我國住房制度改革和長效機(jī)制建設(shè)研究述評

張協(xié)奎 樊光義

[摘 要] 長效機(jī)制作為實現(xiàn)房地產(chǎn)市場“長治久安”的根本之策，是近年來學(xué)術(shù)研究的前沿領(lǐng)域和熱點議題。黨的十九大報告提出“房住不炒”的科學(xué)定位，并要求“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”，這表明我國的住房制度改革和長效機(jī)制建設(shè)開始由理論探索轉(zhuǎn)為實踐操作層面。然而，自2006年原建設(shè)部最早提出“房地產(chǎn)調(diào)控長效機(jī)制”至今，學(xué)術(shù)界對長效機(jī)制的認(rèn)識和理解一直存在爭議和分歧，研究視角多集中在宏觀對策層面，相關(guān)結(jié)論也亟待進(jìn)一步的邏輯論證和實證檢驗。通過對我國住房制度改革和長效機(jī)制建設(shè)研究思路和主要成果的梳理，總結(jié)出當(dāng)前長效機(jī)制研究的重點、難點和薄弱環(huán)節(jié)，以期從文獻(xiàn)整理分析的角度對促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展進(jìn)行深入的理解和探討。下一步的推進(jìn)方向應(yīng)注重對房地產(chǎn)長效機(jī)制與宏觀調(diào)控的關(guān)系、房地產(chǎn)市場的協(xié)同發(fā)展問題、“房住不炒”的科學(xué)內(nèi)涵、實現(xiàn)機(jī)制以及影響效果等進(jìn)行論證和拓展，同時堅持與時俱進(jìn)的研究思路，時刻跟蹤和關(guān)注房地產(chǎn)領(lǐng)域的熱點問題，不斷在新的語境中發(fā)展和完善長效機(jī)制的研究框架。

[關(guān)鍵詞] 長效機(jī)制;租購并舉;供需錯配;宏觀調(diào)控

[中圖分類號] F293.3? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A? ?[文章編號] 1673-8616（2020）05-0011-013

一、問題的提出

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出，“房子是用來住的、不是用來炒的”，要“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”，這將成為下一階段我國住房制度改革和長效機(jī)制建設(shè)的根本性指導(dǎo)思想?；仡櫼酝?，我國自2003年開啟房地產(chǎn)市場調(diào)控以來，需求端“短期化”調(diào)控一直是主基調(diào)，結(jié)果出現(xiàn)城市房價過高、上漲過快等問題[1-6]。黨的十八大以來，中央在控制房價上漲的同時，房地產(chǎn)長效機(jī)制建設(shè)、住房基礎(chǔ)性制度改革和頂層設(shè)計開始全面起步[7-8]。2014年3月，國務(wù)院發(fā)布《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，提出構(gòu)建房地產(chǎn)市場調(diào)控長效機(jī)制的政策著力點，包括住房、土地、財稅、金融四個方面。2015年4月，中共中央政治局首次提出，要建立房地產(chǎn)健康發(fā)展的長效機(jī)制。2016年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會議首次明確建立房地產(chǎn)長效機(jī)制的五大手段——金融、土地、財稅、投資和立法。2018年以來，各地大力發(fā)展住房租賃市場[9-10]的同時，紛紛掀起或加入“人才搶奪”大戰(zhàn)[11]，再加上央行貨幣政策漸趨寬松，在一定程度上引發(fā)了市場波動和預(yù)期混亂，甚至出現(xiàn)了“租購并漲”的復(fù)雜局面。進(jìn)入2020年，受新冠肺炎疫情和國際環(huán)境復(fù)雜多變雙重影響，房地產(chǎn)行業(yè)和其他國民經(jīng)濟(jì)重要行業(yè)遭遇斷崖式下滑，為扭轉(zhuǎn)不利局面，進(jìn)一步推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革和動力變革，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》，要求從土地、勞動力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)等五個方面推進(jìn)市場化改革，加速實現(xiàn)空間要素協(xié)調(diào)性集聚效應(yīng)，這對我國積極穩(wěn)妥實施房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展長效機(jī)制方案，更好地落實“房住不炒”總體定位具有重要作用。

房地產(chǎn)長效機(jī)制建設(shè)事關(guān)我國房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的大局[12]108，是我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)進(jìn)程中的重要議題，這其中無可避免地將會牽涉既得利益的調(diào)整、沖突，乃至重新分配[13]，因此如何處理改革、發(fā)展與穩(wěn)定之間的關(guān)系，既抑制房地產(chǎn)泡沫，又能有效防止房價出現(xiàn)大起大落。建立房地產(chǎn)長效機(jī)制的目的就是要堅持供求雙向調(diào)節(jié)，讓住房回歸居住功能[14]，這其中暗含了對房地產(chǎn)業(yè)過去二十余年發(fā)展戰(zhàn)略和樓市調(diào)控模式的反思和轉(zhuǎn)變。目前國內(nèi)外學(xué)者對于房地產(chǎn)長效機(jī)制的理論內(nèi)涵、建設(shè)原則、基本特征、內(nèi)容體系等還存在一定爭論，對于租購并舉住房制度改革的論述也尚處于宏觀或理論層面。因此，從學(xué)術(shù)上對已有文獻(xiàn)進(jìn)行有效梳理和總結(jié)，有助于構(gòu)建系統(tǒng)的房地產(chǎn)長效機(jī)制分析框架，為學(xué)界開展后續(xù)研究提供參考。

二、房地產(chǎn)長效機(jī)制的概念辨析與觀點梳理

“機(jī)制”一詞最早源于希臘文（Mechane），泛指有機(jī)體各組成部分間的相互關(guān)系及其調(diào)節(jié)方式[15-16]。長效機(jī)制應(yīng)當(dāng)是能夠長期正常運(yùn)行并有效應(yīng)對各種不確定風(fēng)險的制度體系，必須同時具備穩(wěn)定性、動態(tài)性、規(guī)律性和兼容性等幾大屬性[17]。陳艷將長效機(jī)制劃分為三個子系統(tǒng)：內(nèi)部動力機(jī)制、中觀組織機(jī)制和宏觀調(diào)控機(jī)制[18]。李志德認(rèn)為長效機(jī)制應(yīng)當(dāng)包含經(jīng)濟(jì)機(jī)制和非經(jīng)濟(jì)機(jī)制兩種，前者包括供求機(jī)制、價格機(jī)制、競爭機(jī)制和收入分配機(jī)制等，后者是指制度環(huán)境、配套措施等保障機(jī)制[19]。周雪松、王波則認(rèn)為制約機(jī)制、動力機(jī)制和耦合機(jī)制是長效機(jī)制的三大組成部分。不論出于何種角度和研究目的，學(xué)者們基本普遍認(rèn)同，長效機(jī)制應(yīng)該首先是一個系統(tǒng)，而且是一個具有穩(wěn)定結(jié)構(gòu)、運(yùn)行合理的有效系統(tǒng)[20-21]。

目前，學(xué)術(shù)界對于房地產(chǎn)長效機(jī)制的概念和內(nèi)涵尚未達(dá)成基本共識，主要是由于長效機(jī)制的概念太過寬泛，讓人無從入手，在這種情況下，即使給出一個明確的定義，其實踐和應(yīng)用價值也微乎其微。因此，學(xué)者們紛紛從不同的學(xué)科領(lǐng)域和研究方向提出自己的見解。劉洪玉、倪鵬飛都將制度建設(shè)視為長效機(jī)制的必要條件，前者認(rèn)為房地產(chǎn)長效機(jī)制的基礎(chǔ)是住房制度和土地供應(yīng)制度，在此基礎(chǔ)之上還需完善房地產(chǎn)金融制度、稅收制度、基本公共服務(wù)均等化和宏觀調(diào)控制度四個方面內(nèi)容;后者則將房地產(chǎn)長效機(jī)制區(qū)分為市場機(jī)制和政府機(jī)制兩類，主張建立“支持住”和“抑制炒”的制度體系[22-23]。何芳提出三個層級的房地產(chǎn)長效機(jī)制：第一層為房地產(chǎn)行業(yè)制度體系，是行業(yè)頂層設(shè)計，具有穩(wěn)定性和長效性，屬于長效機(jī)制;第二層為房地產(chǎn)配置運(yùn)營機(jī)制，具有操作性和長短結(jié)合性，屬于執(zhí)行機(jī)制;第三層為房地產(chǎn)調(diào)控政策體系，具有針對性、時效性和動態(tài)性，屬于短效機(jī)制[24]103。易憲容認(rèn)為，讓房地產(chǎn)市場重新回歸基本居住功能，有效抑制住房投機(jī)，實現(xiàn)“房住不炒”，這是房地產(chǎn)長效機(jī)制建設(shè)的核心和關(guān)鍵[25]55。楊咸月等從房地產(chǎn)市場與地方土地財政之間相互依賴的不可持續(xù)性著手，提出抑制熱點城市泡沫、化解三四線城市庫存、加快戶籍制度改革、發(fā)展住房租賃市場、加強(qiáng)住房市場整頓和監(jiān)管等五個方面的政策建議[26]。陳峰等認(rèn)為，房地產(chǎn)長效機(jī)制由基礎(chǔ)性制度和宏觀調(diào)控政策兩個部分內(nèi)容組成，政府必須在“防泡沫”與“去庫存”之間保持微妙平衡，并妥善解決政府與市場邊界、土地財政、租購失衡等關(guān)鍵問題[27]。劉志成、陳小亮等主張將“穩(wěn)房價”“控房價”作為房地產(chǎn)長效機(jī)制的中心任務(wù)，后者進(jìn)一步提出增強(qiáng)調(diào)控政策獨(dú)立性、優(yōu)化地方政府融資模式、構(gòu)建人地掛鉤聯(lián)動機(jī)制、加快基本公共服務(wù)均等化和加強(qiáng)法制建設(shè)等五個方面的應(yīng)對措施[28-29]。

通過以上梳理，不難發(fā)現(xiàn)，近年來學(xué)術(shù)界對于房地產(chǎn)長效機(jī)制的認(rèn)識和理解逐步趨于清晰化和明朗化，土地財政依賴、土地供應(yīng)畸形[30]116、住房市場租售失衡[31]76、房價非理性上漲、房地產(chǎn)金融風(fēng)險積聚等核心矛盾悉數(shù)與長效機(jī)制相關(guān)聯(lián)，論述和闡釋也各有側(cè)重，但目前這一視角正處于起步階段，尚未得到充分發(fā)展，尤其對于房地產(chǎn)市場內(nèi)部（包括土地市場、住房市場、房地產(chǎn)金融市場、非居住類房地產(chǎn)市場等）各組成部分之間相互補(bǔ)充、協(xié)調(diào)運(yùn)行的作用過程與動態(tài)機(jī)理認(rèn)識不足、闡釋不夠，尚需進(jìn)一步探討和研究。

三、宏觀調(diào)控與房地產(chǎn)長效機(jī)制

長期以來，我國的房地產(chǎn)市場調(diào)控從屬于宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，以“穩(wěn)增長”為中心任務(wù)，側(cè)重于短期效應(yīng)，市場本身缺乏足夠的獨(dú)立性和穩(wěn)定性[29]82。早在1789年，美國首任財政部部長漢密爾頓就敏銳地注意到，當(dāng)決策者根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢調(diào)整政策走向時，社會公眾便會形成經(jīng)驗上的理性預(yù)期，提前采取行動進(jìn)行抵制，結(jié)果致使政策效果大打折扣，這就是“動態(tài)不一致性”命題的由來[32]。后經(jīng)巴羅、普雷斯科特等經(jīng)濟(jì)學(xué)家闡釋和擴(kuò)展，動態(tài)不一致成為解釋政府宏觀調(diào)控屢屢失效的重要理論之一。有鑒于此，房地產(chǎn)宏觀調(diào)控應(yīng)致力將相機(jī)抉擇與政策規(guī)則有機(jī)結(jié)合，不斷增強(qiáng)獨(dú)立性，實行有法可依、有規(guī)可循的調(diào)控政策。陳伯庚將房地產(chǎn)宏觀調(diào)控長效機(jī)制概括為“五化”，即調(diào)控目標(biāo)常態(tài)化、調(diào)控方向明晰化、調(diào)控力度科學(xué)化、調(diào)控手段系列化和調(diào)控運(yùn)行法制化[33]。裴亞洲認(rèn)為房地產(chǎn)調(diào)控長效機(jī)制建設(shè)的本質(zhì)屬性是制度改革，歸根結(jié)底要通過城鎮(zhèn)居民住房保障、財政、稅收、金融、土地等方面的制度性改革來實現(xiàn)[34]。

現(xiàn)實中，房地產(chǎn)宏觀調(diào)控屢屢失效有其客觀原因。在早期，國外學(xué)者大多反對政府直接干預(yù)市場，主張由房地產(chǎn)市場自發(fā)實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。如伯南克和格特勒曾公開表示貨幣政策只需對通貨膨脹預(yù)期作出反應(yīng)即可，無須對房價等資產(chǎn)價格波動進(jìn)行額外反應(yīng)[35]。這一觀點影響較廣。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著國際金融管制放松、金融自由化等影響，各國房地產(chǎn)市場風(fēng)險驟然增加，越來越多學(xué)者主張政府介入房地產(chǎn)市場，發(fā)揮干預(yù)和調(diào)控作用[36-37]。國內(nèi)方面，余凱將政府調(diào)控目標(biāo)的二重性、政府部門自利性、中央與地方兩級政府的非合作博弈、房地產(chǎn)市場區(qū)域壟斷性以及信息不對稱等視為影響調(diào)控效果的主因[38]124。虞曉芬等則認(rèn)為房價波動、住房保障、土地利用與管理、房地產(chǎn)企業(yè)及項目管理等是當(dāng)前我國房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展亟待解決的焦點問題[39]。鄒士年、劉中顯等進(jìn)一步指出，房地產(chǎn)融資模式不可持續(xù)、房產(chǎn)持有環(huán)節(jié)征稅缺失、收入分配改革滯后、潛在金融風(fēng)險積聚等是影響房地產(chǎn)宏觀調(diào)控長效機(jī)制的主要障礙[40-41]。張軍通過總結(jié)歷次調(diào)控的經(jīng)驗與教訓(xùn)，發(fā)現(xiàn)房地產(chǎn)宏觀調(diào)控應(yīng)特別考慮市場預(yù)期和政策時滯效應(yīng)。此外，調(diào)控手段去行政化、合理解決中央與地方政府利益博弈對長效機(jī)制的建設(shè)也至關(guān)重要[42]。

對于房地產(chǎn)宏觀調(diào)控長效機(jī)制的建設(shè)途徑，國外學(xué)者們主要從消費(fèi)信貸、住房津貼、住房儲蓄專項資金以及公共住房供應(yīng)等方面進(jìn)行了論述。維斯頓等主張信貸規(guī)模應(yīng)與房價保持動態(tài)平衡[43]。羅斯建議制訂居民首套房津貼以及共享住房產(chǎn)權(quán)計劃，并建立住房儲蓄金提高居民持久住房消費(fèi)能力[44]。拉蒙特強(qiáng)調(diào)了政府建立購房專項資金的必要性，認(rèn)為可通過增加保障住房供給與租賃來應(yīng)對日益嚴(yán)峻的住房消費(fèi)不可持續(xù)等問題[45]。國內(nèi)方面，國家信息中心課題組建議從土地出讓制度、房地產(chǎn)稅收體制、投融資體制以及社會收入分配改革等方面著手[46]，劉洪玉等持類似觀點[22]25。葉劍平等主張重塑民生導(dǎo)向的住房政策，構(gòu)建兼顧居住和投資的長效機(jī)制[47]。田國強(qiáng)、高波、賈康等將房產(chǎn)稅改革落地視為建立房地產(chǎn)長效機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)[48-50]。易憲容提出，可將住房市場嚴(yán)格區(qū)分為20%的住房投資市場、70%的住房消費(fèi)市場和10%的保障性住房市場三個層次，通過實行差別化的信貸財稅政策來打擊投機(jī)行為，這一設(shè)想具有一定的啟示作用[25]62。

近年來，以余凱[38]121、丁如曦[51]、陳小亮等[29]80為代表的學(xué)者，主張設(shè)立專門的房地產(chǎn)調(diào)控機(jī)構(gòu)，徹底獨(dú)立于宏觀調(diào)控體系。陳小亮等還建議將“穩(wěn)房價”納入地方政府考核體系，并處于優(yōu)先次序，以確保中央政府出臺的房價調(diào)控政策具備長期穩(wěn)定性和可置信性。然而，政府宏觀調(diào)控的成功與否，在很大程度上取決于市場機(jī)制是否健全有效，即市場功能是否齊全、市場秩序是否井然、市場環(huán)境是否規(guī)范[52]。大量研究表明，我國的房地產(chǎn)市場總體上并非有效，只有少數(shù)城市和區(qū)域能達(dá)到了弱有效水平，這種情況下市場機(jī)制本身所具備的調(diào)節(jié)、激勵、分配等功能在某種程度將上失去作用。換言之，即使政府出臺的調(diào)控政策是正確合理的，最終也無法取得實效[53-54]。有學(xué)者從“市場扭曲”的角度也對這一問題進(jìn)行了解釋，他們認(rèn)為從方式上來說，存在這樣一種“間接扭曲”的現(xiàn)象，政府原本針對市場機(jī)制的不足進(jìn)行糾正和彌補(bǔ)時，在實際操作中卻因干預(yù)過多抑或是過于頻繁而破壞了原本就脆弱的市場機(jī)制，這種情況正好適用于我國的房地產(chǎn)市場[55]5。作為正處于市場化轉(zhuǎn)型進(jìn)程中的新興發(fā)展中國家，我國的房地產(chǎn)市場是在國家力量的主導(dǎo)下建立起來的[56]，而非自發(fā)形成，這樣的市場結(jié)構(gòu)在發(fā)展培育的初期，可能會因政府的強(qiáng)力干預(yù)獲得快速發(fā)展的空間，但當(dāng)?shù)竭_(dá)一定的階段后，過多的政策引致性扭曲[57]將抑制創(chuàng)新和可持續(xù)增長。進(jìn)一步地，張曙光、程煉、李飛躍、林毅夫、張曉晶等學(xué)者認(rèn)為，在“趕超型口號”的驅(qū)動下，政策引致性扭曲會頻頻發(fā)生，任何宏觀調(diào)控政策都有可能淪為經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的附庸，而毫無獨(dú)立性可言[55，58-60]。

還有一種觀點與此類似，它認(rèn)為任何旨在平抑房價的調(diào)控政策（除收縮貨幣外）都是短效的[48]136，因此并不存在宏觀調(diào)控長效機(jī)制這一說法。征收房產(chǎn)稅也并非調(diào)控房價的長效機(jī)制，因為美國、日本等征收房產(chǎn)稅的國家依然多次發(fā)生泡沫和崩盤危機(jī)[24]106。當(dāng)前，我國的房地產(chǎn)調(diào)控政策堅持差別化原則，重視調(diào)控的連續(xù)性和穩(wěn)定性。但調(diào)控手段主要以短期行政干預(yù)為主，以“五限”（限購、限貸、限售、限價、限商）為代表的需求端調(diào)控，短期內(nèi)可以取得立竿見影的效果[61]，但從長遠(yuǎn)來看，不利于公眾消費(fèi)預(yù)期的培養(yǎng)和樓市調(diào)控機(jī)制的建立，一管就死、一放就亂的調(diào)控隱患始終存在[48]137。原因在于，旨在實現(xiàn)居民住有所居目標(biāo)的各項住房調(diào)控政策出自住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部、財政部、國家稅務(wù)總局、中國人民銀行等多個職能部門[51，62]，政策之間往往存在相互矛盾或抵消之處，并且缺乏統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，有時候會帶來適得其反的調(diào)控效果。

因此，從某種程度上來說，從宏觀調(diào)控視角去尋找解決長效機(jī)制的方法，其難度很大。因為其相機(jī)抉擇的屬性決定了其政策調(diào)控方向只能取決于市場的運(yùn)行狀況和政府階段性的調(diào)控目標(biāo)，長效機(jī)制應(yīng)當(dāng)具備的客觀性、長期性和規(guī)范性等特征在此處并不適用。

四、供求均衡與房地產(chǎn)長效機(jī)制

薩伊在1803年出版的《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)概論》中提出“供給自動會創(chuàng)造需求”的經(jīng)典理論（即“薩伊定律”），認(rèn)為不管在什么情況下，供給與需求總是處于均等狀態(tài)，不存在有效需求不足問題。100多年后，凱恩斯對這一觀點提出質(zhì)疑，他認(rèn)為邊際消費(fèi)傾向遞減必然導(dǎo)致有效需求不足，進(jìn)而使得總供給總是大于總需求，并由此創(chuàng)立供求非均衡理論。20世紀(jì)70年代，博納西以此為基礎(chǔ)構(gòu)建了美國房地產(chǎn)市場非均衡模型，并引入價格預(yù)期與數(shù)量預(yù)期變量，為非均衡理論的擴(kuò)展注入生機(jī)[63]。近年來，國外學(xué)者主要從供求角度研究房價的波動效應(yīng)。如奎格利認(rèn)為宏觀經(jīng)濟(jì)因素對房地產(chǎn)短期價格影響不大，但對長期價格有著很大影響[64]。理查德和坎格泰從住房需求出發(fā)，認(rèn)為對房價的預(yù)期和潛在的投資收益會影響住房需求，因此住房作為投資品的角色比作為消費(fèi)品的角色更顯著[65]。

國內(nèi)房地產(chǎn)市場的供求非均衡問題最早由朱詠敏提出。三年后，季朗超進(jìn)一步論證了社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的房地產(chǎn)市場不能是純自由的非均衡市場，而應(yīng)是一種可控性的非均衡市場[66]。卞志村提出了房地產(chǎn)金融的非均衡問題，認(rèn)為房地產(chǎn)金融主體缺乏活力、體系不健全是主要原因[67]。此后，學(xué)者主要從需求角度對房地產(chǎn)市場進(jìn)行分析，如趙文認(rèn)為，應(yīng)采取“以需定供”的思路，根據(jù)消費(fèi)者需求的變動來隨時對房地產(chǎn)市場進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，而不是盲目地追求房地產(chǎn)建設(shè)和開發(fā)投資所帶來的高增長[68]。項衛(wèi)星等借鑒貨幣交易方程式，構(gòu)建了房價與供求的理論分析框架，認(rèn)為2003—2006年房價上漲過猛主要由于供需不均衡導(dǎo)致的[69]。王勝等認(rèn)為需求拉動是我國房地產(chǎn)業(yè)高速增長的重要動力來源，未來我國房地產(chǎn)宏觀調(diào)控應(yīng)立足于壓縮住房的投資性需求與非理性需求[70]。鄭紹慶、何新易研究發(fā)現(xiàn)我國房地產(chǎn)市場供給的雙重壟斷與需求的雙重過熱是導(dǎo)致市場失衡的主要原因[71-72]。

長久以來，學(xué)術(shù)界還存在這樣一種觀點，即認(rèn)為中國的高房價其實是住房市場供需錯配（包括供需結(jié)構(gòu)和地區(qū)兩個方面的錯位）的結(jié)果[73-75]。中國房地產(chǎn)問題的核心，既不是泡沫也不是貨幣，而是土地問題1，尤其是一線城市土地壟斷供應(yīng)一度成為社會各界熱議的焦點。余吉祥、沈坤榮構(gòu)建了一個城市建設(shè)用地供給的理論模型，深度揭示了快速城市化和工業(yè)化進(jìn)程中我國“人口、土地和住房”的空間錯配機(jī)制，主張立即改變現(xiàn)行的將“指標(biāo)投放與事后的人口落戶情況”相關(guān)聯(lián)的做法，轉(zhuǎn)而根據(jù)人口流動方向提前增加土地供給以促進(jìn)人口落戶[30]130。這一思路切中時弊，具有較大的參考價值。2018年初，自然資源部部長表態(tài)，政府將不再是住宅用地的唯一提供者，目前北京、上海、杭州、廈門等13個城市正開展集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點工作，這些城市國有土地供應(yīng)相對緊張，如城市中心或周邊區(qū)域城中村等集體建設(shè)土地能進(jìn)入租賃市場將有利于房源供應(yīng)[76-77]，有效地扭轉(zhuǎn)租購失衡的不利局面。其實早在2015年11月，習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會議上，就首次表態(tài)要化解房地產(chǎn)庫存2。數(shù)據(jù)顯示，廣大中小城市的庫存積壓較一二線熱點城市更為嚴(yán)重[78]，其中商品房建設(shè)進(jìn)度滯后，大量工程不能按期完工交付使用所導(dǎo)致的“隱性庫存”問題[79]，土地閑置、商業(yè)辦公等存量房庫存積壓等造成的區(qū)域性、結(jié)構(gòu)性失衡是首要問題。

五、租購并舉與房地產(chǎn)長效機(jī)制

中華人民共和國成立初期，為滿足國家工業(yè)化發(fā)展的戰(zhàn)略要求，統(tǒng)一調(diào)配有限的住房和勞動力資源，中央政府進(jìn)行了第一次城市私有住房改造[49]80，將公私并存的住房制度全面改造為單位公有住房制度，實行“統(tǒng)一管理、統(tǒng)一分配、以租養(yǎng)房”的公有住房實物分配制度。這樣的機(jī)制設(shè)計造成了房屋供給缺乏激勵，住房嚴(yán)重短缺不斷顯現(xiàn)為嚴(yán)重的社會問題[80]。20世紀(jì)80年代初期以來，我國住房制度改革先后經(jīng)歷了“提高租金、以租促售”“低價出售、租售并舉”“住房分配貨幣化”三個典型階段，其實質(zhì)正是公有住房的私有化和住房的商品化過程[81]。1998年7月，全面的住房市場化改革正式拉開序幕，標(biāo)志是國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，該文件正式提出“建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系”的改革目標(biāo)，主張“低收入家庭由政府或單位提供廉租住房，中低收入家庭購買經(jīng)濟(jì)適用住房，其他高收入家庭以市場價格購買或租賃商品住房”，“租購并舉”住房制度雛形就此確立。2003年8月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》，首次提出“房地產(chǎn)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)”的說法，為順應(yīng)這一趨勢，應(yīng)當(dāng)“采取有效措施加快普通商品住房發(fā)展，提高其在市場供應(yīng)中的比例”，同時鼓勵“多數(shù)家庭購買或承租普通商品住房”。住房市場“重售輕租”觀念逐漸形成并日益固化，城市低收入家庭“住房難”的問題受到社會廣泛關(guān)注。2007年8月，以國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》為標(biāo)志，保障房建設(shè)重新被賦予重要地位，“建立健全城市廉租住房制度”被提高到戰(zhàn)略高度予以執(zhí)行，我國的住房供應(yīng)開始由“重市場、輕保障”向“市場、保障并重”轉(zhuǎn)變，住房消費(fèi)模式從“重買房、輕租房”向“租購并舉”轉(zhuǎn)變。但2008年由美國次貸危機(jī)引發(fā)的全球性金融危機(jī)，使得這一輪住房改革也未能持續(xù)深入推進(jìn)下去。

黨的十八大以來，中央在控制房價上漲的同時，房地產(chǎn)長效機(jī)制建設(shè)、住房供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和頂層設(shè)計開始全面起步[7-8]。2013年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出繼續(xù)“加大廉租住房、公共租賃住房等保障性住房建設(shè)和供給”。2014年，各地廉租房和公租房開始實行統(tǒng)一管理、并軌運(yùn)行的新型模式。2015年，中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出以“發(fā)展住房租賃市場”的方式來“化解房地產(chǎn)庫存”的改革思路，并首次明確“購租并舉”為城市住房制度的改革方向。2016年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出加快研究建立符合國情、適應(yīng)市場規(guī)律的基礎(chǔ)性制度和長效機(jī)制。2017年10月，習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中將“購租并舉”這一提法調(diào)整為“租購并舉”[31，82]。新時代我國社會的主要矛盾發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾在住房領(lǐng)域的表現(xiàn)尤為突出，核心是高房價問題。租購并舉住房制度的提出，標(biāo)志著我國的房地產(chǎn)長效機(jī)制探索由理論研究正式轉(zhuǎn)向?qū)嵺`操作層面。

學(xué)者們普遍認(rèn)為，租購并舉住房制度改革是長效機(jī)制建設(shè)的關(guān)鍵內(nèi)容，其本質(zhì)是對住房市場供應(yīng)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和調(diào)整[83-84]。過去我國住房供給主體較為單一，保障渠道匱乏[9-10，85]，致使住房無法有效滿足城鎮(zhèn)居民不同層次的居住需求。新時代下的住房制度改革必須緊扣“房住不炒”的定位，明確自住優(yōu)先、新市民優(yōu)先、低收入者保障優(yōu)先、改善優(yōu)先的政策導(dǎo)向[86]，同時注重從需求端抑投機(jī)疏投資。為此，人口凈流入城市除增加共有產(chǎn)權(quán)住房供應(yīng)，引入市場化機(jī)制規(guī)范運(yùn)營外[87-88]，應(yīng)重點發(fā)展租賃市場[89]42，特別是機(jī)構(gòu)租賃。

一直以來，學(xué)術(shù)界的研究注意力主要集中于公共租賃市場[90-95]，而對于社會化租賃（也可稱為“市場化租賃”）關(guān)注不足。因此，這既是當(dāng)前的一個熱點話題，同時也是難點所在，數(shù)據(jù)匱乏、理論挖掘不足、研究視野受限等限制了其進(jìn)一步的發(fā)展空間。目前，學(xué)者們的研究方向主要有兩個：租購?fù)瑱?quán)和擴(kuò)大租賃住房供給[89]43。2017年7月，廣州市首次提出“租購?fù)瑱?quán)”，隨后無錫、鄭州、濟(jì)南、北京等城市紛紛跟進(jìn)為租房者擴(kuò)權(quán)。然而，針對一線城市有限的公共服務(wù)資源，租購?fù)瑱?quán)能否真正實現(xiàn)，或者能在多大程度實現(xiàn)，對住房市場將造成怎樣的影響等問題值得深入探討，學(xué)者們對此觀點不一[78，96-97]。對于如何擴(kuò)大租賃住房供給，已有研究主要從借鑒國外經(jīng)驗[98-100]、倡導(dǎo)供需匹配[31]85、集體建設(shè)用地建租賃住房[77，101]等方面考慮。總的來說，租購并舉住房制度改革代表了當(dāng)前長效機(jī)制的研究方向，但學(xué)者們關(guān)注的焦點還主要在人口凈流入城市，如上海、廣州、杭州等，廣大中小城市涉及較少，對住房市場的區(qū)域異質(zhì)性關(guān)注不足。

六、總結(jié)性評述與研究展望

綜上所述，長效機(jī)制作為實現(xiàn)房地產(chǎn)市場“長治久安”的根本之策[23]33，是近年來房地產(chǎn)領(lǐng)域的研究前沿和熱點議題[24]108。多年來，圍繞“如何加快住房制度改革和長效機(jī)制建設(shè)”的研究主題，學(xué)者們紛紛從土地、住房、金融、財稅、立法等多個視角展開全方位探討。通過梳理已有文獻(xiàn)，能夠發(fā)現(xiàn)單純“就長效機(jī)制談長效機(jī)制”的研究思路效果有限，其指導(dǎo)實踐的作用也不會很大。當(dāng)前，優(yōu)化住房市場供給以契合差異化的租住需求[31]76、住房基礎(chǔ)性制度深入探索[25，74，102-103]和配套制度建設(shè)[104]、房地產(chǎn)市場發(fā)展轉(zhuǎn)型1等[12，105-107]逐漸成為長效機(jī)制研究的重點和難點。但綜合來看，現(xiàn)有文獻(xiàn)中報刊評論文章居多，對學(xué)理探討的較少，且主要聚焦于宏觀對策層面，側(cè)重于整體分析。研究方法以定性分析為主，缺乏對研究結(jié)論的前瞻性、全局性和可靠性展開一系列實證檢驗，房地產(chǎn)長效機(jī)制的理論分析框架和評價體系有待建立?；诖?，本文認(rèn)為，現(xiàn)有研究至少在以下四個方面還存在著一些不足，未來需要進(jìn)一步探究。

第一，房地產(chǎn)長效機(jī)制與宏觀調(diào)控的關(guān)系需要進(jìn)一步厘定和明確。眾所周知，中國的房地產(chǎn)市場是一個典型的“政策市”[108]，政府在一定程度內(nèi)對市場進(jìn)行干預(yù)和調(diào)整，有利于市場機(jī)制的發(fā)育和完善，但是否存在宏觀調(diào)控的長效機(jī)制需要更加深入的論證和支撐。黨的十八屆三中全會和黨的十九大都強(qiáng)調(diào)，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，要使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。學(xué)術(shù)界也提出“有效市場+有為政府”[52，109-111]的理論框架，但這一理論設(shè)想是否適用于中國的房地產(chǎn)市場，如何適用于中國的房地產(chǎn)市場，中國的房地產(chǎn)市場化進(jìn)程中應(yīng)當(dāng)如何正確處理政府與市場的關(guān)系，最終使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府的作用，這些議題值得持續(xù)深入研究下去。

第二，房地產(chǎn)市場之間的協(xié)同發(fā)展問題日益顯露，亟待展開進(jìn)一步的研究探討?，F(xiàn)有研究普遍認(rèn)為，租購并舉住房制度改革將有利于我國住房市場供應(yīng)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和調(diào)整[83-84]，是建立健全房地產(chǎn)長效機(jī)制的關(guān)鍵內(nèi)容。但研究的焦點過多局限于人口凈流入城市，對住房市場的區(qū)域異質(zhì)性關(guān)注不足，廣大中小城市如何推進(jìn)和落實租購并舉住房制度改革還是一個全新的課題。認(rèn)為應(yīng)當(dāng)大力發(fā)展住房租賃市場[9-10，31]，但又缺乏對租賃住房供給規(guī)模、供給結(jié)構(gòu)、供給模式等系統(tǒng)的深入研究，對住房租賃企業(yè)的資金風(fēng)險、盈利空間也缺乏有效的政策支持。近年來，部分學(xué)者開始對住房租賃市場二元制1、商品市場與保障市場相隔離[86，112-113]、住房市場與土地、金融、商業(yè)地產(chǎn)市場發(fā)展不同步[6，30，114]等問題進(jìn)行探索性研究，但還未得到充分發(fā)展，未來有待更深入全面的研究。

第三，“房住不炒”的科學(xué)內(nèi)涵、實現(xiàn)機(jī)制和影響效果等缺乏精細(xì)分析和嚴(yán)密論證。目前，住房的居住屬性越來越得到認(rèn)可和重視[14，84]，甚至被提高到了一定的戰(zhàn)略高度[12]112，但如何處理其與投資屬性之間的辯證關(guān)系，更好地實現(xiàn)“房住不炒”的改革定位，政策層面還缺乏很好的頂層設(shè)計思路。目前已有調(diào)控手段多為行政干預(yù)手段，不宜長期施行，而房產(chǎn)稅一度被寄予厚望[48，50]，但如何進(jìn)行稅制設(shè)計才能體現(xiàn)公平與效率，對此學(xué)者們觀點不一[115-116]?！耙虺鞘┎摺薄耙怀且徊摺薄半p向調(diào)控”思路成為主流趨勢[117]，但是否能夠有效遏制住房投機(jī)行為，進(jìn)而保持房價穩(wěn)定，真正實現(xiàn)“房住不炒”有待進(jìn)一步的理論和實證檢驗。

第四，房地產(chǎn)長效機(jī)制研究永遠(yuǎn)在路上，我們應(yīng)當(dāng)與時俱進(jìn)，以實踐為準(zhǔn)繩，時刻跟蹤和關(guān)注房地產(chǎn)領(lǐng)域的熱點、難點問題，不斷在新的語境中發(fā)展和完善長效機(jī)制理論框架。長效機(jī)制并非一勞永逸，也并非是一成不變的[23]32，長效機(jī)制建設(shè)只有進(jìn)行時沒有完成時。未來應(yīng)當(dāng)及時將“人口紅利逆轉(zhuǎn)”“限購政策松動”“個稅抵扣房租”“房產(chǎn)稅落地”“租購?fù)瑱?quán)試點”“住房租賃立法”“中央政府清理各地違規(guī)擔(dān)保、隱性債務(wù)”“預(yù)售制存廢”“中美貿(mào)易摩擦”“新冠肺炎疫情沖擊”等新問題、新政策、新觀點納入長效機(jī)制的研究框架，不斷修正和完善已有的論點，提出更加富有實效性的改革思路和政策建議。

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[責(zé)任編輯：丁浩芮]