體制內(nèi)微觀經(jīng)濟(jì)約束機(jī)制變化與新單位制的形成

羅圓

【摘要】本文從微觀經(jīng)濟(jì)約束機(jī)制變化的角度，對(duì)體制內(nèi)以新審計(jì)體系為代表的新監(jiān)督形式對(duì)經(jīng)濟(jì)過(guò)程的作用進(jìn)行了理論分析。一種以國(guó)家總體性支配方式實(shí)施的硬過(guò)程約束，已經(jīng)在體制內(nèi)實(shí)現(xiàn)內(nèi)源硬預(yù)算約束的“全覆蓋”。從而新單位制被創(chuàng)造出來(lái)，它以行政權(quán)力改變了體制內(nèi)長(zhǎng)期以來(lái)的軟預(yù)算約束狀態(tài)，通過(guò)新的預(yù)算約束硬化方式在體制內(nèi)制造增量。新單位制的形成是我國(guó)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要實(shí)踐。

【關(guān)鍵詞】微觀經(jīng)濟(jì)約束? 預(yù)算約束? 新單位制

【中圖分類號(hào)】F239? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.14.010

近年來(lái)，隨著全面深化改革的推動(dòng)，體制內(nèi)自上而下推動(dòng)的監(jiān)督空前加強(qiáng)，巡視、巡察、巡查、督導(dǎo)、督察、督查、審計(jì)等都成為新聞熱詞。2017年10月，黨的十九大提出“健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系”，要求“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系”。2019年10月，黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出“以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，推動(dòng)各類監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)”。新的監(jiān)督體系作為一種治理方式，全面而深刻改變了體制內(nèi)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)作邏輯。審計(jì)監(jiān)督是新監(jiān)督體系中最深入生產(chǎn)過(guò)程的部分，成為完成這一改變的主力軍。

新審計(jì)體系的建立

2014年10月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》公開印發(fā)，要求“實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋”，用國(guó)家行政權(quán)力將審計(jì)監(jiān)督覆蓋到整個(gè)體制，并要求以問(wèn)責(zé)來(lái)確保這種監(jiān)督約束的糾偏能力。2015年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見》要求各單位應(yīng)根據(jù)審計(jì)需要向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)開放計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)查詢權(quán)限和提供電子數(shù)據(jù)信息，這就賦予了審計(jì)監(jiān)督極大的數(shù)據(jù)獲取權(quán)限，加之審計(jì)本身就具備很強(qiáng)的數(shù)據(jù)挖掘能力，如此一來(lái)審計(jì)監(jiān)督的數(shù)據(jù)獲取能力就超過(guò)了其他諸種監(jiān)督約束。強(qiáng)數(shù)據(jù)獲取能力和糾偏能力的結(jié)合，讓新審計(jì)體系具備了改變體制內(nèi)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作機(jī)制的可能。

隨著一系列相關(guān)制度的制定和頒布，一個(gè)夠擔(dān)負(fù)新的約束功能的新審計(jì)體系逐漸形成和完善。《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》（2019修訂）相繼發(fā)布，各級(jí)政府、國(guó)有企事業(yè)單位也紛紛制定或更新了自己的審計(jì)制度。一系列機(jī)構(gòu)調(diào)整也隨之展開。2018年3月，中央審計(jì)委員會(huì)組建，中央審計(jì)委員會(huì)辦公室設(shè)在審計(jì)署，隨后《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》出臺(tái)，將原本分散在發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)資委的職責(zé)整合進(jìn)審計(jì)署以構(gòu)建統(tǒng)一高效的審計(jì)監(jiān)督體系。在各級(jí)政府，審計(jì)委員會(huì)辦公室紛紛掛牌成立;在中央企業(yè)，各種二級(jí)、三級(jí)、四級(jí)單位的分子公司和分支機(jī)構(gòu)成立了審計(jì)部、監(jiān)察審計(jì)部等以審計(jì)監(jiān)督為主要職責(zé)的部門;國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和地方國(guó)有企業(yè)也都在完善內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)。這些內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)并非以前完全沒(méi)有，但體系更嚴(yán)密、覆蓋更廣泛?！秾徲?jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》要求大型單位組織內(nèi)，各子單位的內(nèi)部審計(jì)情況，在向本單位黨組織、董事會(huì)報(bào)告的同時(shí)，還應(yīng)向上一級(jí)單位內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)報(bào)告，審計(jì)機(jī)關(guān)可以對(duì)單位的內(nèi)部審計(jì)進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。

新的審計(jì)體系的鮮明特色是強(qiáng)調(diào)政治，強(qiáng)化黨對(duì)審計(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。黨風(fēng)廉政狀況被納入審計(jì)范圍，審計(jì)結(jié)果以及整改情況也被作為領(lǐng)導(dǎo)班子民主生活會(huì)和領(lǐng)導(dǎo)班子成員述責(zé)述廉的重要內(nèi)容。以政治作為后盾，行政權(quán)力得以迅速穿透單位組織的壁壘，新審計(jì)體系也得以大幅提高監(jiān)督效率，并在范圍、深度和整改力度上都超越了此前的審計(jì)。2018年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)情況報(bào)告[1]內(nèi)容包括：中央財(cái)政管理審計(jì)情況，中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)情況，就業(yè)補(bǔ)助資金和失業(yè)保險(xiǎn)基金審計(jì)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、醫(yī)療保險(xiǎn)基金、鄉(xiāng)村振興和相關(guān)政策和資金、惠農(nóng)補(bǔ)貼資金、保障性安居工程、重點(diǎn)機(jī)場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目等重點(diǎn)專項(xiàng)資金和項(xiàng)目審計(jì)情況，防范化解風(fēng)險(xiǎn)、扶貧、生態(tài)保護(hù)和污染防治“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”相關(guān)審計(jì)情況，減稅降費(fèi)政策、民營(yíng)和小微企業(yè)融資、“放管服”改革、清理拖欠民營(yíng)和中小企業(yè)賬款、科技成果轉(zhuǎn)化等重大政策落實(shí)跟蹤審計(jì)情況，以及金融和企業(yè)審計(jì)情況。報(bào)告提到“上年度查出的問(wèn)題已整改金額3000多億元，完善相關(guān)制度2900多項(xiàng)，處理處分3200多人次”。從這些內(nèi)容和數(shù)據(jù)，我們可以窺見整個(gè)體制內(nèi)審計(jì)“全覆蓋”的情形和糾偏的力度。各級(jí)地方政府審計(jì)機(jī)關(guān)的報(bào)告也類似，全面覆蓋管轄范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)。

新的審計(jì)體系既不同于舊的單位體制，也跟西方模式的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)企業(yè)的約束不同，對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)作構(gòu)成了前所未有的約束機(jī)制。從上述報(bào)告中能看到很多在傳統(tǒng)意義的審計(jì)中不會(huì)涉及的問(wèn)題，如“41縣335個(gè)項(xiàng)目的23.35億元滯留或閑置，其中4.08億元閑置1年以上、最長(zhǎng)超過(guò)4年;3726個(gè)（占全國(guó)項(xiàng)目數(shù)的35%）農(nóng)產(chǎn)品初加工項(xiàng)目未按期開工”、“35個(gè)地區(qū)有290.4億元債務(wù)資金因籌集與項(xiàng)目進(jìn)度不銜接等原因閑置，其中22個(gè)地區(qū)114.26億元超過(guò)1年”、“5戶央企研發(fā)投入未達(dá)規(guī)定比例，2戶央企未制定科技創(chuàng)新考核機(jī)制或創(chuàng)新激勵(lì)措施不到位”、“9戶央企15項(xiàng)重大決策事項(xiàng)存在違反程序、論證不充分、盲目決策等問(wèn)題，造成損失30.14億元”。又如，在對(duì)一家央企的調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)這家央企對(duì)其子公司的審計(jì)結(jié)論包括“自主研發(fā)能力不足”，審計(jì)組通過(guò)隨機(jī)抽查科技項(xiàng)目發(fā)現(xiàn)通過(guò)外委完成的項(xiàng)目占比很高、大部分授權(quán)專利需與外委方共享，子公司提的整改措施則為完善專利計(jì)劃和部門績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，要求在立項(xiàng)申報(bào)審查階段，外委部分不超過(guò)規(guī)定比例，核心業(yè)務(wù)不得外委，將獨(dú)享專利不低于規(guī)定比例要求納入考核。這些情況顯示，國(guó)家在以審計(jì)的手段檢查、糾正體制內(nèi)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的過(guò)程，提出傳統(tǒng)上應(yīng)該由市場(chǎng)提出的資金管理和研發(fā)創(chuàng)新要求。新的審計(jì)體系已對(duì)體制內(nèi)經(jīng)濟(jì)形成一種新的強(qiáng)硬約束機(jī)制。新審計(jì)體系與其他監(jiān)督形式相配合，形成了新的治理方式。

微觀經(jīng)濟(jì)約束的理論與體制內(nèi)微觀經(jīng)濟(jì)約束條件的變化

科爾奈最早將消費(fèi)者理論中的“預(yù)算約束”概念借用來(lái)分析傳統(tǒng)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的微觀邏輯。[2]此后這一理論被廣泛應(yīng)用，分析對(duì)象已由企業(yè)拓展到金融機(jī)構(gòu)、地方政府和醫(yī)院等非盈利機(jī)構(gòu)。

科爾奈指出，在各種制度條件下，企業(yè)增加生產(chǎn)都會(huì)受到條件限制。從對(duì)企業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行瞬時(shí)調(diào)節(jié)的角度，這些限制條件可以理解為求解運(yùn)籌學(xué)規(guī)劃方程的約束條件。在《短缺經(jīng)濟(jì)學(xué)》這一分析傳統(tǒng)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的經(jīng)典著作中，科爾奈區(qū)分了對(duì)生產(chǎn)瞬時(shí)調(diào)節(jié)的三種類型主要約束：資源的約束、需求的約束和預(yù)算的約束。從對(duì)預(yù)算約束的分析中，科爾奈得出結(jié)論：古典資本主義企業(yè)有硬的預(yù)算約束，而傳統(tǒng)社會(huì)主義企業(yè)有著軟的預(yù)算約束?？茽柲握J(rèn)為，預(yù)算約束的嚴(yán)格性以財(cái)務(wù)形式反映了國(guó)家與經(jīng)濟(jì)微觀組織之間的關(guān)系。新審計(jì)體系以及其他監(jiān)督形式的興起，讓我們發(fā)現(xiàn)另一類約束正開始對(duì)國(guó)有企業(yè)發(fā)生重要作用，即對(duì)企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營(yíng)過(guò)程實(shí)施的約束，它以一種新的手段硬化了預(yù)算約束。

在傳統(tǒng)的理論里，預(yù)算約束硬度取決于企業(yè)生產(chǎn)的外部變量，如國(guó)家財(cái)政、信貸、外貿(mào)限制等，這些因素在規(guī)劃方程里都可以視為企業(yè)的外部變量。新的約束控制的則是企業(yè)的內(nèi)部變量。從最普通的意義上理解，審計(jì)跟預(yù)算原本有相對(duì)的意義：預(yù)算是對(duì)生產(chǎn)的事前計(jì)算，審計(jì)則屬于事后的計(jì)算。但當(dāng)審計(jì)成為一種制度體系，每次審計(jì)以及整改的結(jié)果都記入檔案，作為下一次審計(jì)的參考材料，并且當(dāng)審計(jì)與政治權(quán)力結(jié)合，它就構(gòu)成一種對(duì)企業(yè)生產(chǎn)過(guò)程的制度化的強(qiáng)有力的持續(xù)糾偏，成為一種硬的過(guò)程約束。這里過(guò)程約束是指外部施加的、對(duì)企業(yè)內(nèi)部過(guò)程的控制。跟預(yù)算約束類似，我們可以區(qū)分過(guò)程約束的軟硬程度。一般來(lái)說(shuō)，過(guò)程約束的硬度與外部控制者對(duì)企業(yè)內(nèi)部數(shù)據(jù)的獲取能力和獲取數(shù)據(jù)后的糾偏能力有關(guān)。內(nèi)部數(shù)據(jù)獲取能力越強(qiáng)，過(guò)程約束越硬;糾偏能力越強(qiáng)，過(guò)程約束也越硬。

在現(xiàn)代西方模式的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，過(guò)程約束也是普遍存在的，例如輿論監(jiān)督，又如對(duì)上市公司報(bào)表的外部審計(jì)，都會(huì)對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)過(guò)程構(gòu)成約束。在某些特殊情況下，其過(guò)程約束可以是硬的，比如當(dāng)企業(yè)的生產(chǎn)過(guò)程危害公眾安全而被持續(xù)曝光，就可能被輿論強(qiáng)有力地糾正。但從概率上來(lái)說(shuō)，軟的過(guò)程約束占支配地位，因?yàn)樵谖鞣街贫葪l件下，過(guò)程約束中對(duì)企業(yè)內(nèi)部數(shù)據(jù)的獲取能力和糾偏能力，都相對(duì)較弱，因而，過(guò)程約束在以往的社會(huì)經(jīng)濟(jì)理論中很少被重視。然而新的審計(jì)體系及其與別的監(jiān)督形式“有機(jī)貫通”而形成的對(duì)企業(yè)的過(guò)程約束，對(duì)企業(yè)內(nèi)部數(shù)據(jù)的獲取能力和糾偏能力都是空前的，對(duì)現(xiàn)在的國(guó)有企業(yè)，硬的過(guò)程約束已經(jīng)在概率上占了支配地位，并構(gòu)成了一種新的預(yù)算約束硬化手段。

在傳統(tǒng)理論中預(yù)算約束硬度取決于企業(yè)生產(chǎn)的外部變量，取決于企業(yè)外部變量的預(yù)算約束硬度可以被稱為外源預(yù)算約束硬度，根據(jù)外源預(yù)算約束硬度的不同，可以區(qū)分外源軟預(yù)算約束和外源硬預(yù)算約束。從概率意義上，古典資本主義企業(yè)有著外源硬預(yù)算約束，體制內(nèi)企業(yè)有著外源軟預(yù)算約束，[3]體制外企業(yè)有著外源硬預(yù)算約束。這里只是將古典資本主義的情況作為一種方便的參照?，F(xiàn)代西方資本主義的情況與古典資本主義已有較大不同，事實(shí)上資本主義大企業(yè)的預(yù)算約束有很多軟化的情況，比如已為人們所熟知的“大到不能倒（too big to fail）”現(xiàn)象，又如允許預(yù)算赤字的“透支經(jīng)濟(jì)”，科爾奈認(rèn)為對(duì)現(xiàn)代資本主義企業(yè)預(yù)算約束的情況提不出帶普遍性的命題，它取決于經(jīng)濟(jì)集中的程度、國(guó)家的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以及其他的社會(huì)因素。

與傳統(tǒng)上預(yù)算約束硬度取決于企業(yè)外部變量不同，硬過(guò)程約束可以通過(guò)控制企業(yè)內(nèi)部變量來(lái)改變企業(yè)預(yù)算約束硬度。理論上，硬的過(guò)程約束不必然導(dǎo)致硬的預(yù)算約束，而取決于施控者獲取企業(yè)內(nèi)部的何種數(shù)據(jù)以及進(jìn)行什么樣的糾偏，例如對(duì)企業(yè)安全生產(chǎn)過(guò)程進(jìn)行控制就與預(yù)算約束相關(guān)性較小。但審計(jì)體系對(duì)企業(yè)施加的約束是一種與預(yù)算約束強(qiáng)相關(guān)的過(guò)程約束，比如審計(jì)中要求企業(yè)外委比例不得過(guò)高，又如當(dāng)前各地正在開展的“清理拖欠民營(yíng)企業(yè)中小企業(yè)賬款”專項(xiàng)審計(jì)，強(qiáng)硬的過(guò)程約束從對(duì)企業(yè)的內(nèi)部變量的控制上導(dǎo)致了預(yù)算約束硬化。我們可以稱取決于企業(yè)內(nèi)部變量的預(yù)算約束硬度為內(nèi)源預(yù)算約束硬度，根據(jù)內(nèi)源預(yù)算約束硬度的不同，可以區(qū)分內(nèi)源軟預(yù)算約束和內(nèi)源硬預(yù)算約束。

在區(qū)分了外源預(yù)算約束硬度和內(nèi)源預(yù)算約束硬度之后，企業(yè)總的預(yù)算約束硬度可以視為兩者的疊加，只要其中一個(gè)是硬的，總的預(yù)算約束就是硬的。通過(guò)審計(jì)等監(jiān)督約束的實(shí)施，體制內(nèi)組織已經(jīng)普遍受到硬過(guò)程約束和由此而生的內(nèi)源硬預(yù)算約束，這意味著一種新經(jīng)濟(jì)機(jī)制的形成。

新單位制的形成

單位制是新中國(guó)成立后，應(yīng)對(duì)現(xiàn)代化的需要形成的一套獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治制度。[4]單位成為當(dāng)時(shí)中國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)體制的基礎(chǔ)，是國(guó)家總體性支配下一種高度整合、低度分化的組織形態(tài)。[5]國(guó)有企業(yè)在改革開放前屬于典型的單位組織。改革開放后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的建立，中國(guó)已經(jīng)重新塑造了社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)的微觀基礎(chǔ)，舊的單位制度在市場(chǎng)邏輯下發(fā)生了巨大變遷，國(guó)有企業(yè)的自主性地位得到不斷增強(qiáng)，國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)的干預(yù)總體上逐步在減撤，直到進(jìn)入這個(gè)新的階段又陡然以新的總體性支配方式強(qiáng)化，新的監(jiān)督機(jī)制以新的制度形式改變了國(guó)家與體制內(nèi)組織之間的社會(huì)關(guān)系，體制內(nèi)的微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)作邏輯再次發(fā)生了重要改變。從微觀經(jīng)濟(jì)約束的角度，新的制度與此前的單位制度既有繼承又有明顯區(qū)別，可以稱為新單位制。

根據(jù)對(duì)企業(yè)的微觀經(jīng)濟(jì)約束，我們可以概括地把新舊單位制企業(yè)統(tǒng)一理解為體制內(nèi)的外源軟預(yù)算約束企業(yè)，而以內(nèi)源預(yù)算約束硬度和生產(chǎn)計(jì)劃的自主性可以把單位制企業(yè)區(qū)分為傳統(tǒng)單位制企業(yè)、過(guò)渡期單位制企業(yè)和新單位制企業(yè)（見表1）。傳統(tǒng)單位制企業(yè)有著統(tǒng)一控制的價(jià)格，新單位制企業(yè)有著中央統(tǒng)一約束的經(jīng)濟(jì)過(guò)程，在它們之間是漸進(jìn)改革形成的過(guò)渡期單位制企業(yè)。表1對(duì)約束情況的區(qū)分是在概率意義上成立的，例如，并不能確定一家具體的體制外企業(yè)在某個(gè)具體時(shí)期的外源預(yù)算約束一定比一家具體的單位制企業(yè)更硬，但是，對(duì)不同類型的企業(yè)，各種約束情況占支配地位的概率是不同的。

由于在新的審計(jì)體系及其他監(jiān)督機(jī)制下，硬過(guò)程約束已經(jīng)全面覆蓋公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源的管理、分配和使用，內(nèi)源硬預(yù)算約束的概念也可以從國(guó)有企業(yè)推廣到體制內(nèi)其他組織。不僅國(guó)有企業(yè)，整個(gè)體制內(nèi)的微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)作邏輯都發(fā)生了變化，形成了以國(guó)家總體性支配下的硬過(guò)程約束和由此而生的內(nèi)源硬預(yù)算約束為特征的新單位制。它以行政權(quán)力改變了體制內(nèi)長(zhǎng)期以來(lái)的軟預(yù)算約束狀態(tài)，通過(guò)新的預(yù)算約束硬化方式在體制內(nèi)制造增量。新單位制的形成是中國(guó)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)生的重要實(shí)踐。

注釋

[1]胡澤君：《國(guó)務(wù)院關(guān)于2018年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告——2019年6月26日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議上》，2019年6月26日，http：//www.audit.gov.cn/n5/n26/c133000/content.html。

[2]J. Kornai， Economics of Shortage， New York： North-Holland Publishing Company， 1980.

[3]趙瑩：《中國(guó)國(guó)有企業(yè)軟預(yù)算約束問(wèn)題研究》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2011年。

[4]路風(fēng)：《單位：一種特殊的社會(huì)組織形式》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，1989年第1期。

[5]李漢林：《變遷中的中國(guó)單位制度：回顧中的思考》，《社會(huì)》，2008年第3期。

責(zé) 編∕張 曉