí)施混改的細(xì)則。優(yōu)先股有固定的股息，不受公司業(yè)績好壞影響，可以先于普通股股東領(lǐng)取股息，公司破產(chǎn)時(shí)對(duì)公司剩余財(cái)產(chǎn)有先于普通股股東的要求權(quán)，非常有利于國有資本的保值增值。并且，優(yōu)先股股東不參與公司的紅利分配，無表決權(quán)和經(jīng)營管理權(quán)，有利于消除民營企業(yè)對(duì)國有股東過于強(qiáng)勢(shì)的擔(dān)心，能夠調(diào)動(dòng)民營企業(yè)參與國企混改的積極性。國家特殊管理股一般與普通股享有同樣的收益權(quán)，但擁有更多的表決權(quán)乃至否決權(quán)，有利于推動(dòng)報(bào)刊傳媒等既充分競爭又屬于特殊行業(yè)的國企實(shí)施混改。國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》提出，要探索完善優(yōu)先股和國家特殊管理股方式，但目前尚未出臺(tái)細(xì)則，在改革實(shí)踐中采用優(yōu)先股和國家特殊管理股的案例較少，建議盡快出臺(tái)相關(guān)實(shí)施辦法。

進(jìn)一步完善省屬企業(yè)考核體系。國有企業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)主力軍，多招工才能更好地促進(jìn)就業(yè)，多繳稅政府才能以更大力度開展投資和轉(zhuǎn)移支付，進(jìn)而保民生、?；鶎舆\(yùn)轉(zhuǎn)，更好地為“六穩(wěn)”“六保”作貢獻(xiàn)。建議在以國資保值增值為核心的考核體系基礎(chǔ)上，兼顧企業(yè)在上繳利稅、保障就業(yè)、保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和引導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中承擔(dān)的責(zé)任，進(jìn)一步完善考核體系。