加快環(huán)境治理工程項(xiàng)目建設(shè)推進(jìn)環(huán)境質(zhì)量改善探析

徐光

根據(jù)全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，至“十三五”末期，我國(guó)要實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量的總體改善，正在擬定的“十四五”規(guī)劃提出要實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量的顯著改善。2020年3月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》，為我們積極應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)、加快環(huán)境治理，建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國(guó)指明了努力方向。

加快環(huán)境治理工程建設(shè)的必要性和緊迫性加快環(huán)境治理工程建設(shè)，是不斷改善環(huán)境質(zhì)量的迫切需要

當(dāng)前，遼寧省已全面打響污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，2019年攻堅(jiān)任務(wù)取得明顯成效，但環(huán)境質(zhì)量持續(xù)向好的基礎(chǔ)仍然比較脆弱，取得的成效主要還是依靠強(qiáng)力的環(huán)境監(jiān)管等行政手段，與中央構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的目標(biāo)還有差距。全省大氣、水環(huán)境質(zhì)量雖有明顯改善，但是基礎(chǔ)仍然不牢，稍有懈怠就可能出現(xiàn)反復(fù)，仍處于“人努力、天幫忙”的階段，在水、氣、土、農(nóng)村、海洋等環(huán)境建設(shè)方面，仍然存在著明顯的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短板。要實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)定、持續(xù)改善，全省環(huán)境治理不僅要依靠環(huán)境執(zhí)法、行政管理等手段，更離不開建設(shè)污染防治工程等硬措施、智能化的環(huán)境監(jiān)管手段等治本之策。

加快環(huán)境治理工程建設(shè)，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)雙贏的完美契合

受新冠疫情及國(guó)際環(huán)境變化的影響，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的困難加大，2020年一季度國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值下降6.8%。拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的投資、消費(fèi)、出口“三駕馬車”中，出口明顯受阻，除與疫情用品相關(guān)的行業(yè)外，其他行業(yè)普遍受到不同程度的影響，且不是短期問題，而目前加大投資、拉動(dòng)消費(fèi)成為國(guó)家抵御經(jīng)濟(jì)下行的重要支撐手段。因此，增加環(huán)境保護(hù)投資，加快供給側(cè)改革，促進(jìn)環(huán)保消費(fèi)升級(jí)，顯然成為拉動(dòng)內(nèi)需、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組成部分，這也是習(xí)近平總書記提出做好“六穩(wěn)”工作的重要內(nèi)容，符合黨中央當(dāng)前的一系列決策部署，符合“綠水青山就是金山銀山”的高質(zhì)量發(fā)展理念。當(dāng)前加快環(huán)境治理工程建設(shè)恰逢其時(shí)，生態(tài)環(huán)境建設(shè)正處于重要的戰(zhàn)略機(jī)遇期。

加快環(huán)境治理工程建設(shè)，能夠促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)加速發(fā)展，有利于其成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新引擎

環(huán)保產(chǎn)業(yè)是典型的政策驅(qū)動(dòng)型產(chǎn)業(yè)，近幾年全國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)保持了年均超過15%的增速，2018年?duì)I業(yè)收入突破了1.5萬億元。根據(jù)行業(yè)抽樣調(diào)查，遼寧省環(huán)保產(chǎn)業(yè)2018年?duì)I業(yè)收入為448億元，發(fā)展增速與全國(guó)基本保持一致。但是，遼寧省環(huán)保產(chǎn)業(yè)總體規(guī)模較江蘇、浙江、廣東、山東、上海、北京等第一梯隊(duì)存在較大差距，也滯后于重慶、湖南、湖北等快速增長(zhǎng)的第二梯隊(duì)，目前屬于第三梯隊(duì)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)率偏低，尚無A股上市企業(yè)。因此加快環(huán)境治理工程建設(shè)，帶動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，可充分發(fā)揮其與制造業(yè)、服務(wù)業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，利用遼寧省已形成的制造業(yè)優(yōu)勢(shì)，培育一個(gè)新興的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，有利于調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，支撐遼寧經(jīng)濟(jì)持續(xù)、跨越式發(fā)展。

加大環(huán)境保護(hù)的投資力度，是加快環(huán)境治理工程建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急

根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)環(huán)境保護(hù)投資占GDP 的比例達(dá)到1%～1.5%時(shí)，可以控制環(huán)境惡化的趨勢(shì)；當(dāng)該比例達(dá)到2%～3%時(shí)，環(huán)境質(zhì)量可有所改善。近10年，我國(guó)環(huán)境保護(hù)投資占GDP的比例波動(dòng)較大，2018年度占比約為1.49%。遼寧省生態(tài)環(huán)境廳多年來對(duì)遼寧省環(huán)境保護(hù)的總投資情況進(jìn)行了持續(xù)跟蹤統(tǒng)計(jì)，包括城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、污染源治理、生態(tài)建設(shè)和環(huán)保系統(tǒng)能力建設(shè)投資4個(gè)方面，從2014年至2018年的5年分別為485億元、509億元、268億元、344億元、294億元，其中2018年占遼寧省GDP比例為1.14%；2019年全面打響污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)后，預(yù)期環(huán)保投資將有所增加，目前數(shù)據(jù)尚在統(tǒng)計(jì)中?？傮w看，遼寧省環(huán)保投資低于全國(guó)的平均水平，處于可控制惡化趨勢(shì)的階段，也處于追趕先進(jìn)省份的狀態(tài)。因此，持續(xù)加大環(huán)境保護(hù)投資，是加快改善環(huán)境質(zhì)量的先決條件，也是加快遼寧省環(huán)境治理工程建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。

以治理本領(lǐng)提升推進(jìn)環(huán)境治理工作步伐進(jìn)一步統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，是統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理工作的根本保障

2018年政府行政體制改革后，環(huán)境保護(hù)部門由專業(yè)部門轉(zhuǎn)變成為綜合協(xié)調(diào)部門。如何發(fā)揮好綜合協(xié)調(diào)作用，發(fā)揮好統(tǒng)一監(jiān)管職責(zé)，處理、把控好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，是能否當(dāng)好黨委、政府參謀和助手的首要問題。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，生態(tài)環(huán)境部門承擔(dān)著生態(tài)環(huán)境的監(jiān)督監(jiān)測(cè)職責(zé)，應(yīng)該是最熟悉生態(tài)環(huán)境問題的一個(gè)部門。尤其是在中央、省級(jí)環(huán)保督察發(fā)現(xiàn)問題的解決過程中，如企業(yè)超標(biāo)排放、污水直排、生態(tài)破壞、風(fēng)險(xiǎn)隱患等，輕重緩急及治理優(yōu)先次序等，在政府環(huán)境治理決策中，生態(tài)環(huán)境部門有重要話語(yǔ)權(quán)。因此，在環(huán)境治理時(shí)，生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)責(zé)無旁貸，做好頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌謀劃，制定針對(duì)性的實(shí)施方案。同時(shí)，近年來國(guó)家對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作高度重視，中央財(cái)政安排的生態(tài)環(huán)境治理對(duì)下轉(zhuǎn)移支付資金逐年增加，2019年達(dá)到550億元，按責(zé)權(quán)統(tǒng)一原則，由生態(tài)環(huán)境部門主導(dǎo)提出分配意見。如何爭(zhēng)取并使用好治理資金，發(fā)揮對(duì)各市、縣區(qū)財(cái)政及社會(huì)投入的引導(dǎo)功能，發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用，需要我們加強(qiáng)學(xué)習(xí)，深入思考，不斷提升資金與項(xiàng)目的管理能力。此外，部分綜合類污染問題，水利、住建、農(nóng)業(yè)等單個(gè)部門難以承擔(dān)解決的；跨地區(qū)、跨流域、跨環(huán)境要素的問題，單個(gè)治理項(xiàng)目難以解決的，必須開展協(xié)同治理的，生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)該在其中發(fā)揮主導(dǎo)作用，這就要求我們不斷提高治理運(yùn)籌的組織能力、項(xiàng)目包裝的策劃能力、資金籌措等管理能力。如何盡快掌握以上治理方法及本領(lǐng)，也需要我們抓緊學(xué)習(xí)，這是考驗(yàn)生態(tài)環(huán)境部門能否成為環(huán)境治理主力軍的通行證。

加快環(huán)境治理項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，是爭(zhēng)取資金、做好環(huán)境治理工作的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)性工作

遼寧省生態(tài)環(huán)境廳要求建立完備的項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，作為構(gòu)建現(xiàn)代化環(huán)境治理體系的一項(xiàng)重要標(biāo)志。目前，遼寧省污染治理工程項(xiàng)目仍然存在著資金爭(zhēng)取渠道單一、部門協(xié)同作用欠缺、頂層設(shè)計(jì)不夠、項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不足等問題，與生態(tài)環(huán)境建設(shè)的巨大需求之間存在著明顯差距。2020年4月，財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部等四部委印發(fā)了建立項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)制度的通知，又配套印發(fā)了項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)入庫(kù)指南，編制了儲(chǔ)備庫(kù)項(xiàng)目管理系統(tǒng)，徹底改變了按照因素法分配資金的歷史，未納入儲(chǔ)備庫(kù)的項(xiàng)目原則上不予支持，這是一次資金管理方式的重大轉(zhuǎn)變。為適應(yīng)中央資金與項(xiàng)目管理模式的轉(zhuǎn)變，做好各類資金的爭(zhēng)取工作，作為生態(tài)環(huán)境部門，一是應(yīng)盡快開展儲(chǔ)備庫(kù)建設(shè)統(tǒng)籌規(guī)劃，突出治理重點(diǎn)。緊密圍繞環(huán)保督察和“回頭看”反饋問題整改落實(shí)、堅(jiān)決打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)重點(diǎn)工作，切實(shí)做好頂層設(shè)計(jì)，以問題為導(dǎo)向，傳導(dǎo)壓力，加快環(huán)境問題診斷，有針對(duì)性地超前謀劃儲(chǔ)備“十四五”項(xiàng)目，開展儲(chǔ)備庫(kù)項(xiàng)目申報(bào)培訓(xùn)，因地制宜制定生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護(hù)方案，與發(fā)改、財(cái)政、水利、住建等部門積極溝通，統(tǒng)籌安排重大環(huán)保項(xiàng)目。同時(shí)要按照“補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)”的原則，適當(dāng)充實(shí)一些亟須的環(huán)境監(jiān)測(cè)、監(jiān)控、監(jiān)管等能力建設(shè)項(xiàng)目。二是應(yīng)做好項(xiàng)目?jī)?chǔ)備前期準(zhǔn)備，動(dòng)態(tài)管理，擇優(yōu)排序。提前組織做好環(huán)境治理保護(hù)項(xiàng)目的可行性研究或項(xiàng)目設(shè)計(jì)批復(fù)、評(píng)審等前期準(zhǔn)備工作，確保資金到位后項(xiàng)目能夠及時(shí)開工建設(shè)，避免資金閑置等問題，同時(shí)做好項(xiàng)目動(dòng)態(tài)管理工作，定期補(bǔ)充、更新符合要求的項(xiàng)目，形成建成一批、淘汰一批、充實(shí)一批的良性循環(huán)機(jī)制。對(duì)入庫(kù)項(xiàng)目按照輕重緩急、擇優(yōu)遴選的原則進(jìn)行合理排序，將國(guó)家相關(guān)規(guī)劃和計(jì)劃、省委省政府決策部署中的重大環(huán)保工程項(xiàng)目?jī)?yōu)先納入儲(chǔ)備庫(kù)。三是應(yīng)發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，部門聯(lián)動(dòng)，積極爭(zhēng)取各級(jí)、各類資金。應(yīng)緊緊抓住中央財(cái)政設(shè)立東北振興專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、新增中央投資等重大機(jī)遇，在做好前期準(zhǔn)備和自身工作的基礎(chǔ)上，做到主動(dòng)出擊，橫向與縱向密切溝通，通報(bào)信息，最大限度地取得上級(jí)部門的理解與支持。

多元共治積極探索創(chuàng)新環(huán)境治理模式

中央構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見中提出，堅(jiān)持多方共治，明晰政府、企業(yè)、公眾等各類主體權(quán)責(zé)，暢通參與渠道，形成全社會(huì)共同推進(jìn)環(huán)境治理的良好格局，為加快環(huán)境治理指明了方向。生態(tài)環(huán)境保護(hù)是全社會(huì)共同的責(zé)任，環(huán)境治理更需要持續(xù)發(fā)力，久久為功。

調(diào)動(dòng)并充分發(fā)揮各類社會(huì)主體的作用

一是立足發(fā)揮政府多部門協(xié)同作用，圍繞全面補(bǔ)齊環(huán)境建設(shè)短板謀劃項(xiàng)目，多渠道籌措環(huán)境治理建設(shè)資金，摒棄部門利益，儲(chǔ)備庫(kù)項(xiàng)目與多部門實(shí)現(xiàn)信息互聯(lián)。同時(shí)，也不應(yīng)僅限于爭(zhēng)取生態(tài)環(huán)境部門資金，還應(yīng)包括爭(zhēng)取中央預(yù)算內(nèi)投資、國(guó)債、地債等其他部門所管理的資金，形成資金合力，共同投入環(huán)境建設(shè)。環(huán)境部門應(yīng)與發(fā)改、財(cái)政、住建、水利、自然資源、林業(yè)等部門建立工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，聯(lián)合審查實(shí)施方案、規(guī)劃治理項(xiàng)目，確保有限資金用在刀刃上，發(fā)揮最大環(huán)境效益。換位思考，真誠(chéng)主動(dòng)與橫向部門溝通，最大程度地爭(zhēng)取理解與配合。二是發(fā)揮企業(yè)的主體作用，明晰企業(yè)在環(huán)境治理中的主體責(zé)任，及時(shí)指導(dǎo)、幫助企業(yè)解決自身存在的環(huán)境污染問題，消除其抵觸情緒，真心實(shí)意為其出主意、想辦法，將重大環(huán)境問題、環(huán)境隱患解決在萌芽階段。三是發(fā)揮科研院所、高校、環(huán)保企業(yè)的技術(shù)支撐作用。環(huán)境治理離不開科技創(chuàng)新及經(jīng)濟(jì)可行的技術(shù)，如遼寧省從“十一五”到“十三五”期間開展的國(guó)家科技重大“水專項(xiàng)”研究工作，取得了一大批科研專利成果，鞍鋼、大連理工大學(xué)等單位的研究成果應(yīng)用后創(chuàng)造了顯著的經(jīng)濟(jì)與環(huán)境效益，可復(fù)制可推廣，應(yīng)進(jìn)一步引導(dǎo)部分先進(jìn)適用成果加速轉(zhuǎn)化，以支撐打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)。

實(shí)施環(huán)境治理工程建設(shè)，積極探索新的環(huán)境管理模式

我國(guó)的環(huán)境治理工程建設(shè)管理模式經(jīng)歷了4個(gè)階段：第一階段是改革開放初期，從無序管理到分散實(shí)施管理階段；第二階段是20世紀(jì)90年代，以工程總承包為主的項(xiàng)目管理模式，重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)；第三階段是從2004年開始的銜接運(yùn)營(yíng)維護(hù)的建設(shè)運(yùn)營(yíng)一體化實(shí)施管理階段，但尚未將工程與實(shí)施的環(huán)境效果有效銜接；從2014年至今為以效果為導(dǎo)向的按效付費(fèi)實(shí)施管理階段。按效付費(fèi)的管理模式優(yōu)勢(shì)明顯，但其實(shí)施的難點(diǎn)在于環(huán)境問題復(fù)雜性強(qiáng)、技術(shù)難度高、不同項(xiàng)目差異性大，項(xiàng)目管理模式設(shè)計(jì)難度大。目前，主要集中在綜合治理類的項(xiàng)目方面，如河道治理、黑臭水體、農(nóng)村環(huán)境整治，其投資占生態(tài)環(huán)境PPP（政府和社會(huì)資本合作模式）類項(xiàng)目投資總額的57%。按效付費(fèi)等PPP項(xiàng)目的實(shí)施，加快了我國(guó)環(huán)境治理進(jìn)程，促進(jìn)形成了生態(tài)環(huán)境多元共治的格局，特別是民營(yíng)資本占比達(dá)到約50%，也同時(shí)取得了較好的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。遼寧省鞍山市在運(yùn)糧河、南沙河重污染河流上，探索開展了按效付費(fèi)管理模式，隨著項(xiàng)目不斷深入實(shí)施，有關(guān)經(jīng)驗(yàn)與問題亟須進(jìn)一步總結(jié)凝練。

建立良性的多元投入機(jī)制，注重發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用

應(yīng)進(jìn)一步完善市場(chǎng)機(jī)制，規(guī)范、推廣政府和社會(huì)資本合作模式，建設(shè)誠(chéng)信政府，繼續(xù)營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境，給予投資方長(zhǎng)期穩(wěn)定的政策及回報(bào)預(yù)期，以利于有效引導(dǎo)社會(huì)資本積極參與環(huán)境治理。對(duì)于環(huán)境治理工程建設(shè)，其他的資金投入渠道或投資模式，如政府投資基金、組建企業(yè)化運(yùn)營(yíng)的國(guó)企公司、政府信托、開發(fā)性金融，也應(yīng)給予積極探索。