通過政策過程模型分析我國現(xiàn)有應(yīng)急管理系統(tǒng)

【摘? 要】應(yīng)急管理系統(tǒng)有助于我國政府有效應(yīng)對突發(fā)事件，本文從政策過程模型出發(fā)，從階段論的角度對我國現(xiàn)階段的應(yīng)急管理體系進行了系統(tǒng)分析。

【關(guān)鍵詞】 政策過程模型 ;應(yīng)急管理系統(tǒng); 重大突發(fā)事件

引言

突發(fā)疾病在一定程度上對公眾健康會構(gòu)成威脅，危及經(jīng)濟和社會持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展。國家在應(yīng)對重大突發(fā)事件時，需要及時準確的掌握病情信息和醫(yī)療儲備狀況。但是在發(fā)生地，不可避免的會出現(xiàn)消息溝通不順暢及資源短缺的情況，且在發(fā)生初期，考慮到傳播的隨機性和廣泛性，周邊地區(qū)須提前做好應(yīng)急防范措施，因此，其難以向周邊地區(qū)及時調(diào)撥資源。因此，建立起一個完備的應(yīng)急管理系統(tǒng)對我國處理重大突發(fā)事件，以及其他應(yīng)急事件都是至關(guān)重要的。

本文將運用政策過程的階段模型（Stages model），從實際與理論兩方面出發(fā)，對我國現(xiàn)階段的應(yīng)急管理體系進行分析。

1.政策過程模型

公共政策分析需要理清不同政策的制定與發(fā)展過程。本文所引入的階段模型，便為政策過程模型中的代表之一。通過將模型應(yīng)用到政策中，以審視決策和執(zhí)行過程中所經(jīng)過的各個階段。

1.1階段模型

階段模型是由美國政治學(xué)家哈羅德·拉斯韋爾在1956年提出的，分為信息分發(fā)、建議搜集、政策制定、法律支持、實踐運用、終止和評價七個階段。這個模型對于政策科學(xué)的發(fā)展產(chǎn)生了深遠影響，它通過把每個階段獨立起來，減少了公共政策研究的復(fù)雜性（袁珍，2012）。在此基礎(chǔ)上，20世紀80年代中期，詹姆斯·安德爾在《公共決策》中提出了一個在實際意義上被研究學(xué)者們普遍采用的流程，包括議程、形成、通過、執(zhí)行、評估等五個階段（Anderson， 1982）。

在議程階段中，作為政策形成的開始，主要目的是認定政策問題，并使該問題引起政府的注意。通過預(yù)測問題可能出現(xiàn)的后果，并對這些問題進行分析，進一步推進政策設(shè)計。但是，政府很難將社會上所有存在的問題都提上議事日程，所以政策分析者需要根據(jù)特定的優(yōu)先級順序來決定篩選出其中最為重要、最值得引起政府的關(guān)注的問題（Peters，1996）。例如，重大疫情傳染病、地震和石油泄露等便屬于急需政府關(guān)注到并迅速采取行動的緊急問題。

在政策形成階段，政府將針對上一階段所認定的問題，提出有關(guān)的政策方案。此時，通過回答以下問題，來縮小可能的政策范圍，進而降低政策設(shè)計者作決定的難度。為了解決上述問題，包含政府、議會、官僚、社會團體、政黨和媒體在內(nèi)的社會群體都有責(zé)任、有義務(wù)參與其中，發(fā)揮不同作用。

政府將在政策通過階段中，通過慎重考慮不同的替代方案，決定是否接受最終通過的方案，并將這一政策其合法化 （Kraft and Furlong， 2004）?？紤]到政策的制定需要滿足社會需求，并盡量避免由于違背社會要求而造成的政策無效的效果，因此公眾的要求需要被決策者予以高度重視。這對政策制定者延長他們的政治生命也有重要意義。

執(zhí)行階段是運用政策來解決問題的階段，政府將開動行政機器來執(zhí)行政策。即便制定了一個完備的政策，連貫且有效的執(zhí)行模式仍然是完成政策目標中所不可缺少的因素（Ripley、Franklin， 1996）。另一方面，社會、經(jīng)濟、技術(shù)、政治等因素也是有其重要性。執(zhí)行者者首先應(yīng)該有足夠的知識和經(jīng)驗儲備來履行他們的責(zé)任（Peters， 1996）。此外，明細、易于理解的政策文本可以促進公眾對政策的理解，提高政策的執(zhí)行效率。最后，考慮到地方政府有更多的機會資源接近公眾，且為政策執(zhí)行的一線群體，因此他們在這一階段也有重要影響。

最后，評估階段是政府對已實施政策的結(jié)果進行評估，以確定政策確實產(chǎn)生了一定作用。這一階段的結(jié)束意味著該政策過程階段的終結(jié)與下一周期的開始。具體來說，這個階段將主要圍繞政策是否達到了既定的目標加以展開。通過分析政策實施的效率和生產(chǎn)力，可以評估在政策中花費的有形和無形成本。

2.我國應(yīng)急管理體系

2.1政策議程階段

以2003年非典疫情的爆發(fā)為例，疫情迫使政府意識到依賴不同部門分別管理重大突發(fā)性公共事件的局限性。這是因為社會的發(fā)展導(dǎo)致突發(fā)性事件的復(fù)雜性越來越高，這也就意味著需要更多的政府部門參與管理。具體來說，政府需要建立一個專職機構(gòu)以應(yīng)對突發(fā)事件提供有效的指導(dǎo)，并協(xié)調(diào)各部門之間的工作。據(jù)統(tǒng)計，在中央層面，在現(xiàn)有的16個協(xié)調(diào)機構(gòu)和9個聯(lián)席會議中，2003年后成立的協(xié)調(diào)機構(gòu)有20多個。至于省一級，已經(jīng)建立了682個特別機構(gòu)。

2.2政策形成階段

2003年7月，國務(wù)院正式成立了應(yīng)急管理工作組，負責(zé)制定應(yīng)急預(yù)案草案。工作組于2004年5月在全國范圍內(nèi)發(fā)布了《省級突發(fā)公共事件應(yīng)急指導(dǎo)意見》。2004年9月，黨的十六屆四中全會指出，我國社會非常需要一個響應(yīng)迅速、靈活、有效、完備的防范和預(yù)防應(yīng)急管理系統(tǒng)，來增加妥善應(yīng)對緊急情況的能力并提高社會安全感。2006年1月8日，國務(wù)院發(fā)布的《國家應(yīng)急預(yù)案》，初步形成了覆蓋國家和地方的應(yīng)急體系框架。自此，大多數(shù)省市也開始根據(jù)不同的實際情況建立起不同的應(yīng)急預(yù)案。

2.3政策通過階段

應(yīng)急預(yù)案的制定應(yīng)依據(jù)我國國家和地方兩個層面的法律法規(guī)、各部門的不同經(jīng)驗，系統(tǒng)地制定應(yīng)對每一種可能的緊急事件的計劃。通過明確人員部署，劃分他們的職責(zé)，來完成可行的協(xié)調(diào)工作。2006年以來，我國政府制定了全面的公共應(yīng)急管理方案，根據(jù)突發(fā)事件的不同性質(zhì)和部門職能，先后發(fā)布了25個專項預(yù)案和80個部門預(yù)案。

2.4 政策執(zhí)行階段

國家將整個政策執(zhí)行體系劃分為決策能力、資源提供能力、資源供應(yīng)能力三部分。

在決策能力方面，政府根據(jù)應(yīng)急管理計劃的目標和初始預(yù)測，制定應(yīng)急管理計劃。需要注意的是，由于這些突發(fā)事件的發(fā)展的不確定性，此項計劃的內(nèi)容應(yīng)該是動態(tài)的、可變通的，因此，預(yù)備計劃是極為重要的，該計劃應(yīng)由多個相關(guān)部門參與，如衛(wèi)生部、運輸部、出入境檢驗檢疫局、教育部、財政部、環(huán)境保護部、公共關(guān)系辦公室和公安部等。

關(guān)于資源提供能力，這種能力主要涉及到資源利用的有效性，而這些資源則包括物資、人力資源和信息資源。在非典期間，政府非常重視疾病管理體系的建立。至2003年底，政府建立了應(yīng)對公共衛(wèi)生突發(fā)事件的醫(yī)療保障體系，并針對欠發(fā)達地區(qū)投入了大量資金。而完成對這些資源的合理利用，需要有資格、有能力的人員參與進來，包括對應(yīng)急管理系統(tǒng)的監(jiān)測、調(diào)查、協(xié)調(diào)和急救等工作。

資源供給能力是指政府通過社會動員從社會獲取資源的能力。政府可調(diào)動的應(yīng)急資源是有限的，鑒于無法滿足一時間社會對資源的過高需求，資源短缺的情況極有可能出現(xiàn)。其中一個可行的辦法是在社會中尋求幫助。根據(jù)《國家應(yīng)急預(yù)案通知》第4.3條規(guī)定，政府鼓勵任何自然人、法人或組織（包括國際機構(gòu)）依照《中華人民共和國公益捐贈法》的規(guī)定進行資源捐贈或相應(yīng)協(xié)助工作。

2.5政策評估階段

在組織結(jié)構(gòu)發(fā)展方面，我國于2018年發(fā)布國務(wù)院關(guān)于機構(gòu)設(shè)置的通知，設(shè)立了應(yīng)急常設(shè)機構(gòu)。這個機構(gòu)是來自不同部門下屬的應(yīng)急管理部門整合而來的，包括國務(wù)院，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局，消防管理部門，公安部，民政部，中國地震局等。根據(jù)2020年5月國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整國家減災(zāi)委員會組成人員的通知》，國家減災(zāi)委員會辦公室設(shè)在應(yīng)急部，承擔(dān)國家減災(zāi)委員會日常工作，辦公室主任由應(yīng)急部副部長兼地震局局長兼任。

在管理機制建設(shè)方面，2004年9月，黨的十六屆四中全會認識到并提出要建立相應(yīng)的應(yīng)急管理機制，管理突發(fā)事件，保障公共安全。主要目標是為信息資源、人力資源、物資的分配提供指導(dǎo)，并規(guī)范化地方政府的應(yīng)急管理辦法，以監(jiān)督政府的行為，避免如濫用職權(quán)、腐敗、侵犯公眾利益等行為的出現(xiàn)。

在物資儲備方面，2007年8月30日我國制定了《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，其中，第32條規(guī)定了國家發(fā)展和完善應(yīng)急物資安全儲備制度的責(zé)任，要求在突發(fā)事件發(fā)生時，市、縣以上各級政府應(yīng)自行建立應(yīng)急救援物資保障體系，如基本生活必需品和救援設(shè)備。該應(yīng)急管理系統(tǒng)的目的是加強對必要應(yīng)急物資的生產(chǎn)、儲備、分配和緊急分發(fā)的監(jiān)管過程。

3.結(jié)語

本文在介紹這一模型的基礎(chǔ)上，將我國現(xiàn)有的應(yīng)急管理體系作為此模式的一個應(yīng)用案例，從階段論的角度探求此政策體系形成的過程，希望可以為政策的制定者和執(zhí)行者提供正確的理論借鑒。

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作者簡介：曹嘉祺（1998-），女，漢族，河南鄭州人，碩士研究生，研究方向為公共政策與管理。